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關(guān)鍵詞 社會保障制度 社會保險 社會保障基金
作者簡介：盧朝霞，三門峽澠池縣人社局就業(yè)辦，研究方向：就業(yè)。
充分認(rèn)識社會保障制度、完善和發(fā)展社會保障制度對于保障和救助社會弱勢群體、增進(jìn)全體社會成員的物質(zhì)和文化福利、推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會全面進(jìn)步、建設(shè)和諧小康社會具有重要的現(xiàn)實意義。下面結(jié)合學(xué)習(xí)和工作實踐，淺談一下我國的社會保障制度。
一、社會保障制度的淵源
19世紀(jì)末，社會保障制度于歐洲誕生，而1601年英國頒布并實施的《濟(jì)貧法》則標(biāo)志著國家開始對社會保障制度的重視，也為現(xiàn)代社會保障制度的產(chǎn)生打下了良好基礎(chǔ)。對現(xiàn)代社會保障制度的核心進(jìn)行分析可知，社會保險是現(xiàn)代社會保障制度的關(guān)鍵所在。如德國政府頒布的《工傷事故》和《疾病社會保險法》等均為社會保險類的法律，而德國也因此成為世界上第一個建立起完善社會保險體系的國家。美國于1935年出臺并實施的《社會保障法》標(biāo)志著現(xiàn)代社會保障制度開始形成并被國家所重視。中國對社會保障制度的重視以及社會保障制度相關(guān)法律的出臺始于1951年，《勞動保險條例》的出臺標(biāo)志著我國將社會保障制度的建設(shè)工作提升到了關(guān)系經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略中來。經(jīng)過60余年的發(fā)展，社會保障體系在我國已彰顯出越來越重要的作用，成為保障民生、推動社會發(fā)展的一項社會工程。
二、社會保障制度的作用
所謂社會保障制度是指，國家通過制定相關(guān)法律而出臺的一系列社會保險、社會救助以及社會補貼制度的總稱，主要包括了以社會保險為核心的社會福利、社會救濟(jì)以及社會救助和社會優(yōu)撫及社會住房保障等內(nèi)容。其根本原則就是社會公平；基本特征是公平性、普遍性、法制性和互濟(jì)性。根據(jù)社會保障制度的定義可知，其作用為，為全體社會承運的基本生活提供保障，尤其是對公民處于年老、疾病、失業(yè)以及死亡、遭遇災(zāi)害等情況是予以相應(yīng)的生活保障。
促進(jìn)資源的有效配置。同時，聯(lián)合國《人權(quán)宣言》明確規(guī)定：“作為全世界社會成員的一分子，每個社會公民均具有享受社會保障和受他人尊重及人格自由發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)、文化及社會方面的權(quán)利”。所以社會保障制度的建立和完善，能使公民享受教育、健康和最低生活保障的權(quán)利。社會保障制度對全社會每名成員來說，都有是機(jī)會均等的，每個公民機(jī)會均等的獲得社會保障，有利于保障公民個人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)；同時，又能使弱勢群體和貧困人口得到及時的社會救助，使他們擺脫“貧困陷阱”，避免形成惡性循環(huán)。此外，通過收入再分配，社會保障制度可以縮減國家各地區(qū)及其公民的貧富差距，進(jìn)而為緩解相關(guān)社會矛盾，并促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展提供良好的內(nèi)部保障。
三、社會保障制度目前在我國的運行現(xiàn)狀
一是社會保障覆蓋率較低。就當(dāng)前國內(nèi)的社會保險制度而言，其所涉及內(nèi)容最多、最廣的為社會公民的基本養(yǎng)老保險，而對于參與該制度的社會公民進(jìn)行分析可知，公民類型大都為城鎮(zhèn)職工、以及事業(yè)單位人員和和農(nóng)村60歲以上的老人。隨著新型合作醫(yī)療在農(nóng)村地區(qū)迅速擴(kuò)展，目前，廣大農(nóng)民雖被納入社會保障制度的實施范圍，社會保障項目較窄，僅有低保、農(nóng)村醫(yī)療合作、五保救濟(jì)金等，這些項目適用對象較窄，有的僅限于個別群體。對于我國而言，存有相當(dāng)大一部分的農(nóng)民工以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民并不能參與到國家的社會保障制度當(dāng)中，加之我國的醫(yī)療保障體系兩極分化趨勢嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在目前的醫(yī)療保障補償水平無法抵消迅速增長的醫(yī)療費用。受上述方面影響，我國仍存有半數(shù)以上人口未得到社會保障制度中的醫(yī)療保障，而對于已經(jīng)獲得醫(yī)療保障的社會公民而言，且醫(yī)療保障也長期處于較低水平。
三是就業(yè)與保障矛盾突出。近年來，我國經(jīng)濟(jì)水平的提高使得國內(nèi)新增就業(yè)人口的比例呈現(xiàn)出逐年上升的變化趨勢，無論從國家財力還是現(xiàn)有的各類企業(yè)（國企、私企、外企）對新增就業(yè)人員的容量來分析，國家均無法長期且穩(wěn)定地解決社會就業(yè)這一普遍問題。而我國所采取的各項措施也只是針對就業(yè)壓力單方面的問題而制定的，并為從根本上剞劂長期的社會人口就業(yè)問題。此外，低收入水平或生活困難人員的生老病死均由國家以及地方政府承擔(dān)無疑為職工所在單位，甚至是整個國家?guī)砹溯^大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
四是社會保障所需資金來源單一。對我國社會保障制度得以實施的資金進(jìn)行分析可知，其來源主要是國家的財政撥款，而個人在此方面的經(jīng)濟(jì)支出則只占一小部分的比例，并不具備與收入方式相對應(yīng)的收入來源，加之缺乏社會保障資金支出占總財政支出的界限，使得社會保障制度實施的過程中出現(xiàn)了非規(guī)范化與非基金化的諸多問題。上述問題的存在將會對社會保障支出的穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響，尤其對于災(zāi)害年來講，由于國家財政收入減少，但為了應(yīng)對災(zāi)害并保障人民生活水平，相應(yīng)的社會保障支出又需增加，進(jìn)而使國家面臨了較大的困境，在阻礙了社會保障工作進(jìn)行的同時，也無法為人們提供更好的社會保障。 五是社會保障基金使用的社會化程度低。目前，我國社會保障的經(jīng)費支出基本上采取無償供給、單純投入的方式，沒有構(gòu)成在特定的市場經(jīng)濟(jì)下實現(xiàn)基金的保值和增值的管理體制與合理的資金運營方法，且對保險業(yè)自身在保險基金和保值增值方面的作用產(chǎn)生了較大忽視。此外，與救助對象的生產(chǎn)經(jīng)營相比，社會保障基金的使用更加側(cè)重于保障公民的基本生活方面，嚴(yán)重降低了社會保障基金的使用率。
六是社會保障的管理機(jī)制不夠健全。就現(xiàn)階段而言，我國社會保障體系的運行是以各部門對社會保障項目的分類實施與管理為基礎(chǔ)的，由于各部門對于社會保障運行機(jī)制均有各自的標(biāo)準(zhǔn)，使相關(guān)管理工作難以協(xié)調(diào)。這種“政出多門”的管理體制，造成了許多弊端，使得地區(qū)、部門、單位之間負(fù)擔(dān)不同，待遇的差異也比較大，出現(xiàn)問題相互推諉扯皮，在一定程度上影響社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。
四、社會保障制度的完善與發(fā)展
一是要擴(kuò)大社會保障的主要項目和覆蓋面。完善當(dāng)前已有的社會保障制度，并將當(dāng)前社會保障制度中有所缺失的內(nèi)容進(jìn)行及時補充和完善，確保社會保障制度本身可以涵蓋更多的有關(guān)社會公民自身利益的內(nèi)容。在社會保障體系的建設(shè)方面，未來仍然應(yīng)以城鎮(zhèn)居民社會保障體系的完善為基礎(chǔ)，進(jìn)而以此為中心，開展對農(nóng)民以及其他社會成員的社會保障工作。一方面，需要加強(qiáng)對基本養(yǎng)老保險與事業(yè)保險的重視，將其提升到關(guān)系社會保障制度完善工作的戰(zhàn)略高度上來。另一方面，加大對社會救濟(jì)以及社會安撫方面的工作力度，并適當(dāng)擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工的社會保險范圍。
二是要加大對社會保障工作的投資力度。合理且科學(xué)地優(yōu)化政府財政支出的結(jié)構(gòu)，并在建立起與地方經(jīng)濟(jì)向配套的社會保障的的預(yù)算制度后，加大對社會保障基金的投入力度。此外，建立財政轉(zhuǎn)移的支付制度，即中央（政府）對地方予以適當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ涎a助，從而確保社會保障基金的有效利用和保值增值。對個人。政府以及企業(yè)多方的供貸責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)說明，從而為保障社會保值基金得以順利收繳以及科學(xué)支付和規(guī)范運營打下良好基礎(chǔ)。
三是要充分解決就業(yè)與保障的矛盾。要充分完善當(dāng)前的就業(yè)機(jī)制，出臺相應(yīng)的就業(yè)政策，緩解就業(yè)壓力。需要對當(dāng)前一段時間內(nèi)新增的社會群體進(jìn)行分析，進(jìn)而根據(jù)特定社會群體的特點制定出與其自身生活情況或發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的社會保障制度。進(jìn)一步完善國有企業(yè)下崗職工的安置辦法，并將業(yè)下崗支歐冠的基本生活費用與其事業(yè)保險相結(jié)合，從而使企業(yè)下崗職工優(yōu)先進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，并逐步轉(zhuǎn)向受失業(yè)保險的社會保障體系。而對于無法享受養(yǎng)老和失業(yè)保險的企業(yè)員工，則可將其納入最低生活保障體系當(dāng)中，以保障其生活。
四是要積極拓展社會保障所需資金的來源。加大對商業(yè)保險補充作用的發(fā)揮力度，加強(qiáng)對商業(yè)保險的開發(fā)和完善，并在完善人壽保險、不愁人身意外保險等險種的基礎(chǔ)上，為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。盡管商業(yè)保險同社會保障制度不同，且是企業(yè)的特定經(jīng)濟(jì)行為，但卻與社會保障制度具有相同之處，具體體現(xiàn)在損失補償與生活保障方面。特別需要提及的是，由于商業(yè)保險的投保具有較強(qiáng)的靈活性，且具有“多投多受益”的特點，因此，其可以較好地滿足人民更多的社會需求。在彌補了政府社會保障資金不足的同時，也提高了社會保障的整體水平。此外，相關(guān)社會組織與服務(wù)機(jī)構(gòu)也需要投入到社會保障制度的建設(shè)當(dāng)中，并充分發(fā)揮其在社會救助以及慈善事業(yè)方面的作用。
五是加強(qiáng)社?；鸬幕I集和監(jiān)管。建立健全的社會保險基金的管控和監(jiān)督制度，不斷完善該部分基金的保值增值服務(wù)，從而對社會參保成員繳納相關(guān)費用進(jìn)行正確且積極地引導(dǎo)。通過加大對社會保險制度的宣傳力度，進(jìn)而發(fā)揮捐贈和救助等社會保障基金的集資方法的作用。在此基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大全國社會保障基金的份額。同時，通過建立健全社會保障制度，提升社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，從整體上提高對社?；鸬谋O(jiān)管力度，并建立公平、公正公開的基金管理和分配措施，從而以更加科學(xué)的運行方式提高基金的利用效率。
一、現(xiàn)有社會保障制度存在的缺陷
中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，而且社會保障制度起步較晚，社會保障制度改革所面臨的問題，要比其他國家復(fù)雜得多；既有舊體制遺留下來的問題，又有新體制遇到的新問題，這些問題往往交織在一起，其主要表現(xiàn)為：
（一）城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面窄且難以擴(kuò)大
目前參加城鎮(zhèn)社會保險的單位絕大多數(shù)仍為原來的國有、集體企業(yè)，從人員構(gòu)成看，個體、私營經(jīng)濟(jì)組織只占總數(shù)的8%.大量涌現(xiàn)的個體、民營經(jīng)濟(jì)不參?；騾⒈２焕U費的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一些已參保單位采取盡可能少報工資總額的手段偷、漏社會保險費。國有企業(yè)停產(chǎn)、改制、破產(chǎn)等無力繳費，造成大量參保人員的流失。
（二）社保基金難以維持
社?；痣y以維持問題，最突出的是企業(yè)養(yǎng)老保險。自上世紀(jì)90年代后期以來，全國企業(yè)養(yǎng)老保險金收入，即使在“空賬運行”下都無法滿足支出需要，且年度赤字規(guī)模呈逐步擴(kuò)大之勢，據(jù)最新統(tǒng)計資料表明，目前全國養(yǎng)老保險金統(tǒng)籌賬戶占用個人賬戶2.5萬億。養(yǎng)老保險金采取拆東墻補西墻的方法，強(qiáng)大的“統(tǒng)籌”力量逼迫個人賬戶成為“空賬”。
在失業(yè)保險方面，隨著下崗與失業(yè)并軌，失業(yè)保險體系在財務(wù)方面的不可持續(xù)性苗頭迅速顯現(xiàn)，部分省份失業(yè)保險金出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。鑒于中國巨大的就業(yè)壓力，在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，高失業(yè)難以避免，因此，現(xiàn)行失業(yè)保險體系要想保持長期收支平衡幾乎不可能。
“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險制度在多數(shù)地區(qū)都是實施不久。雖然從表面看，醫(yī)療保險制度是可持續(xù)的，但目前做到的只是統(tǒng)籌基金維持收支平衡，且以嚴(yán)格控制受益范圍為基礎(chǔ)，部分參保人員個人帳戶資金嚴(yán)重不足，個人負(fù)擔(dān)過重是普遍現(xiàn)象。其次，參保人、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)法侵蝕統(tǒng)籌基金以牟取個人或小群體利益的動機(jī)普遍很強(qiáng)，且手段多樣化。在這種形勢下，醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金能否維持長期收支平衡值得懷疑。
（三）社?；鸸芾砺┒春芏?/p>
在養(yǎng)老保險方面，除前面提及的大量企業(yè)逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規(guī)的提前退休以及退休人員死亡后由家屬繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金等。
在失業(yè)保險方面，最突出的問題是難以有效甄別參保人員尤其是登記失業(yè)人員的實際就業(yè)狀態(tài)，造成了已經(jīng)重新就業(yè)仍繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金的現(xiàn)象。
在醫(yī)療保險方面，存在的問題是參保人、非參保人、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)對醫(yī)療基金的侵蝕行為比比皆是，而醫(yī)療保險管理機(jī)構(gòu)對此基本沒有有效管理的能力，尤其是基于信息不對稱，無力控制和管理醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為。
（四）農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系尚未完全建立。與發(fā)達(dá)國家不同，我國人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘?0％以上，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年底，全國共1887個縣（市、區(qū)）不同程度地開展農(nóng)保工作，5387萬農(nóng)民參保，積累保險基金285億元，205萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年保險金支出20億元。目前，我國公共醫(yī)療衛(wèi)生投入的80％在城市，世界衛(wèi)生組織將中國衛(wèi)生資源配置的公平性排在191個成員國的188位。另外，農(nóng)村最低生活保障覆蓋范圍最小，待遇標(biāo)準(zhǔn)很低，有的地方陷入停頓狀態(tài)，有的地方已形同虛設(shè)。
（六）社會保障法制滯后
社會主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度也必然要求法制化。目前還沒有一部社會保障的法律規(guī)范，國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割。在社會保障方面發(fā)生爭議，進(jìn)行仲裁或提訟時，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定進(jìn)行仲裁或判決，一定程度上處于無法可依之狀態(tài)。
二、完善現(xiàn)有社會保障制度的措施
社會保障制度是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國家的長治久安。要把改革不斷推向前進(jìn)，必須相應(yīng)推進(jìn)社會保障制度改革，探索建立一套適應(yīng)社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會保障制度。
（一）加快社會保障的立法進(jìn)程。社會保障制度是一個國家重要的經(jīng)濟(jì)社會制度，必須納入法治軌道，并依靠法制來保證實施。同時，有無完備的法律法規(guī)，也是一個國家社會保障制度是否成熟的一個基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。為了加大社會保障制度改革的力度，加快社會保障制度改革的進(jìn)程，確保社會保障事業(yè)健康有序地發(fā)展，在我國早日建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范的社會保障體系，我們應(yīng)當(dāng)在積極進(jìn)行改革實踐的同時，加快社會保障的立法進(jìn)程。目前，由于社會保障法律法規(guī)立法層次低，在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能，無法確保社會保障措施的有效實施。因此，國家必須加快制定《社會保險法》。
（二）以擴(kuò)大覆蓋面為重點，加快完善城鎮(zhèn)社會保險體系。社會統(tǒng)籌必須具有較大的范圍，不能過窄?！暗退?、廣覆蓋、多層次”是一個相輔相成的有機(jī)整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟(jì)，互濟(jì)功能的發(fā)揮取決于社會統(tǒng)籌的層次，而社會統(tǒng)籌的層次又取決于現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的承受能力。社會保險遵循“大數(shù)法則”，即參加保險的人數(shù)越多（覆蓋面越大），互濟(jì)功能就越大，抗御風(fēng)險的能力就越強(qiáng)，人數(shù)的廣覆蓋是做大做強(qiáng)社會保險的堅實基礎(chǔ)。所以，我國社會保障制度改革的目標(biāo)是要覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動者。社會保險應(yīng)該是面向社會全體成員的，所有在統(tǒng)籌范圍內(nèi)的社會成員和單位都要無一例外地參加社會保險。
為了調(diào)動了民營企業(yè)參保的積極性，筆者認(rèn)為對于非公有企業(yè)，可以采取“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的養(yǎng)老保險參保辦法。在降低繳費標(biāo)準(zhǔn)的同時，調(diào)低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)。同時，社會保障必須實行多層次，不能“單打一”。我國正處在社會主義初級階段，基本保障的標(biāo)準(zhǔn)不可能高，只能保基本。但是為了體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，為了滿足不同企業(yè)、不同行業(yè)、不同人群多層次的社會保障需求，為了調(diào)動家庭及社會各界的力量，必須通過大力發(fā)展補充保險和商業(yè)保險、積極開展社會救助、鼓勵進(jìn)行個人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會保障體系。如果不發(fā)展補充保險等多種保障形式、建立多層次的社會保障體系，基本保障也難以鞏固和發(fā)展。
（三）加大對社會保障的資金投入，增收節(jié)支。社會保險的制度運行有賴于資金的支撐，社會保險遠(yuǎn)期基金支付壓力很大，若要緩沖壓力，填補缺口，必須逐步做實個人賬戶，真正實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的模式轉(zhuǎn)換，同時要加大對社會保障的資金投入，增收節(jié)支。一是各級財政預(yù)算用于社會保障的支出必須提高比例，筆者認(rèn)為應(yīng)從國有資產(chǎn)收益、國有土地出讓收入等預(yù)算外收入中提取社會保障資金，以實現(xiàn)社會保險基金保值增值。二是將日益增大的社會保障基金基金投入資本市場，把保值增值的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榱己玫耐顿Y回報。但要堅持如下的原則：始終把社會保障基金的安全放在第一位；實現(xiàn)社會保障積累基金和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性循環(huán)；嚴(yán)格監(jiān)管，確保完好。三是建議在全國推行廈門等地已實行多年的社會保險費由地稅部門統(tǒng)一征收的辦法，以強(qiáng)化征繳管理，做到應(yīng)收盡收。四降低待遇，減少替代率。五是適當(dāng)推遲退休年齡。
（四）完善社?；鸬墓芾恚訌?qiáng)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。要完善社保基金的管理，打擊騙保行為，首先建立信息聯(lián)網(wǎng)，是社會保險管理方面非常重要的一個領(lǐng)域，也是一個基礎(chǔ)工作；廣泛運用現(xiàn)代化化信息管理技術(shù)，健全養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保信息監(jiān)控體系，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行異常數(shù)據(jù)的監(jiān)控、分析，有針對性地進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時采取宏觀與微觀、常規(guī)與突擊、全面與重點等方法，提高監(jiān)管水平和效率。其次，大力宣傳舉報制度，將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保政策執(zhí)行過程置于全社會的監(jiān)督之下，營造全社會打擊騙保行為。再次，加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一例，查處一例，決不手軟，并在媒體公開曝光，讓“騙保碩鼠”無處藏身。
社會保障是一項技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)的事業(yè)。需要大批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的高素質(zhì)管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有理論和政策水平、又有實際操作能力的干部隊伍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這類專業(yè)人才和干部隊伍的教育與培養(yǎng)，保證新的社會保障體制的有效運作，更好地行使社保機(jī)構(gòu)的管理職能。
（五）逐步建立農(nóng)村社會保障制度。我們無論從消滅城鄉(xiāng)差別和縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的社會發(fā)展目標(biāo)看，還是從穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)政治秩序，健全社會保障體制的目標(biāo)看，無論從廣大農(nóng)民兄弟理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊罂?，還是從各級政府的歷史欠債和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的現(xiàn)實責(zé)任看，農(nóng)村都是我們建立健全社會保障制度，實施改革與制度創(chuàng)新絕不能忽視的廣大區(qū)域。沒有農(nóng)村的社會保障，也就談不上完善的社會保障體系。中國的社會保障目標(biāo)是讓十三億人口不同程度地享受到社會保障，特別是九億農(nóng)村人口。要做好當(dāng)前農(nóng)村社會保障工作，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五個方面著手建立農(nóng)村社會保障制度：一是建立和實行農(nóng)村居民的最低生活保障制度。二是建立和實行失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。以土地?fù)Q保障，率先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老和失業(yè)保險已經(jīng)是勢在必行。三是積極探索國家糧補資金用于農(nóng)村社保建設(shè)的途徑。筆者認(rèn)為應(yīng)把糧補資金用于建立基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。四是加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)步伐。要按照“風(fēng)險共擔(dān)、互助共濟(jì)”的原則，著力完善政府推進(jìn)、農(nóng)民互動、社會參與的工作機(jī)制，加快以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，不斷提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平。五是切實保護(hù)“農(nóng)民工”的合法權(quán)益?！稗r(nóng)民工”是一支在城市化進(jìn)程中只完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換卻沒有完成身份轉(zhuǎn)換的特殊群體。目前，最迫切的是盡快建立農(nóng)民工的工傷保險制度、養(yǎng)老保險制度和大病、疾病的住院保障機(jī)制，以及合法權(quán)益受損或遭遇不公平待遇時的社會救援制度。因此，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，建立起覆蓋農(nóng)村的全社會保障體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會的基本要求。
關(guān)鍵詞：中美；社會保障制度；比較研究
中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2016年6月30日
一、我國的社會保障制度
（一）我國的社會保障制度正處在不斷完善的過程。在我國建國初期，政務(wù)院通過了《中華人民共和國勞動保險條例》，對職工疾病、傷殘、生育、養(yǎng)老和死亡等保險項目進(jìn)行了確定，之后中央政府對其進(jìn)行了不斷的細(xì)化補充，其中主要是1952年1月《國營企業(yè)工人職員退職處理暫行辦法》和1955年12月《國家機(jī)關(guān)工作人員退休退職處理暫行辦法》的頒布，逐漸建立起我國的社會保險政策。隨后的1958～1966年期間，我國又對社會保險政策進(jìn)行了調(diào)整。
在黨的后，我國重新確立了社會保障的作用和地位，并相應(yīng)的開展了大量完善工作，其后通過一系列法律法規(guī)和政策的制定，初步建立了社會主義初級階段的社會保障體系。在十四大和十四屆三中全會后，我國的社會保障制度得到更好的完善，并形成了社會保障項目體系。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國不斷加強(qiáng)在社會保障制度方面的建設(shè)，并取得了相應(yīng)的成果，社會保障體系得到更好的完善。
（二）我國社會保障制度的特點及存在的問題。根據(jù)我國原有的社會保障制度來看，其主要是以戰(zhàn)爭年代的供給制為基礎(chǔ)。這樣的社會保障制度以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，所以其勢必存在一定的局限性。綜合分析其特點，主要有以下幾點：
1、覆蓋面相對較窄。我國原有的社會保障制度中受益對象主要是城鎮(zhèn)居民以及國有企業(yè)的職員，一般社會人員并沒有被包含在其中。而從社會保險的本質(zhì)來看，其應(yīng)該以全社會的人員為對象，要滿足大多數(shù)人的利益需求，但根據(jù)我國的社會保障制度現(xiàn)狀來看，其覆蓋面還處在不斷完善的過程中。
2、社會保障項目不夠齊全。對于社會保障制度而言，在勞動就業(yè)保障中的失業(yè)保險缺失的情況下，就無法讓市場經(jīng)濟(jì)的安全運行得到有效保障。而根據(jù)我國的社會保障制度來看，失業(yè)保險并沒有覆蓋全體失業(yè)者和下崗人員，并且失業(yè)保險的支付水平相對較低，并不能為失業(yè)者解決生活的基本需求問題。而對于醫(yī)療保險而言，近年來的醫(yī)療改革在一定程度上提升了其實用性，但根據(jù)我國的實際情況來看，其并不能有效滿足我國社會的需求。
3、用于社會福利事業(yè)的資金較少。我國的社會福利事業(yè)長時間以來一直沒有得到有效的發(fā)展，其中有很多地方的福利事業(yè)存在設(shè)備老化嚴(yán)重，并且沒有足夠活動資金的情況。這樣就導(dǎo)致這些地區(qū)的弱勢群體不能得到應(yīng)有的保障，其生活質(zhì)量一直處于最低水平線上。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國的社會保障制度在一定程度上得到很大發(fā)展。但是根據(jù)我國社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，社會保障制度的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，并且由于受到兩極分化的影響，社會保障制度在很大程度上存在覆蓋范圍較窄的現(xiàn)象，不利于我國的正常發(fā)展。
二、美國的社會保障制度
（一）美國的社會保障制度。美國的社會保障制度體系在其建國初期并沒有形成，因為受到放任主義的影響，導(dǎo)致其一直缺乏統(tǒng)一的社會保障制度。直到1935年羅斯福就任總統(tǒng)后，才對美國的社會保障制度進(jìn)行了明文規(guī)定，并通過了《社會保障法》，從而形成了統(tǒng)一的社會保障制度，并明確了政府在社會保障事務(wù)中的作用和責(zé)任。之后美國對其社會保障制度進(jìn)行了不斷地完善，其中不僅將殘疾人員和貧困、弱勢群體納入社會保障救助范圍，從而讓美國社會保障制度取得了很大的發(fā)展。但在美國社會保障制度隨后的發(fā)展中，社會保障的發(fā)展速度不斷提升，但是國家財政卻逐漸陷入困境，所以美國不得不進(jìn)一步對其社會保障制度進(jìn)行修訂和調(diào)整。通過調(diào)整后的美國社會保障制度在保障水平上明顯下降，但是對社會福利基金的建設(shè)卻不斷加強(qiáng)，這在一定程度上讓美國的社會保障制度得到普通大眾的廣泛認(rèn)可。而在隨后的發(fā)展中，美國的社會保障制度逐漸趨于完善，形成了結(jié)構(gòu)體系完整的社會保障系統(tǒng)。
（二）美國社會保障制度的特點
1、資金來源渠道較廣。美國的社會保障在資金來源上渠道廣泛，其社會保障體系中政府在資金供給上承擔(dān)的責(zé)任相對較小，這樣能夠在一定程度上緩解政府的財政壓力。對于養(yǎng)老保險，美國的社會保障制度實行的是政府、雇員和雇主三方共同承擔(dān)的原則，這與我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度相同。但是美國的養(yǎng)老保險繳納比例是雇員和雇主繳相同的費用，剩下的由政府承擔(dān)。而其他社會保障資金主要是來源于工會、基金會、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織和社會團(tuán)體等多個方面的非盈利民間組織。
2、社會保障管理層次較多。在美國社會保障項目的管理上，其主要由社會組織團(tuán)體和政府共同完成。其中政府在開展相關(guān)工作的時候，會將效率和公平作為指導(dǎo)思想，并且具體的項目實施由州政府和企業(yè)完成。
3、覆蓋范圍較廣。在美國的社會保障體系中，強(qiáng)制規(guī)定在職職工必須要購買養(yǎng)老保險，并且強(qiáng)制征收養(yǎng)老保險費用。同時，美國政府還鼓勵地方政府建立失業(yè)救濟(jì)制度，對社會中經(jīng)濟(jì)貧困人員提供必要的經(jīng)濟(jì)援助。
三、中美兩國社會保障制度比較
關(guān)鍵詞:德國社會保障制度;作用;問題;啟示
中圖分類號:D57文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)005(C)-0058-02
對于一個國家來講,完善合理的社會保障制度無論是從經(jīng)濟(jì)上還是從政治上說都是必不可少的穩(wěn)定及發(fā)展工具。它經(jīng)常被喻為社會發(fā)展過程中的“減震器”和社會競爭中的“安全網(wǎng)”,它不僅可以穩(wěn)定物價,緩解通貨膨脹的壓力,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長,而且還可以使每個人都能在市場競爭中得到必要的生活保證,從而達(dá)到社會穩(wěn)定。因此,社會保障制度的核心原則是“社會公平”和“社會安全”原則。而在德國,它的社會保障制度又獨具特色[1]。
一、德國社會保障制度的現(xiàn)狀及特點
(一)德國社會保障制度的內(nèi)容
德國的社會保障種類較多,對各個方面都進(jìn)行了很好的保障,促進(jìn)了社會的公平。目前,社會保障主要分為四個大類,其分別為:社會保險、社會補償、社會救濟(jì)和社會補貼。1、社會保險。社會保險又分為養(yǎng)老保險、疾病保險、事故保險、失業(yè)保險以及護(hù)理保險。針對不同原由進(jìn)行不同保險。以養(yǎng)老保險為例,德國的養(yǎng)老保險占德國社保制度最重要的地位。其規(guī)定,領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡為65歲。法定養(yǎng)老金的給予標(biāo)準(zhǔn)為工資收入的65%,若保險期限超過45年的,則領(lǐng)取工資收入的75%。如果投保人去世,其沒有經(jīng)濟(jì)來源的配偶可以領(lǐng)取一定的遺囑養(yǎng)老金。此外,一些個體高收入者還可以參加私人養(yǎng)老保險[2]。德國養(yǎng)老保險最主要特點是采取現(xiàn)付現(xiàn)支的模式,也就是說目前的從業(yè)者支付退休人員的退休金。其次,德國的養(yǎng)老保險隨物價上下浮動,這樣就保證了老人的收入與物價的同步性,增強(qiáng)了社會的穩(wěn)定且更好的保證了社會的公平性。2、社會補償[3]。社會補償資金主要從稅收中支付。主要指對戰(zhàn)爭受害者及在工作中做出特殊貢獻(xiàn)并此而蒙受損失的人進(jìn)行補償。在第一次及第二次世界大戰(zhàn)中身體受到損害的人有權(quán)利得到贍養(yǎng),另外,從1975年5月15日起,對因暴力行為致?lián)p害者和他們的家庭給予救濟(jì)。3、社會救濟(jì)。社會救濟(jì)為最低層次的社會保障,主要指對無力自助與無法從其他渠道獲得資助的人進(jìn)行幫助,使其可正常的生活。社會救濟(jì)金來源與政府的稅收,由德國最低一級行政機(jī)構(gòu)城鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理,無償發(fā)放。4、社會補貼。社會補貼則包括勞動促進(jìn)補貼、教育補貼、青年資助、住房補貼、育兒補貼等項目。補貼標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)每一家庭子女的多少和家庭的收入來決定。一般來說,子女越多每個子女享受的補貼越多,且低收入家庭可領(lǐng)取補貼高于高收入家庭。其資金來源主要是政府的財政撥款。
(二)德國社會保障制度的特點。1、德國的社會保障制度覆蓋面廣。從上述簡單描述我們可以看到,德國的社保制度涵蓋了各個方面,且基本上包含了每一個人。它不僅僅包括了老人、殘疾人、失業(yè)者、低收入人群等不同類人群,還包括了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、子女、教育等等各個不同角度。這這使得全體國民都能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,且對國民生活有了很大的保證。2、德國社會保障制度采用現(xiàn)支現(xiàn)付的收支模式。所謂的現(xiàn)支現(xiàn)付就是講社會保障的收支完全是社會互助,沒有個人積累。這一方面促進(jìn)了社會公平性,但另一方面也加重了目前工作者的負(fù)擔(dān)。德國目前已經(jīng)慢慢步入老齡化階段,年輕人對社會保險的負(fù)擔(dān)大大加重。原本兩個從業(yè)者供養(yǎng)一位退休老人,現(xiàn)在隨社會已經(jīng)變?yōu)橐粋€從業(yè)者供養(yǎng)兩個退休老人。明顯有些力不從心,這也是目前德國社保的一個亟待解決的重要問題。3、德國社會保障制度實行自治管理。社會保障制度的實施有社會專門的社會保險組織負(fù)責(zé)。組織為獨立的社團(tuán)法人,財務(wù)和組織上均獨立于政府之外,雇主與雇員實現(xiàn)自主管理[4]。4、德國社會保障制度實行資金自助。社保資金的來源主要由雇主和雇員負(fù)擔(dān),按照薪酬的一定比例繳納。此外政府財政適當(dāng)負(fù)擔(dān)部分資金。強(qiáng)調(diào)社會和個人的責(zé)任,政府不對其進(jìn)行包攬,只是在必要時給予支持。資金自助很好的分配了社會保障在國家、企業(yè)和個人之間的責(zé)任和份額[4],實現(xiàn)了自由為主,政府輔助的形式。平衡了各方,使得社保制度更好的發(fā)揮作用。5、德國社會保障制度法制健全。一個好的制度的實施必須要有健全完善的法制進(jìn)行保障。這不僅僅避免了政府的行政干預(yù),還以強(qiáng)制的更加嚴(yán)肅的態(tài)度保證制度的實施。德國先后制訂了《勞動就業(yè)法》、《兒童補助法》、《住房補助法》、《社會保險法》等法律。健全的法制保證了復(fù)雜的社會保險制度的實施。
二、德國社會市場經(jīng)濟(jì)中社會保障制度的作用
德國的經(jīng)濟(jì)制度為社會市場經(jīng)濟(jì)制度,其實質(zhì)就是國家維護(hù)下的市場經(jīng)濟(jì)。其以自由競爭為基礎(chǔ),以社會安全為保障,國家進(jìn)行適度調(diào)節(jié)和干預(yù)。其中市場經(jīng)濟(jì)的作用是充分利用市場的作用,形成自由競爭,保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動力。而社會保障則負(fù)責(zé)彌補競爭機(jī)制帶來的副作用,從而在保證經(jīng)濟(jì)高效運行的同時維護(hù)社會利益、保證社會公平。除此之外,國家在市場失靈時進(jìn)行適度調(diào)節(jié)和干預(yù),以一個裁判員的姿態(tài)出現(xiàn)在市場中,協(xié)助市場,維持自由競爭機(jī)制。
首先,社會保障制度可以作為社會的穩(wěn)定器,保障人民的基本生存問題。其次,社會保障制度緩和了資本主義社會各個階級間的社會矛盾。德國這個老牌的資本主義國家對于收入差距過大的情況進(jìn)行了很好的處理,通過社保制度對初次分配的不公平進(jìn)行調(diào)節(jié),對社會利益的再分配,很大程度上緩解了階級矛盾,促進(jìn)了社會公平與穩(wěn)定。再次,社會保障制度在一定程度上還是危機(jī)的緩沖劑。在經(jīng)濟(jì)高漲階段,隨著就業(yè)的提高,收入提高,國家稅收也有所增加,從而減少了市場中的貨幣量,一定程度地抑制了經(jīng)濟(jì)過熱的情況出現(xiàn)。另一方面,在經(jīng)濟(jì)蕭條時期,隨著失業(yè)人數(shù)的增多,社會保障制度中各種救濟(jì)、補助等支出增加,從而促進(jìn)了社會購買力,一定程度上刺激了社會需求,刺激了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。最后,德國龐大的社保制度的建立是依托在冗雜的機(jī)構(gòu)上的。保險、教育、社會福利的發(fā)放等工作創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會,從而減輕了德國在就業(yè)問題上的壓力,與此同時也促進(jìn)了德國服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
三、德國社會保障制度中存在的問題
(一)社保金支出過大。目前社?；鹬С稣嫉聡С鲞^大,嚴(yán)重的拖累了政府在其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向上投資的力度。我們知道養(yǎng)老保險市社?；鹱畲蟮闹С霾糠?其占總社保基金的80%左右。為了減少社?；鸬闹С?德國政府曾多次進(jìn)行調(diào)整。2006年政府已經(jīng)將退休年限從65歲提高至67歲,并采取措施鼓勵55歲以上賦閑人員重返崗位。但由于德國出生率過低,人均壽命增長,老齡化問題嚴(yán)重困擾著德國,影響著德國整個社會保障制度的運行。
(二)加重企業(yè)成本負(fù)擔(dān)。在德國,企業(yè)必須承擔(dān)其雇員一部分社會保險的責(zé)任,這雖然保障了雇員,但另一方面卻無形中大大加重了企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。對于同樣產(chǎn)品的生產(chǎn),德國的企業(yè)勞動力成本要大于其他企業(yè)。從世界市場角度上看,企業(yè)承擔(dān)社會保險削弱了德國企業(yè)的成本優(yōu)勢,部分造成了貿(mào)易條件惡化。同時還造成了結(jié)構(gòu)性失業(yè)。
(三)滋生社會“福利病”。對于一些高福利的國家來說,“福利病”已經(jīng)對社會經(jīng)濟(jì)運行造成了嚴(yán)重的后果。所謂的“福利病”指的過高的福利水平使人們滋長懶惰習(xí)氣。
由于“福利病”造成勞動力市場供求不平衡,經(jīng)濟(jì)缺乏活力,社會受損,嚴(yán)重的威脅著德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而“福利”的剛性又決定一旦有高福利,政府難以在進(jìn)行降低,從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入一種怪圈――高福利影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻有不可強(qiáng)行降低標(biāo)準(zhǔn)。這也是目前德國社會保障制度難以處理的問題之一。
四、德國社會保險對中國的啟示
中國目前正處于社會保障體制改革階段,2010年1月1日養(yǎng)老保險可以“全國漫游”,各地群眾歡欣鼓舞,我們?yōu)樯绫８母镎鲋薮蟮呐?。而德國社保的發(fā)展也帶給我們良多啟示。
(一)健全法律法規(guī),保證制度運行。我國目前法律體系還不完善,尤其是針對社會保障方面的法律,仍有許多需要健全完善的地方。例如社會保險費用的征繳、支付、運營、統(tǒng)籌管理等不規(guī)范;社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置的立法不健全;社保工作很多只能依靠政策規(guī)定和行政手段推行等等情況都說明著立法的滯后。德國的經(jīng)驗告訴我們,良好的社會保障制度需要一個健全的法律體系的支撐。未來我們應(yīng)該更加積極的出臺有關(guān)法律法規(guī),從而使社會保障體制化和規(guī)范化,推動其更好的發(fā)揮作用。
另外還應(yīng)該完善監(jiān)督制度,保證社保資金的管理和監(jiān)管有法可依,嚴(yán)厲打擊浪費社保資金以及的案件。
(二)設(shè)置好國家、企業(yè)以及個人在社會保障中的責(zé)任。社會保障制度的運行不能夠完全依賴國家財政,另一方面企業(yè)和個人也無力完全依靠本身解決這個問題。因此,合理分配責(zé)任顯得至關(guān)重要。既不能使得國家財政負(fù)擔(dān)過重,無法發(fā)展其他經(jīng)濟(jì)事項,也不能完全將責(zé)任推給社會本身。那么,未來的社會保障制度改革中,我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)德國的經(jīng)驗,并且在其基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn),兼顧國家、企業(yè)、個人三者不同責(zé)任。在資金籌集上,城市在職人員應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和個人承擔(dān)主要部分,政府給予適當(dāng)補助;城市非在職人員有個人和政府共同分擔(dān);農(nóng)民個人負(fù)擔(dān)少部分,地方政府和中央負(fù)擔(dān)主要部分。總之,個人和企業(yè)可以承擔(dān)的就不能退給政府,個人無力承擔(dān)的政府一定要出面給予支持,從而確保責(zé)任到位且不過度浪費。
(三)社保制度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展保持一致。德國的經(jīng)驗告訴我們,當(dāng)社會保障的水平低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時,人民實際享受到的福利不及物價等支出水平的增長,從而變相的降低了福利水平;另一方面,當(dāng)社會保障的水平高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時,國內(nèi)社保的支出又大大占用了經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源,阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,社保制度與經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展一定要保持一致的水平,不能出現(xiàn)不足與過度的現(xiàn)象。
作者單位:武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院
參考文獻(xiàn):
一、韓國社會保障制度概況
（一）韓國社會保障理論基礎(chǔ)――“國家調(diào)整論”。韓國的社會保障制度是以“國家調(diào)整論”為主要依據(jù)建立和發(fā)展起來的。與世界上許多國家相比，從社會支出比重和變動規(guī)模上講，韓國以最小的社會支出費用獲得了最大的社會福利效果。取代對人力資源的投資以家庭等社會非公共部門承擔(dān)的方式，使一切可利用資源都用來進(jìn)行社會物質(zhì)基礎(chǔ)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，這是韓國的社會保障制度的發(fā)展戰(zhàn)略。也就是說，韓國通過國家經(jīng)濟(jì)增長的波及效應(yīng)來增加社會福利。
（二）韓國社會保障制度的基本內(nèi)容
1、社會保險。韓國的社會保障以社會保險為主，其社會保險的種類主要有：年金保險、醫(yī)療保險、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補償保險以及雇傭保險。年金保險分為四類：第一類是公務(wù)員年金，適用于國家公務(wù)員、地方公務(wù)員以及遺屬；第二類是軍人年金和軍人保險，適用于現(xiàn)役軍人和遺屬；第三類是私立學(xué)校教職員年金，在韓國國立學(xué)校的教職員為公務(wù)員，因此單獨設(shè)立私立學(xué)校教職員年金；第四類是國民年金，適用于18歲至60歲的一般國民。不同的年金保險，實行不同的繳費政策。醫(yī)療保險分為公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險、單位醫(yī)療保險和地區(qū)醫(yī)療保險三類，地區(qū)醫(yī)療保險又可分為農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)。產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補償保險，費用由雇主一方負(fù)擔(dān)，對與業(yè)務(wù)有關(guān)的職業(yè)病及因產(chǎn)業(yè)災(zāi)害而發(fā)生的工傷、疾病、殘廢、死亡等進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)或給予生活補貼。雇傭保險于1995年開始實行，其目的是消除失業(yè)帶來的不安，從制度上解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級而產(chǎn)生的對熟練工人的大量需求。
2、公共救濟(jì)。公共救濟(jì)是利用國庫資金對低收入階層進(jìn)行生活保護(hù)或者幫助其進(jìn)行自救。包括生活保護(hù)、有功人員津貼及災(zāi)害、災(zāi)難救護(hù)。生活保護(hù)對象是收入和資產(chǎn)在保健社會部每年規(guī)定的生活保護(hù)對象劃定標(biāo)準(zhǔn)以下和無人撫養(yǎng)或撫養(yǎng)義務(wù)者已喪失勞動能力的65歲以上老人、未滿18歲的兒童以及孕婦和殘疾人。有功人員生活保護(hù)是對國家有功人員如愛國志士，戰(zhàn)死、戰(zhàn)傷、殉職、公傷的軍警，殉職、公傷的公務(wù)員等發(fā)給津貼并進(jìn)行生活保護(hù)。對他們分別發(fā)給年金、生活津貼、看護(hù)津貼、住宅資金、撫恤金等，還進(jìn)行教育保護(hù)、就業(yè)保護(hù)、醫(yī)療保護(hù)、養(yǎng)老保護(hù)以及提供貸款、利用交通工具減免費等。災(zāi)害救護(hù)是對在同一地區(qū)因自然災(zāi)害或突發(fā)事故而發(fā)生多數(shù)罹難者時進(jìn)行緊急救護(hù)。
3、社會福利服務(wù)。社會福利主要包括老年福利、殘疾人福利、兒童福利、婦女福利等。老人福利的對象是沒有年金的65歲以上老人，老人福利目前主要是興辦老人福利設(shè)施和敬老優(yōu)待以及組織老人再就業(yè)。韓國政府注重促進(jìn)殘疾人就業(yè)，于1990年專門為殘疾人建立了工業(yè)區(qū)安排他們就業(yè)，而且規(guī)定500人以上的企業(yè)招收職工需招3％的殘疾人。兒童福利主要針對18歲以下孤兒以及保護(hù)者無力或不宜撫養(yǎng)的兒童，通過建立兒童保護(hù)設(shè)施，如兒童咨詢所、嬰兒設(shè)施、幼兒設(shè)施、職業(yè)輔導(dǎo)設(shè)施等。婦女福利是指對寡婦、未婚母、貧困的母子家庭、失足女青年的福利和教育。此外，還針對流浪者進(jìn)行收容和職業(yè)訓(xùn)練等。
二、韓國社會保障制度對我國的啟示
中韓兩國的歷史、社會和文化背景非常相似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和起點也基本相同。韓國經(jīng)濟(jì)雖比較發(fā)達(dá)，但其發(fā)展路徑和我國改革開放后的情況也有一定的相似性。雖然國土面積、人口、民族結(jié)構(gòu)、地區(qū)差距等方面具有較大差異，但其社會保障制度仍對我國社會保障制度建設(shè)具有十分重要的借鑒意義。
（一）保持制度的高效性。韓國社會保障以較小的支出獲得了較大的福利效益，極大地促進(jìn)了韓國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。韓國社會保障支出水平一直很低，社會保障總支出占GDP比重還不到世界平均水平的三分之一，但幾十年來這很少的支出卻使韓國的社會福利水平有很大提高，實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)高速增長。韓國經(jīng)濟(jì)從1963年至1996年連續(xù)33年以平均超過8％的高速度增長，從一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國一躍成為亞洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，創(chuàng)造了令人矚目的“漢江奇跡”，1997年韓國國內(nèi)生產(chǎn)總值在世界排名第10位。我國社會保障支出比較低，1999年社會保障支出占GDP的0.4％，但與韓國相比效率不高，我國應(yīng)該探索一條以低支出獲取高效率的道路。對于還是一個比較落后的發(fā)展中國家，今后一段時間保持一個比較高的經(jīng)濟(jì)增長率是我國的一個重要戰(zhàn)略任務(wù)，而且我國的社會保障資金非常有限，如何建設(shè)一個合理高效的社會保障制度，提高社會福利，維護(hù)國家穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，韓國的經(jīng)驗很值得借鑒。
（二）重點搞好基本保障，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。韓國的四個基本保障即基本收入、基本醫(yī)療、基本教育、基本居住，重點在于向國民提供基本水平的保障待遇。這四個保障大項齊步走，全民皆享有，沒有城鄉(xiāng)差別，國民安居樂業(yè)有了基礎(chǔ)。韓國政府為了重點搞好“四基”保障，很注意城鄉(xiāng)的平衡問題，力圖縮小城鄉(xiāng)社會保障的懸殊差距。我國城鄉(xiāng)社會保障差距懸殊，城市不管是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工，還是普通居民，都有較完備的社會保障，享受著高就業(yè)、高補貼的較完善的社會保障服務(wù)。而農(nóng)村低層次的社會保障卻陷入了危機(jī)。在消除二元結(jié)構(gòu)方面，我國應(yīng)秉持“低水平、廣覆蓋”的理念，使城鄉(xiāng)居民都能享受到社會保障的福澤。
（三）加強(qiáng)社會保障法制建設(shè)。韓國在推行社會保障制度時，總是立法先行。諸如，制定了《公務(wù)員養(yǎng)老金法》、《私立學(xué)校教職員養(yǎng)老金法》、《國民福利年金法》等基本法規(guī)。幾乎每施行一種社會保障制度，總是先有一項新的法律出臺，對于這項保障制度的實施做出明確規(guī)定，使之有章可循，有法可依。相比而言，我國的社會保險立法嚴(yán)重滯后，很多事情都是先試點、后推開，工作一開始就不規(guī)范，容易引起攀比，最后產(chǎn)生難以統(tǒng)一的負(fù)面效應(yīng)。
（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決失業(yè)問題。1997年亞洲金融危機(jī)以后，韓國的失業(yè)問題非常突出。為緩解就業(yè)壓力，韓國政府從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮就業(yè)與社會保障，統(tǒng)籌考慮就業(yè)與勞工制度改革，統(tǒng)籌考慮就業(yè)與企業(yè)發(fā)展，在多種關(guān)系的協(xié)調(diào)中，促進(jìn)失業(yè)問題的解決。
1、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，緩解就業(yè)壓力。在解決就業(yè)問題的過程中，韓國政府采取了改革企業(yè)體制、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、降低企業(yè)生產(chǎn)成本等方面的措施，旨在提高本國企業(yè)的國際競爭力，使企業(yè)在國內(nèi)外市場競爭中做強(qiáng)做大，生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模得以擴(kuò)張。通過企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和催生新的企業(yè)，創(chuàng)造更多新的就業(yè)崗位。
一、保障范圍覆蓋不全
改革開放以后，我國的社會保障制度發(fā)生變化，社會保險資金開始轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌，在體制上圍繞著“一個中心，兩個確保，三條保障線”具體運行，但當(dāng)前的三條保障線還不能全部覆蓋城鎮(zhèn)貧困范圍。我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總?cè)藬?shù)不足300萬，2000年不足400萬。在最低生活保障覆蓋范圍之外，傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象是“無勞動能力”的人，是為數(shù)較少的邊緣群體。而在體制轉(zhuǎn)軌中，“有勞動能力”卻失去工作機(jī)會的人，也已經(jīng)陷入貧困的境地，他們的基本生活也應(yīng)得到保障。事實上，這部分人中的絕大多數(shù)既拿不到下崗職工基本生活費，又不能享受最低生活保障待遇，他們約占城市“下崗”、“失業(yè)”、“待崗”總?cè)藬?shù)的70％以上。
二、農(nóng)村社會保障亟待發(fā)展
有的人提出，同二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)；我國的社會保障體系也呈明顯的二元化特征：在城市，建立了面向企業(yè)勞動者的社會保險制度；在農(nóng)村，則實行家庭保障與集體救助相結(jié)合而以前者為主的保障制度，作為現(xiàn)代社會保障體系核心內(nèi)容的社會保險，未在農(nóng)村建立。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，咖拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，我國只有10％左右，而這10％的投入也是絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。
三、下崗失業(yè)人員的社會保障水平低下
我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率極其低下，僅覆蓋正式職工，并不包括農(nóng)村就業(yè)人員和城鎮(zhèn)非職工人員。目前，國家用于失業(yè)保險金的經(jīng)費占GDP的比重還很低。國家用于下崗失業(yè)保險的經(jīng)費包括兩部分：一是發(fā)放下崗職工基本生活費，屬于臨時性財政支出，其中包括企業(yè)支付的一部分費用；二是失業(yè)保險基金支出。二者合計占GDP的比重，1996年為0．16％，1999年提高到0．51％，二者合計占職工工資總額的比重1996年為1．21％，1999年為4．20％。新晨
1.社會保障范圍和內(nèi)容十分寬泛
以芬蘭為例，社會保障體系包括三大部分：預(yù)防性社會和健康政策，社會和衛(wèi)生服務(wù)以及社會保險。具體內(nèi)容見下面圖示：
以上內(nèi)容表明，芬蘭的社會福利和保險涉及到從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實施基本免費醫(yī)療。中小學(xué)教育基本實行免費教育，學(xué)校提供一頓免費午餐，政府提供的社會保障是全方位的。這種社會保障體系盡管是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，但從貧富差距很小和共同富裕的程度看，類似于社會主義所追求的社會目標(biāo)。這被當(dāng)?shù)厝朔Q為“資本社會主義”。
挪威、丹麥的社會保障也基本具有以上特點，只是在具體的保障標(biāo)準(zhǔn)上與芬蘭有所差別，比如丹麥的養(yǎng)老金制度的覆蓋面是全部在丹麥居住的退休人員，不論是否交納社會保險稅費，而其他三國的養(yǎng)老保險只覆蓋交納社會保險稅費的退休人員。當(dāng)然這種區(qū)別與社會保障資金的來源有密切關(guān)系。
2.社會保障收支占國內(nèi)生產(chǎn)總值或國民收入的比重很高
芬蘭的資料表明，整個90年代社會保障支出占GDP的比重保持在25—30%之間，近一、兩年來社會保障支出占GDP的比重有所下降。詳見表1。
表190年代芬蘭社會保障支出規(guī)模
資料來源：芬蘭社會事務(wù)與衛(wèi)生保障部。1998年和1999年數(shù)據(jù)為初步統(tǒng)計數(shù)。
挪威的國民保險(相當(dāng)于芬蘭的社會保險范圍)，1999年為159235百萬挪威克郎，占GDP的13.6%，占全部政府財政和社會保險預(yù)算的36.8%。據(jù)資料反映，丹麥社會保障總支出約占GDP的34%。瑞典1994年的養(yǎng)老保險、疾病和殘疾保險、家庭補貼、其他津貼、管理費這五項支出分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，總計占當(dāng)年GDP的20.79%。
高福利的社會保障支出必然導(dǎo)致政府的高稅費收入。丹麥的社會保障資金主要來自稅收，其稅收負(fù)擔(dān)率是世界上最高的國家之一，1996年達(dá)到51.7%。芬蘭、瑞典和挪威的社會保障資金主要來自三個方面：財政預(yù)算撥款、雇主和雇員繳費，財政預(yù)算收入主要來自一般稅收。從總體看，稅收和繳費約占個人總收入的50%左右。
值得一提的是，四國政府高度重視社會保障資金的安全和持續(xù)性。挪威政府從1996年開始，建立了一筆約4000億挪威克郎的社會保障基金，約占GDP的40—50%。這筆基金由挪威國民銀行管理和經(jīng)營，主要通過國際投資達(dá)到保值增值，以便將來補充社會保障資金的不足。從某種意義上講，四國目前雖然實行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式，但挪威的做法是由國家為主體建立了社會保障資金的積累，具有一定的特殊意義。
3.社會保障收入的結(jié)構(gòu)特點
在芬蘭、挪威和瑞典三國的社會保障資金來源中，雇主和雇員(或稱為受保人Theinsured)的收費(Contributions)，大體占60%左右，政府財政預(yù)算支出占35%左右。與這三國不同，丹麥的社會保障資金主要來自稅收，約占全部資金來源的80%。
下面對芬蘭、丹麥和歐盟(平均水平)社會保障資金收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體描述和對比。
表2芬蘭、丹麥和歐盟社會保障資金來源結(jié)構(gòu)(%)
注：其他是包括利息和其他資本收入。
資料來源：芬蘭資料來自芬蘭社會事務(wù)和衛(wèi)生保障部(1999年數(shù)據(jù))，丹麥和歐盟數(shù)據(jù)來自丹麥社會事務(wù)部(1995年資料)。
據(jù)考察，社會保障資金收入結(jié)構(gòu)變化的趨勢是政府預(yù)算支出所占比重有所下降，雇主和雇員
交納的社會保障費比重有所提高。資料較全的芬蘭反映了這一總體趨勢。詳見表3。
表3芬蘭社會保障收入結(jié)構(gòu)變動趨勢(%)
資料來源：根據(jù)芬蘭社會事務(wù)和衛(wèi)生事業(yè)部提供的數(shù)據(jù)計算。1998年為初步統(tǒng)計數(shù)，1999年、2000年為預(yù)計數(shù)。
表3的數(shù)據(jù)表明，芬蘭社會保障資金收入結(jié)構(gòu)中，政府財政支出和雇員繳費所占比重下降，雇主繳費和其他資金來源比重呈提高趨勢。
4.社會保障的法制化程度高
政府對社會保障收支和政策制定主要通過法制和行政方式管理。行政管理以法律為依據(jù)，法制化程度非常高，依法行政貫穿社會保障計劃、執(zhí)行和解決糾紛和問題的全過程。例如，挪威政府在制定國民保險綱要時，明確寫明各項保險收支安排所依據(jù)的法律。2000年挪威國民保險綱要的第一段，寫明了國民保險資金分配是依據(jù)1997年2月28日的國民保險法案;家庭補助是依據(jù)1946年10月24日法案;對擁有幼兒家庭的現(xiàn)金補助依據(jù)1998年6月26日法案。另據(jù)挪威衛(wèi)生和社會事務(wù)部介紹，居民對社會保障執(zhí)行中的不滿、問題和糾紛可以通過法院上訴，通過法庭解決。
5.社會保障管理體制中的中央與地方關(guān)系
社會保障管理職責(zé)在政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國采取的體制很不相同。挪威中央政府承擔(dān)社會保障管理的主要職責(zé)，從中央到縣、市三級政府都設(shè)置衛(wèi)生和社會事務(wù)部。縣政府主要負(fù)責(zé)醫(yī)院和特殊社保服務(wù)，市政府負(fù)責(zé)老年人照顧等基層社保服務(wù)。養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)等大部分社會保障都由中央政府負(fù)責(zé)。
