時間：2023-03-07 15:19:39
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行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費、正?；顒?這種管理活動是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟(jì)主體的社會實踐活動行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟(jì)活動中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護(hù)行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認(rèn)識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識,突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始這其實是一個難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制
我市實施集中行政處罰權(quán)試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執(zhí)法部門實施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)狻⒐┡潘?、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴(kuò)建的工程項目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的?？陀^上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法經(jīng)驗尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點,強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀(jì)要的落實情況進(jìn)行督查和通報;對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
2·加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當(dāng)場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點,揚長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實行“點對點”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項l例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時對局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時,要進(jìn)一步修訂各項管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。
3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項,行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實行定期巡查制度,及時將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執(zhí)法部門舉報。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當(dāng)審批須及時糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請義務(wù)監(jiān)督員,對違法案件進(jìn)行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)考核
全面理清與本部門行政執(zhí)法活動有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,弄清執(zhí)法依據(jù),明確職責(zé)、權(quán)限,按照法定職責(zé)和權(quán)限,提出本部門的年度工作目標(biāo),制定依法行政目標(biāo)責(zé)任制,做到執(zhí)法工作程序化,執(zhí)法文書規(guī)范化,錯案和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度化,保障行政執(zhí)法活動合法、高效、規(guī)范。要加強(qiáng)對行政管理人員的資格培訓(xùn),素質(zhì)教育和必要的考試,使行政管理人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部,了解和掌握本部門,本崗位貫徹實施的法律、法規(guī)和規(guī)章,熟知自己的法定職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。要加強(qiáng)對法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況的檢查,要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度,建立健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,清除亂審批、亂管理現(xiàn)象,提高依法行政管理的正確率,減少和防止違法行政行為的發(fā)生。
只要行政管理部門和行政執(zhí)法部門始終以同志“三個代表”的思想為指導(dǎo),認(rèn)真貫徹“二為服務(wù)”的方針,在各項工作中相互支持、密切配合,及時溝通,就一定能把杭城建設(shè)得更美好,管理得更有序,使杭州真正成為人間的“天堂”。
從管理學(xué)角度來看,行政管理是一把雙刃劍,它一方面強(qiáng)調(diào)管理事務(wù)的理性方法,強(qiáng)調(diào)按等級分配權(quán)利和按程序和規(guī)范辦事;另一方面,它又有極強(qiáng)的擴(kuò)張性、放射性及膨脹性,常?？缭狡渥陨淼穆毮芊秶?。由此,致使在高校中,行政權(quán)利對學(xué)術(shù)權(quán)利過多介入。行政化的管理和無處不在的行政權(quán)利,強(qiáng)化了官本位,相對弱化了教師和科研人員的學(xué)術(shù)地位。尊重學(xué)術(shù)權(quán)利和學(xué)術(shù)自由, 是高校提升整體競爭力的前提條件,行政權(quán)利的泛化將使高校的整體發(fā)展陷入舉步維艱的境地。
（一）待遇、學(xué)歷、職稱與教學(xué)隊伍差距過大
高校的行政管理隊伍在高校處于一個比較尷尬的地位。長期以來, 由于高校的特殊性, 在高校里一直存在輕視管理工作的偏見。具體表現(xiàn)在: 第一, 從事行政管理工作的人員待遇偏低, 特別是近幾年, 隨著高校分配制度的改革和向教學(xué)大量傾斜, 行政管理工作人員的待遇更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于教師的平均水平。第二, 年輕的、學(xué)歷和職位高的人員, 認(rèn)為行政工作沒有前途而不愿從事管理工作。即使有些從事行政管理的高學(xué)歷、高職稱管理者, 則都是教學(xué)、管理雙肩挑, 甚至是教學(xué)、科研、管理三肩挑, 很難把全部精力投入到管理工作中。第三, 專職的管理人員年齡偏大, 或?qū)W歷偏低, 管理水平也較低。高校的教師隨時可以脫產(chǎn)進(jìn)修學(xué)習(xí), 或者攻讀學(xué)位, 而行政管理人員沒有這種機(jī)會, 或者機(jī)會很少, 造成管理人員的學(xué)歷很難提高,而這種低學(xué)歷的現(xiàn)象, 不僅降低了管理工作的科學(xué)性和在高校中的地位, 更直接影響到了教育質(zhì)量的提高。
（二）高校內(nèi)部行政人員隊伍素質(zhì)低下
行政工作的重要性和特殊性決定了行政人員必須是高素質(zhì)的人員。但是在高校中,行政人員的素質(zhì)問題卻往往不能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,行政工作任何人都能干好,因此在人員安排上,不考慮工作性質(zhì)和個人的性格、氣質(zhì)、品質(zhì)、特長以及愛好,這導(dǎo)致許多行政人員在自己的崗位上無法發(fā)揮自己的特長,壓抑個性的成長,每天只是消極的應(yīng)付工作,而無法從中找到樂趣。
（三）加強(qiáng)高校行政管理的措施
考察公共關(guān)系教學(xué)對中學(xué)行政管理專業(yè)的意義,首先應(yīng)該從兩者的研究內(nèi)容入手,尋找它們的共同區(qū)間,找到了這個區(qū)間,意義就顯而易見了。詳細(xì)內(nèi)容請看下文試論行政管理。
行政管理學(xué)的研究內(nèi)容比較廣泛,是由其研究對象所決定的。隨著這門學(xué)科的發(fā)展,其研究內(nèi)容也不斷豐富和發(fā)展。概括地說,包括政府自身的結(jié)構(gòu)、功能及其對社會公共事務(wù)的管理活動的規(guī)律,具體地說,包括行政職能、行政環(huán)境、行政組織、行政首長與領(lǐng)導(dǎo)群體、國家公務(wù)員、行政決策與執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政法制、行政機(jī)關(guān)管理、行政管理的方法與技術(shù)、行政效率與改革等等。
行政管理學(xué)關(guān)注的面極其廣泛,但它不可能真正做到面面俱到。而公共關(guān)系學(xué)是研究組織與公眾之間傳播和溝通的行為、規(guī)律和方法的一門科學(xué)。它旨在通過塑造良好的組織形象,利用有效的傳播和溝通手段,達(dá)成公眾對組織的了解、認(rèn)可與合作。公共關(guān)系學(xué)既有較強(qiáng)的理論性又有較強(qiáng)的應(yīng)用性,這就決定了學(xué)習(xí)這門學(xué)科必須注意理論與實踐的結(jié)合。因此,公共關(guān)系學(xué)所關(guān)心的內(nèi)容恰恰是行政管理學(xué)所需要的,在行政管理學(xué)看來,公共關(guān)系學(xué)是一種極其有用的工具,行政管理學(xué)只需要提出需要的內(nèi)容,公共關(guān)系學(xué)則根據(jù)需要去完成。所以,在管理類專業(yè)設(shè)置這門課程就顯得十分重要,沒有了公共關(guān)系學(xué),行政管理就如同斷了一臂。歸納起來,公共關(guān)系學(xué)使攻讀管理類專業(yè)的學(xué)生認(rèn)識到公共關(guān)系在現(xiàn)代管理中的性質(zhì)、意義和作用,學(xué)習(xí)和理解公共關(guān)系管理的概念和基本原理,了解和掌握組織與公眾溝通的過程、手段和方法,最終的目的是努力培養(yǎng)現(xiàn)代公共關(guān)系意識,完善自身的公共關(guān)系素質(zhì),提高實際公共關(guān)系能力,將所學(xué)的理論知識和操作技能運用到工作實踐和社會實踐中去。
公共關(guān)系學(xué)是行政管理專業(yè)中必不可少的核心課程之一,其理論部分是對行政管理理論的重要補(bǔ)充和完善,其實務(wù)部分是行政管理學(xué)生所必備的技能。
股利政策是現(xiàn)代公司理財活動的三大核心之一，也被認(rèn)為是當(dāng)財學(xué)上的一個難解之謎。影響股利政策的因素有很多，如國家的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、公司的持續(xù)盈利能力、資產(chǎn)變現(xiàn)能力、籌資能力等等。本文采用實證分析的方法，主要從股權(quán)結(jié)構(gòu)角度比較分析我國不同股權(quán)結(jié)構(gòu)公司的股利政策，通過研究我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股利政策的關(guān)系，提出規(guī)范我國上市公司的股利分配行為的一些措施。
為了考察我國上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)與其股利政策關(guān)系，本文選擇上海證券交易所的100家上市公司作為研究樣本，通過分析其連續(xù)5年（1999—2003年）的財務(wù)數(shù)據(jù)，試圖找出我國上市公司的股利分配方式的特點及其與股權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系。本文選取的樣本公司主要涉及行業(yè)，包括交通業(yè)（10個）、制造業(yè)（15個）、農(nóng)業(yè)（9個）、房地產(chǎn)業(yè)（10個）、商業(yè)（15個）、信息技術(shù)業(yè)（15個）、社會服務(wù)業(yè)（11個）和綜合類公司（15個）。該行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)遵循上海證券交易所所制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，樣本公司是通過隨機(jī)選取的方法進(jìn)行選擇。
一、上市公司股利分配特點及其與股權(quán)結(jié)構(gòu)的關(guān)系
對上市公司的股利政策的考察，我們首先從總體上把握我國上市公司主要采用的股利分配方式，其次考察公司股權(quán)結(jié)構(gòu)對其股利分配方式的影響。目前，我國上市公司的股利分配方式主要有派現(xiàn)、送股、資本公積金轉(zhuǎn)增股本（簡稱轉(zhuǎn)增）、混合股利分配方式及不分配股利。
（一）100家上市公司股利分配方式總體情況分析：
從1999年至2003年，各種分配方式的平均比例為：派現(xiàn)占43%，送股占7%，轉(zhuǎn)增占12%，混合分配方式占12%，不分配股利占44%。
（二）上市公司股利分配方式與股權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系
在隨機(jī)選取的100家上市公司中，非流通股份比例小于50%的公司僅有16家，占樣本公司總數(shù)的16%，而非流通股份比例大于50%的公司有84家之多，占樣本公司總數(shù)的84%。說明我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，非流通股股份占的比重過高。
在非流通股份比例小于50%的16家公司中，在1999年至2003年中各種分配方式平均所占比例為：派現(xiàn)41%，送股14%，轉(zhuǎn)增20%，混合股利分配16%，不分配股利46%；在非流通股份比例大于50%的84家公司中，在1999年至2003年中各種分配方式平均所占比例為：派現(xiàn)45%，送股9%，轉(zhuǎn)增12%，混合股利分配11%，不分配股利45%。
綜合以上數(shù)據(jù)，我們可以看到，（1）不管是非流通股份所占比例是大于50%還是小于50%，公司的股利分配行為主要有兩種：派現(xiàn)或不分配；（2）在非流通股份所占比例小于50%的公司中，不進(jìn)行股利分配的公司稍多于派現(xiàn)的公司（不分配公司比例為46%，派現(xiàn)的公司比例為41%），而送股、轉(zhuǎn)增股本和混合分配等分配方式的比例也較高；（3）當(dāng)非流通股份比例大于或等于50%時，不分配的公司與派現(xiàn)的公司比例雖各年有所不同，但總體來看，其所占比例是一致的（兩者均為45%），而送股、轉(zhuǎn)增股本和混合股利分配方式的比例較非流通股份比例小于50%時的比例有所下降。（4）從分配方式的時間分布來看，不管非流通股份的比例是否大于50%，在1999年至2003年期間，各個公司的派現(xiàn)比例是逐步上升的，而不進(jìn)行股利分配的比例是逐步下降的。
二、上市公司股利分配方式與股權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系分析
從以上的分析可知，我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)對其股利政策的制定產(chǎn)生著深刻的影響，特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)必然會使上市公司的股利分配行為呈現(xiàn)出中國特色。（1）我國上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為二元結(jié)構(gòu)，就在國內(nèi)上市的公司而言，主要分為流通股和非流通股。流通股又稱為公眾股，是一種可以在市場中流通的股份，但所占的比例相當(dāng)?shù)?。在非流通股中，又分為國家股、法人股、?nèi)部職工股、轉(zhuǎn)配股。而國家股、法人股是不能上市流通的，由于其所占的份額較大，容易造成國有股東在上市公司中的絕對控股地位，從而會制訂出有利于自身利益的股利分配政策。上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，“一股獨大”現(xiàn)象容易使上市公司的股利分配政策成為某些具有控股股權(quán)股東的股利政策，中小投資者的回報很難得到保證。筆者認(rèn)為，在所考察的上市公司在制定股利政策時，基本上是從控股股東的角度來考慮。從不分配股利到其后的熱衷于分發(fā)現(xiàn)金股利，都是由大股東一手操縱。雖然近年來上市公司普遍出現(xiàn)“派現(xiàn)熱”，但這一熱潮可能并未真正惠澤中小投資者，主要表現(xiàn)在股票的換手率方面。我國股票市場的股票換手率極高，約達(dá)到200%左右，而美國只有67%。也就是說盡管上市公司提高了派現(xiàn)的比例，但流通股股東仍熱衷于股票的短期買賣價差。上市公司的股利政策成為了“大股東”、“控股股東”的股利政策。證券監(jiān)管部門要求上市公司提高派現(xiàn)水平的目的在于保護(hù)投資者的利益，減少資本市場的投機(jī)行為，但從股票的換手率來看，中小投資者并不買帳，市場上“投機(jī)風(fēng)”依然強(qiáng)勁，中小投資者的埋怨并未消失。（2）由于上市公司非流通股（特別是國家股）所占的比例很高，政府自然就是上市公司的最大股東，它必須確保國有資產(chǎn)保值增值以維護(hù)自身的利益。但另一方面，政府又是市場的監(jiān)管者（由中國證監(jiān)會代為行使這項權(quán)力），為了使資本市場規(guī)范運行，它必須對資本市場進(jìn)行必要的干預(yù)。在政府既充當(dāng)市場管理者又充當(dāng)市場參與者的情況下，上市公司的股利分配政策不可避免地帶有行政干預(yù)的痕跡。根據(jù)實證分析（李常青，2001），1999年以前，我國上市公司不分配的現(xiàn)象逐年增多，且分配時多以送股和轉(zhuǎn)增股本為主，派現(xiàn)的比例較少。而本文的實證研究表明，在1999年后，公司則多傾向于派現(xiàn)，不分配的比例有所降低，送股和轉(zhuǎn)增股本處于次要的地位。分析股利政策的前后變化原因，筆者認(rèn)為，并非是因為上市公司的業(yè)績提高了，很大部分的原因在于監(jiān)管部門的政策限制和期間輿論的監(jiān)督?！案咦摺?、“跟著輿論走”是我國上市公司股利分配行為的一大特色。
文化創(chuàng)意的時代已經(jīng)來臨，文化創(chuàng)意城市的實踐正在展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的景象
進(jìn)入新世紀(jì)以來，一些公認(rèn)的世界城市越來越重視文
化在促進(jìn)發(fā)展方面的特殊作用，紛紛從城市未來發(fā)展角度提出一系列增強(qiáng)文化競爭力的新要求、新目標(biāo)。美國華盛頓于2001年制訂了“創(chuàng)意城市草案”；日本大阪于2005年成立了“日本創(chuàng)意城市交流協(xié)會”；聯(lián)合國教科文組織于2004年成立了“創(chuàng)意城市交流協(xié)會”，并將文學(xué)之都愛丁堡評為第一屆創(chuàng)意城市。中國是充滿創(chuàng)造力、激情和活力的國度，尤其是北京市“十一五”規(guī)劃綱要（草案）中出現(xiàn)的新名詞“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”，正式以政府重要文件公布，引起的關(guān)注就更為強(qiáng)烈。
文化創(chuàng)意的發(fā)展程度，已經(jīng)成為衡量一個國家或城市綜合競爭力高低的重要標(biāo)志。基于文化創(chuàng)意與城市競爭力相輔相成、共同發(fā)展的共識，英、美等國學(xué)者提出“創(chuàng)意城市”（CreativeCity）的理論和評估指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)城市的創(chuàng)意氛圍和創(chuàng)意階層不僅是文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的源泉，而且是城市經(jīng)濟(jì)核心競爭力持續(xù)提高的動力。不少國家、地區(qū)和城市因此把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并采取相應(yīng)的政策措施和手段來積極推動和扶持發(fā)展。韓國提出了“資源有限，創(chuàng)意無限”，并已躋身世界文化產(chǎn)業(yè)大國之列。日本高度重視創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，提出“獨創(chuàng)力關(guān)系到國家興亡”。
創(chuàng)意是產(chǎn)業(yè)之魂，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。放眼世界，一些城市眾多的創(chuàng)意產(chǎn)品、營銷、服務(wù)等迅速發(fā)展，倫敦、紐約、東京以及香港等國際型城市無一例外地?fù)碛袕?qiáng)大的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已在事實上成為這些城市的支柱性產(chǎn)業(yè)，一股巨大的創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)浪潮開始席卷全球。
文化創(chuàng)意是城市競爭力的動力之源，文化創(chuàng)意城市是未來城市的發(fā)展方向
當(dāng)今世界，文化與經(jīng)濟(jì)和政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出。一個國家的經(jīng)濟(jì)將十分緊密地聯(lián)系甚至取決于文化資源和文化產(chǎn)品形式的創(chuàng)意能力，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意人力資本的價值對于一個國家的發(fā)展具有十分重要的意義。當(dāng)代世界城市的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)充分證明，文化既是城市經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展水平的精神投影，也是城市經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的表現(xiàn)，在城市之間的競爭和城市發(fā)展后勁的強(qiáng)弱較量中，文化競爭力的高低已經(jīng)演變成為決定性因素。
城市競爭力是推動城市發(fā)展的原動力，而文化創(chuàng)意已成為一個城市未來競爭的制勝法寶。目前，決定城市綜合競爭力的主導(dǎo)因素正由資本、資源等經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)向人才、制度、環(huán)境、創(chuàng)新等文化創(chuàng)意優(yōu)勢。文化創(chuàng)意在增強(qiáng)城市競爭力和發(fā)展后勁中具有決定性作用?？v觀那些在國際上有影響力的世界級城市，幾乎無一例外都是“文化創(chuàng)意城市”，是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)最集中、最發(fā)達(dá)的地區(qū)。正是發(fā)達(dá)而富有特色的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)大大增強(qiáng)了城市的競爭力和輻射功能，造就了世界級城市，并使其聞名遐邇。
城市的競爭不僅在于數(shù)量的比拼，更在于質(zhì)量的考驗。文化創(chuàng)意恰恰能夠提高一個城市比較優(yōu)勢的質(zhì)量。每個城市都有自己的比較優(yōu)勢，這種比較優(yōu)勢既可以是勞動力、資本和資源等生產(chǎn)要素，也可以是自然環(huán)境等稟賦。通過文化創(chuàng)意，對這些要素可以起到去劣存精、精致強(qiáng)化等作用，使其競爭優(yōu)勢更加突出。改革開放以來，我國城市發(fā)展的前期注重的是經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)實力的強(qiáng)弱、增長的快慢往往成為城市競爭力的重要體現(xiàn)。而進(jìn)入全面建設(shè)小康社會時期，城市發(fā)展與競爭不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，更體現(xiàn)在文化上，以文化論輸贏、以文化比后勁已成為城市競爭的重要主題。因此，文化創(chuàng)意水平將成為城市競爭的關(guān)鍵所在，富有文化創(chuàng)意的城市才能在城市競爭中立于不敗之地。
文化創(chuàng)意城市理念強(qiáng)調(diào)依靠創(chuàng)意主體的力量來提升城市的競爭力，突出創(chuàng)意城市遠(yuǎn)景、品牌、形象和生活時尚
一座文化創(chuàng)意城市實際上也就是一部巨大的富于創(chuàng)造性的杰作，一首昂揚向上的史詩，一曲雄渾的城市交響曲。人們解讀一座城市，可以讀到城市的靈魂、精神、激情、力量和壯麗憧憬。從一定意義上說，更能讀出這座城市創(chuàng)造者們的新穎、獨特、深刻的文化創(chuàng)意。
文化創(chuàng)意的主體是富有文化見識、文化自覺、文化自信、文化創(chuàng)新、文化想象力和創(chuàng)造力的卓越人群。文化創(chuàng)意城市就是創(chuàng)意主體（組織者、決策者、實踐者）充分地、盡可能地吸收當(dāng)?shù)厣詈竦臍v史文化底蘊，努力借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀文化并與現(xiàn)代文化有機(jī)融合實現(xiàn)文化創(chuàng)新，讓理想、信念、價值取向、科技教育、時尚都能伴隨時代前進(jìn)的步伐走在社會發(fā)展的潮頭，用最新的文化理念作指導(dǎo)，冷靜應(yīng)對宏觀世界，展開最豐富的想象力去構(gòu)思、探索、開拓、創(chuàng)造新的生產(chǎn)方式、生活方式、管理方式和城市生存空間。
那么，怎樣建設(shè)文化創(chuàng)意城市呢？應(yīng)著力從四個方面入手：
創(chuàng)意城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展遠(yuǎn)景。首先是要用文化創(chuàng)意工業(yè)，用文化消費來提高企業(yè)的供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。其次要用和諧發(fā)展的文化理念來規(guī)劃和實施全方位的社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)、社會保障。再次，要用人文關(guān)懷和對自然的敬畏尊重、保護(hù)的情懷以及社會主義榮辱觀自覺調(diào)節(jié)社會矛盾，以達(dá)到人與社會、自然和諧發(fā)展的目標(biāo)。
創(chuàng)意城市的品牌?！拔幕?jīng)濟(jì)提供物”造就的品牌，不僅能集中體現(xiàn)創(chuàng)意主體的文化見識、文化自覺、文化自信、文化想象力，而且這種文化創(chuàng)意的品牌，更適合創(chuàng)造人們生存發(fā)展的良好文化生態(tài)環(huán)境，滿足人們對物質(zhì)文化的追求。我以為城市的風(fēng)尚（如學(xué)習(xí)型城市）、誠信、風(fēng)景名勝、歷史文物、名人名家、名牌產(chǎn)品、文藝、影視、出版、演出、娛樂等都可以成為城市品牌。這對于增強(qiáng)城市凝聚力、影響力、開放度、美譽度有著不可估量的作用。
［關(guān)鍵詞］省際新聞流通；省委機(jī)關(guān)報；整合分析；社會變革
地區(qū)間的新聞信息流通在操作上一般指甲乙丙多地互相報道和被報道的情形。它是新聞傳播學(xué)研究的重要課題，也是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科甚為關(guān)注的問題。誠如政治學(xué)者R.Muir指出(1)：“各地域之間信息流通的水平及其變化，反映了它們之間聯(lián)系的力度，以及趨向分離或整合的走勢”（1981，P113）。新聞又是一種表征話語（discourseofrepresentation），它通過連續(xù)不斷地報道社會變動而與現(xiàn)實建立一種特殊的關(guān)系，并且將人們?nèi)粘５?、零碎的、本地的、相對靜止的個人經(jīng)驗與社會的、流動的、制度的、整體性的以及聚焦化的外部世界聯(lián)系起來，因而有一種“自動”獲取的“合法”權(quán)力。新聞報道及其信息流通的這種特性使其扮演一種社會性的整合離聚功能，也因此，它彰顯了所在社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)和統(tǒng)治合法性之間的互動關(guān)系。
中國自1979年改革開放以來，地方與地方的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。相對于時代而言，這些變化的特征較為集中體現(xiàn)在地方自和區(qū)域之間的聯(lián)系加強(qiáng)。在這一過程中，地方各級傳媒扮演了何等角色？地區(qū)間的新聞信息流通呈現(xiàn)出何種面貌？從一個長時段的視點來看（1949年建國以來），以省為單位的區(qū)域間新聞交互是如何演變的？半個世紀(jì)以來，中國社會的政經(jīng)發(fā)展又是如何從一個側(cè)面體現(xiàn)在省際新聞流通中？顯然，這些都是很值得研究的問題。不久前，筆者和香港城市大學(xué)祝建華教授合作，嘗試對這些問題進(jìn)行探索研究。(2)本文即是對該項研究成果的一些初步綜述整理，并在此基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展深化。
關(guān)于中國大陸“省”的研究
1949年10月，，當(dāng)時全國還沒有全部解放，由于國土遼闊，情況復(fù)雜，百廢待興，中央政府為了便于加強(qiáng)對各地區(qū)黨、政、軍的領(lǐng)導(dǎo)，曾于50年代在有關(guān)省之上設(shè)置“行政大區(qū)”，分為東北、華北、華東、中南、西南及西北等六大區(qū)。至1955年大局穩(wěn)定，中央政府決定撤銷大區(qū)。自此，“省”一級行政單位（包括中央直轄市和自治區(qū)）便成為大陸在中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)下最重要的地方行政單位。在“省”以下雖還有“地區(qū)”和“縣”，也各自發(fā)揮其重要的地方行政功能，但并不能視為實質(zhì)性的行政單位。
近年來，學(xué)界對中國大陸“省”的研究明顯增多，論文數(shù)量迅速增長。歸納起來，這些研究主要采用3種取向。第一種是“中央—地方”研究取向。這是研究傳統(tǒng)的主流思路。第二種是“區(qū)域比較”。這種方法近年來日益受到重視，它主要關(guān)注區(qū)域發(fā)展中的社會和經(jīng)濟(jì)問題，同時分析區(qū)域間的不平衡現(xiàn)象和研究其發(fā)展的模式。第三種是“省的個案研究”，通常以一個省，或幾個省份為對象，進(jìn)行深入分析研究。
上述3種研究取向，主要是為實現(xiàn)不同的研究目的而設(shè)計，方法雖異，但無所謂優(yōu)劣，然而在分析闡述上則各有利弊?！爸醒搿胤健毖芯咳∠蛑饕P(guān)注“省與中央（北京）”之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，因排除了省與省之間日益頻繁的交往互動，以致難以深刻理解中央與“省”之間的變化。“區(qū)域比較”方法將諸多省份劃為大區(qū)（例如沿海地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、中部地區(qū)、西北地區(qū)等），而不是針對省際關(guān)系和它們的互動情況探討其性質(zhì)，這樣在解釋區(qū)域發(fā)展或其他問題時，忽視了省際互動和其間差異這一重要因素。此外，這種研究方法較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面而甚少涉及其他方面?！皞€案研究”取向雖然提供了某個省份的詳細(xì)資料，但這種方法難以令人了解全貌。不過它可以為下一步的省際研究奠定基礎(chǔ)。
通過以上簡要分析，我們可以看到現(xiàn)有的對“省”的研究，還未涉及省際互動領(lǐng)域，作為上述3種取向的補(bǔ)充，我們認(rèn)為需要發(fā)展出第4種研究取向，即：系統(tǒng)的省際關(guān)系互動研究。這種研究的基本思路是將被研究對象視為某種同質(zhì)單位（例如，“省”被視作中華人民共和國內(nèi)實行社會主義制度的最重要行政管轄單位），研究的問題需涵蓋或適用于所有這類單位，并對它們之間的交互關(guān)系或這種聯(lián)系的某個方面進(jìn)行系統(tǒng)分析。這種研究取向的益處是顯而易見的，困難在于收集資料難度很大，不僅數(shù)量龐大，而且頭緒繁多。另外，如果缺乏整合性的分析框架或理論模式也使研究不易進(jìn)行。就本文而言，我們嘗試采用這種研究取向，探討中國大陸省際間的新聞信息交互流通。
改革開放使中國社會經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大的變化，一方面對外開放，另一方面也要對內(nèi)開放，只要目前市場經(jīng)濟(jì)及區(qū)域開放持續(xù)下去，特別是中國加入世貿(mào)組織（WTO）之后，各省將進(jìn)一步加強(qiáng)它們之間的互利交往。據(jù)此，省際間的新聞流通總量及分布狀況在一定程度上可以作為了解省際水平互動關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)變遷的一個重要指標(biāo)，對探究省際交互聯(lián)系更具意義。當(dāng)然，本文研究的范圍只是新聞信息，雖然這只是省際互動關(guān)系的一個方面，但其重要的潛在價值則不容忽視。
省際新聞流通的分析框架
上面提到，運用某種整合性的分析框架或理論模式對采用第4種取向的研究至關(guān)緊要。我們在設(shè)計研究方案時，受到盛行于70年代研究國際間新聞信息流通方法論的啟示。當(dāng)時，一大批學(xué)者的實證研究成果，促成了“建立國際信息傳播新秩序”的大辯論，最后導(dǎo)致美國退出了聯(lián)合國教科文組織。簡言之，研究國際新聞信息流通的學(xué)者揉合了發(fā)展傳播學(xué)和批判學(xué)派的特點，視跨國新聞信息流通為世界體系運作的一個方面和構(gòu)成要素。同時，它也是世界體系的產(chǎn)物。許多學(xué)者通過持續(xù)不斷的研究，揭示了不平等的國際新聞傳播譜系，也揭示了世界體系內(nèi)在的結(jié)構(gòu)矛盾和沖突關(guān)系。世界體系是當(dāng)代左翼思想家華勒斯坦（Wallerstein）提出的一套分析全球問題的理論體系，其要旨是將世界劃為“中心”（美國為首的發(fā)達(dá)國家）、“邊緣”（不發(fā)達(dá)國家）和“半邊緣”（介于兩者之間）三大塊，以全球視野，分析國家與國家，地區(qū)與地區(qū)，集團(tuán)與集團(tuán)之間的矛盾和沖突。90年代，冷戰(zhàn)結(jié)束，但華氏理論不僅未過時，反而隨著全球一體化進(jìn)程加快而倍受重視并被其他學(xué)者發(fā)展出許多新的分析和論述。
傳播學(xué)者幾十年來通過研究國際傳播中不同國家媒體對外國的報道，總結(jié)了幾種帶有普遍性的模式。主要的發(fā)現(xiàn)在于“中心”地帶和“邊緣”地帶信息流通失衡現(xiàn)象及單向主導(dǎo)的傳播資源分配制度。90年代中期，在兩位著名國際傳播學(xué)者統(tǒng)籌下，一批學(xué)者同時對38個國家如何報道全球214國家和地區(qū)進(jìn)行了規(guī)模最大的國際新聞信息交互流通的調(diào)查，采用系統(tǒng)整體的研究框架和統(tǒng)一的內(nèi)容分析方法，獲得大量的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，從2000年開始，研究成果分卷出版。
回顧幾十年來積累的文獻(xiàn)，可以說國際新聞信息流通的研究已具備充分的理論范式和整合分析的框架。我們認(rèn)為，通過對有關(guān)因素進(jìn)行必要的補(bǔ)充和修整，這一成熟的分析方法似可借鑒作為一國內(nèi)新聞信息流通研究的基礎(chǔ)框架。
省委機(jī)關(guān)報與省際新聞流通
在國內(nèi)傳媒體制中，每一家省委機(jī)關(guān)報就是該省的“人民日報”，它代表省的領(lǐng)導(dǎo)層向全省說話，履行傳遞政令，上情下達(dá)的職責(zé)；同時，它在中央與地方的互動關(guān)系中扮演著中介角色，又在與外省的信息交流過程中，成為把門人及外省特定形象的塑造者。但是，由于國內(nèi)傳媒傳統(tǒng)上是一種垂直單向性的宣傳型模式，省委機(jī)關(guān)報歷來以宣傳上面政策，報道下面省情為主；面對其他省份的報道，除了一些常規(guī)的新聞（如“祖國各地”，“塞外風(fēng)情”等花絮新聞）可按編輯專業(yè)喜好處理外，還需要考慮其他因素。在改革搞活的年代里，尤其還要顧及地方的經(jīng)濟(jì)利益、貿(mào)易往來、人口流動等有利或不利本省的因素。換言之，省委機(jī)關(guān)報在國內(nèi)1500份地方報紙中占據(jù)關(guān)鍵位置，它們“守土有責(zé)”，通過某些機(jī)制，對其他省份的信息進(jìn)行篩選，決定是否讓它流入本地區(qū)。也因此，這種傳遞既涉及政經(jīng)因素，也涉及編輯程序；既有一定的采編運作習(xí)慣使然，也同省委領(lǐng)導(dǎo)層的理性偏好有關(guān)聯(lián)。以此類推，這種情況也可存在于地方各級傳媒中。這說明，中國地方傳媒機(jī)關(guān)報和外部信息交互的運作機(jī)制，是一塊有待深入開拓的研究領(lǐng)地。
省委機(jī)關(guān)報這種“精英導(dǎo)航”特性，使得它在眾多的各類地方媒介生態(tài)圈內(nèi)始終執(zhí)政治傳播之牛耳，其權(quán)威地位無可替代；也由于各省省報一般在1949年建國以后就開始不間斷地連續(xù)出版，而其他種類的媒體則無此條件（如“晚報”和城市電視臺，直到80年代才開始興盛起來，且是以某一特定城市居民為服務(wù)對象），我們順理成章選擇了全國各省的機(jī)關(guān)報作為代表媒體，并以每一省的黨報對外省的新聞報道作為研究的對象，采用長時段系統(tǒng)抽樣內(nèi)容分析方法搜集材料，試圖從歷史延續(xù)性的角度，探究建國以來省際
新聞流通是怎樣體現(xiàn)在省委機(jī)關(guān)報上的。
研究關(guān)注點和主要發(fā)現(xiàn)
在本文中，我們將研究的問題和關(guān)注點定位于以下兩個方面：
1.1949年建國以來省際新聞流通的模式與形態(tài)變化；
2.“”前（1949—1966），“”期間以及后時代（1977—至今）3個階段省際新聞流通的比較。
另一方面，我們也希望考察各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展反映在省際新聞流通中的變化，為進(jìn)一步探索它與50年來社會變革的關(guān)系提供研究的基礎(chǔ)資料。(3)
因此，我們選擇以系統(tǒng)縱向設(shè)計的方法搜集資料，然后進(jìn)行內(nèi)容分析。在具體操作上，分別選定3個年段，在相距各20年的時段中，又分別選取兩個連續(xù)的年份點，每個年份抽取4個星期的省報進(jìn)行全體抽樣調(diào)查。為了降低特定年份殊事件的影響，每個時段都分別包括這兩個年份。最近的年份為1995—1996年，倒溯上去的20年中為1975—1976年（末期），最后倒溯的年份為1955—1956年（前的社會主義改造時期）。這3個年代分別是代表各自的10年時段?？傊?，這樣選擇在相當(dāng)程度上可反映過往40多年間中國大陸社會變革的歷史軌跡，也在我們駕馭的范圍內(nèi)。(4)表一、表二為本研究的主要發(fā)現(xiàn)。
一、省委機(jī)關(guān)報每天登外省消息并不多，報道量偏低，但近年呈上升趨勢。1955—1956年間，平均每份省報每天只有兩條外省新聞；1975—1976年間，每天只有1條；目前則為5條。其中，增長最快的省份為上海、天津、廣東、江蘇等地。
二、質(zhì)的方面，65%以上的省際新聞報道屬普通消息類報道，新聞圖片類型的報道不斷減少。而90年代簡明新聞類則明顯增多。
三、版面安排上，50年代不少外省新聞處理成簡訊欄放在頭版，而當(dāng)下的作法是將非本地的新聞（包括國際、國家和外?。┓旁趦?nèi)頁固定的版位上。這說明近年省際消息在省報的特點是數(shù)量增多但重要性降低。
四、報道主題方面，經(jīng)濟(jì)消息占據(jù)主要地位，政治新聞在文化革命后期占36%以上；同時，除了科技新聞有10%和76年唐山大地震使災(zāi)禍消息攀升至8%外，其他種類的報道則少得不成比例。90年代的重大變化則是新聞類型呈多元化趨勢，趣味性的軟新聞和罪案新聞的比例增加較明顯。
五、空間分布上，在所有3個年段中，省際新聞的分布主要集中于少數(shù)幾個省份。信息豐富省份和信息貧乏省份的差距在90年代呈擴(kuò)大趨勢。1995—1996年間，9個信息豐富省份占了55%的報道量，而9個信息貧乏省份僅占13%，比率為4.21。
結(jié)論
這項研究調(diào)查了建國以后3個年代省委機(jī)關(guān)報進(jìn)行省際新聞交互流通的情形和模式，取得了一批寶貴數(shù)據(jù)，對認(rèn)識大陸前、中以及貼近當(dāng)今的90年代省際間的新聞信息相互之間的交流狀況頗有裨益，也為后續(xù)研究提供了一些參考和啟示，故研究本身有一定的創(chuàng)新意義。但是，這畢竟是一個開端，是一個孤立的個案實證，還缺乏多元有效的參數(shù)變量進(jìn)行更復(fù)雜的量化統(tǒng)計，從而作出深入的分析和解釋。
傳統(tǒng)上，大陸的報刊是以“中央—省—市（地委）”三級黨報為核心的垂直管理體系。政治學(xué)者A.Liu早期研究表明(5)，這種垂直統(tǒng)領(lǐng)性的媒體結(jié)構(gòu)和全方位網(wǎng)絡(luò)式宣傳導(dǎo)向保證了中央對地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和宣傳上的話語服從（1971，P175—176）。按照分工，中央一級的報紙（包括綜合性和行業(yè)對象性報紙）除了負(fù)責(zé)傳遞中央的信息外，也側(cè)重各地新聞動態(tài)的報道。在時代，傳遞和推廣各地符合中央意圖的先進(jìn)典型和地方經(jīng)驗往往是中央一級報紙要唱好的重頭戲。而省及市一級的報紙主要任務(wù)則放在上情下達(dá)和報道本地區(qū)新聞上，對其他省或市的橫向報道往往隨著時代的不同而有所變化，尤其是80年代以來的社會轉(zhuǎn)型更使這種變化賦予了和以往不同的內(nèi)涵。但是，這種變化又受制于一系列復(fù)雜因素的影響，既有體制結(jié)構(gòu)、不同媒介的限制；也受到經(jīng)貿(mào)的、地緣文化的、人口的、歷史習(xí)俗等因素的影響。同時，省際新聞的流通量研究還需和中央傳媒對各地報道的新聞流通量的變化聯(lián)系起來分析，才能更好地把握其內(nèi)在的關(guān)系。
我們的研究結(jié)果顯示，各省的省委機(jī)關(guān)報對外省報道總量一直偏低，期間，每天只有1條，反映了當(dāng)時高度一元化的宣傳整合模式。到了90年代中，這種一元化的模式已有所改變，但省際新聞的流通量仍然較低。平均而言，每家省報每天也不過只有5條外省消息。換句話說，每6個省里面，只有1個省的消息出現(xiàn)在它省的機(jī)關(guān)報上。這種狀況，一方面大大落后于日益密切的地區(qū)間水平聯(lián)系，另一方面又揭示出中國大陸新聞媒介在宣傳報道上，至少在各省的“精英導(dǎo)航”機(jī)關(guān)報上，仍然較為偏重信息的垂直單向流通。而建國以來省際新聞流通呈現(xiàn)出來3種模式的異同，恰好從一個側(cè)面反映了中國社會半個世紀(jì)以來的變與不變的矛盾，新的社會改革因素和舊的體制之間的矛盾，以及地區(qū)間愈來愈加大的信息失衡矛盾。
值得注意的是，中國改革開放20多年，傳媒體制發(fā)生了深刻的變化，原有的單一黨報/媒介體制在官方權(quán)力的政治掌控和市場經(jīng)濟(jì)的資源調(diào)配下正不斷向雙軌制結(jié)構(gòu)演變，即：新興的市民—市場導(dǎo)向的商業(yè)媒介體制同傳統(tǒng)的黨報媒介體制在經(jīng)濟(jì)和政治上“各占一方，共存補(bǔ)缺”，甚至實行“小報（代表市民的商業(yè)媒介）養(yǎng)大報（代表正統(tǒng)的黨報媒介）”，這情形有些類似80年代以來建立市場經(jīng)濟(jì)過程中出現(xiàn)的國營企業(yè)和非國營企業(yè)（如合資、民營、集體等）的雙軌制現(xiàn)象(6)。當(dāng)然，由于傳媒的政治敏感性，商業(yè)媒介目前的政治地位和影響要比非國營企業(yè)小得多。但是，這類媒介（主要指市民報/晚報，消遣雜志，有線電視臺/各省的衛(wèi)星臺和新近崛起的民營網(wǎng)站等）對促進(jìn)地方信息交流意義重大。根據(jù)一些零碎的材料，一些市民報(7)如《北京青年報》、《華西都市報》、《南方都市報》等近年來不僅重視本土新聞的報道，也較為重視外地新聞尤其是社會的財金新聞的報道，這需要今后專門的研究予以實證了解。
注釋：
(1)見Muir.R.(1981)ModernPoliticalGeography.London:Macmillan.
(2)筆者與祝建華的一部份研究發(fā)表在《新聞學(xué)研究》期刊，2000年7月號上，題為“中國大陸省際新聞流通之研究（1955—1996）”，第161—181頁。本研究從方案設(shè)計到大量的數(shù)據(jù)處理分析，祝建華教授都貢獻(xiàn)良多，筆者感到受益匪淺。
(3)本研究是系列研究計劃的第一個項目。
(4)關(guān)于操作與抽樣過程的幾項說明：
1）1955—1956年間的3份省報不適用于全部3個年段，其中一份直至1975—1976年依然闕如，《日報》于1956年后期才創(chuàng)刊；《寧夏日報》于1959年創(chuàng)刊；《海南日報》則在80年代后期才出現(xiàn)。因此，在3個年段中互動省報樣本數(shù)不一致，1955—1956年間是27份，1975—1976年間是29份，1995—1996年間是30份。為了保持連貫性，我們只使用27份省報樣本在3個年段內(nèi)進(jìn)行比較，29份樣本在70年代與90年代進(jìn)行比較，90年代的對比則使用30個樣本。
2）我們初步檢測發(fā)現(xiàn)，大部分省報很少報道其他省的新聞，因此要進(jìn)行內(nèi)容分析的研究（通常每年選取一或兩星期）必須選取數(shù)量相當(dāng)大的樣本。我們在所選擇的6個年份中，就每一年的4個
星期28天內(nèi)的省報，進(jìn)行全部抽樣調(diào)查，或者說我們選取的樣本，包括了4816期報紙。
3）由于本文研究的是省際新聞報道，其他表述意見的文章，例如社論、評述、讀者來信以及副刊、廣告、天氣預(yù)報等非新聞性的材料均未采用。
4）關(guān)于“省際”新聞的定義，我們參考有關(guān)國際傳播研究傳統(tǒng)界定的關(guān)于“國際新聞”定義的闡釋來判定符合本研究需要的“省際新聞報道”的定義。
5）北京是個例外，因為它既是首都又是一座主要省級城市，我們將它代表國家和城市的雙重身份作了特殊的處理，在研究中排出了有關(guān)中央政府與國家大事的報道。
6）假如一則新聞報道涉及一個以上的外省，我們采取多個省的條目處理。
7）國內(nèi)一流大學(xué)的3位資深新聞資料室管理員協(xié)助擔(dān)任資料收集工作，他們運用上述標(biāo)準(zhǔn)對選自30個省份出版的省報新聞報道進(jìn)行分類，然后根據(jù)下列要求逐項進(jìn)行編碼：事發(fā)地點（即外省名稱），新聞數(shù)量，是否涉及本省人士，報道類型（普通新聞、簡明新聞、圖片新聞）和刊登位置（頭版或內(nèi)頁）。由于編碼人員經(jīng)過反復(fù)培訓(xùn)，素質(zhì)較高。加上編碼要求明確，最后編碼分類的一致度符合標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到滿意的要求。
(5)見A.Liu(1971)CommunicationandNationalIntegrationinCommunistChina.Berkeley,CA.UniversityofCaliforniaPress.
(6)有關(guān)中國市場經(jīng)濟(jì)改革中的雙軌制怎樣在社會轉(zhuǎn)型中取得“帕雷圖改進(jìn)”的積效，可參看L.Lau，Y.Qian，G.Roland的新近合作研究成果：“ReformwithoutLosers:AnInterpretationofChina’sDual?TrackApproachtoTransition”,JournalofPoliticalEconomy,2000,vol.108,no.1,pp.121—143.
市政道路施工組織的設(shè)計內(nèi)容不夠全面、不夠細(xì)致，工程的設(shè)計人員和工程的施工人員缺少必要的交流，設(shè)計師們在進(jìn)行道路設(shè)計的時候，只是依據(jù)自己的想象來完成，沒有把工程施工的具體問題放在首位，對于工程后備量的情況沒有進(jìn)行認(rèn)真的分析，這是十分大意的。由于工程的設(shè)計和施工沒有較好的銜接，造成了工程的設(shè)計和施工出現(xiàn)了分離，致使整個工程好像就沒有設(shè)計一樣，使工程受到影響。
2施工管理經(jīng)驗匱乏
在工程施工的時候，工程的管理者沒有充足的經(jīng)驗，這是十分關(guān)鍵的影響因素。在市政道路施工時管理人員的工作是十分重要的，他們協(xié)調(diào)工程的設(shè)計人員和施工人員之間的關(guān)系，對于工程的施工情況進(jìn)行監(jiān)督，工程施工的過程中出現(xiàn)任何問題都要進(jìn)行協(xié)商。但是工程的施工管理人員經(jīng)驗比較的匱乏，導(dǎo)致許多的問題隨之產(chǎn)生，有時候工程的施工質(zhì)量會因施工管理的散漫而受到制約。
3提升施工管理的方法
3．1做好前期準(zhǔn)備工作
要想做好前期準(zhǔn)備工作就要注意下面幾個方面:第一，依據(jù)市政道路的實際狀況，工作人員要事先做好勘察、檢測工作，把勘察得到的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)信息，有目的、有計劃的做好各項計劃，例如組織施工、原材料的選擇、工程的施工速度以及工程的施工器械等等。第二，市政道路施工的特點為環(huán)境繁雜、不穩(wěn)定，在施工準(zhǔn)備階段做好各項預(yù)測工作，對于工程的施工速度進(jìn)行合理的掌控。第三，為了更好的管理工程的施工質(zhì)量，施工企業(yè)一定要了解工程施工圖紙的詳細(xì)信息，做好審核工作，對于圖紙的信息進(jìn)行全面的掌控，對于工程施工的有關(guān)單位做好協(xié)調(diào)工作，提升施工管理有效性［2］。第四，市政道路的所有管線的性能和埋設(shè)地點要了如指掌，注意施工的先后順序，確保工程施工的順利。
3．2施工現(xiàn)場進(jìn)行科學(xué)的管理
根據(jù)有關(guān)信息顯示，在市政道路施工的過程中，施工材料的費用占整個工程的一半。換句話說就是合理的使用道路施工材料和機(jī)器裝置可以對工程的造價帶來一定的影響。因此，科學(xué)合理的掌控施工材料和機(jī)器裝置可以對工程的造價帶來深遠(yuǎn)的影響。整個工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是科學(xué)合理的使用施工材料和機(jī)器裝置，依據(jù)工程的實際情況來選擇合適的工程施工工作人員，擇優(yōu)選取，從而使工程的施工材料和機(jī)器裝置得到科學(xué)的使用。
3．3施工技術(shù)和工序科學(xué)的管理
市政道路施工的時候，施工技術(shù)制約著工程的施工質(zhì)量，首先要有合理的施工辦法，方能開始施工，因此在工程施工以前一定要掌握技術(shù)指標(biāo)。施工的時候，工程的施工方想要變更施工方案就要依據(jù)有關(guān)文件進(jìn)行變更，科學(xué)掌控工程的施工技術(shù)，只有這樣方能出臺科學(xué)、合理的工程施工技術(shù)［3］。對于工程的工序進(jìn)行科學(xué)的管理，可以較好的掌握工程施工質(zhì)量出現(xiàn)問題的緣由，進(jìn)而使市政道路的整體施工水平得到提高。所以一定要對道路的施工工序進(jìn)行科學(xué)的掌控，創(chuàng)建和工程施工工序相協(xié)調(diào)的監(jiān)督檢查機(jī)制。
3．4創(chuàng)建高質(zhì)的質(zhì)量管理體系
只有出臺以控制工程質(zhì)量為出發(fā)點的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，才能使市政道路的施工質(zhì)量得到優(yōu)化，把工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)放在核心地位，以質(zhì)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)為依托，創(chuàng)建高質(zhì)的質(zhì)量管理體系。依據(jù)工程的實際狀況來督查工程的施工質(zhì)量，定時的對工程的施工質(zhì)量進(jìn)行檢查，確保工程的質(zhì)量管理體系真正地得以實現(xiàn)。安排專門的工作人員來監(jiān)督工程的質(zhì)量，以工程的質(zhì)量自檢、自控系統(tǒng)為基礎(chǔ)，全方位的掌控工程的施工質(zhì)量，確保工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)得到真正的實現(xiàn)［4］。在市政道路施工的時候，如果工程的進(jìn)度和質(zhì)量出現(xiàn)矛盾，要以質(zhì)量為核心，認(rèn)真執(zhí)行道路質(zhì)量管理責(zé)任機(jī)制，確保工程的質(zhì)量達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
4結(jié)論
