時間：2023-03-21 17:12:55
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我國對環(huán)境的監(jiān)管方式主要有三種：一是環(huán)境監(jiān)督檢查；二是環(huán)境行政許可；三是環(huán)境行政處罰。
1.2我國環(huán)境監(jiān)管的法律體系
我國環(huán)境監(jiān)管的法律體系由以下各部分組成：一是《中華人民共和國憲法》第26條第1款關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”；二是環(huán)境保護基本法，即1989年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》；三是環(huán)境保護單行法和相關(guān)法，數(shù)量有幾十部；四是環(huán)境保護行政法規(guī)，數(shù)量有25個；五是數(shù)百個環(huán)境保護部門規(guī)章；六是700多個環(huán)境保護地方性法規(guī)及規(guī)章；七是1300多項環(huán)境標準；八是50多個我國加入或簽署的環(huán)境保護國際公約[2]。上述部分構(gòu)成了我國環(huán)境監(jiān)管的法律體系。
2我國環(huán)境監(jiān)管中的問題
2.1環(huán)?！暗谝粚徟鷻?quán)”未落實，建設(shè)項目未嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度
環(huán)境影響評價制度是我國貫徹"預(yù)防為主"方針、控制新污染的一項主要制度，它在保證建設(shè)項目選址的合理性上起了巨大的作用。然而，以下三種情形導(dǎo)致環(huán)?！暗谝粚徟鷻?quán)”未落實，造成老的污染還在治理，新的污染源又產(chǎn)生的惡性循環(huán)。一是在經(jīng)濟增長仍然是衡量和考核各級政府和領(lǐng)導(dǎo)政績的主要標準情況下，容易導(dǎo)致一些地方政府看重短期利益，片面追求GDP增長，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長，在招商引資過程中降低環(huán)保準入門檻，未經(jīng)環(huán)保部門審批就開工建設(shè)，未配套污染防治設(shè)施就投入生產(chǎn)，甚至有的地方還出臺一些有悖于環(huán)境保護的“土政策”；二是建設(shè)項目相關(guān)審批部門各自為政，忽視或淡化環(huán)保審批，只要申報本部門的資料齊全就給予通過，導(dǎo)致大量建設(shè)項目跳過環(huán)保部門取得了后期相關(guān)證照，直至污染問題發(fā)生環(huán)保部門才知曉，加大了監(jiān)管的難度；三是一些違法企業(yè)不重視環(huán)保審批，有意繞開監(jiān)管，“先上車、后補票、甚至不補票”的現(xiàn)象大量存在，給當?shù)氐沫h(huán)境造成了極大污染和破壞[3]。
2.2建設(shè)項目分級管理，環(huán)?！叭瑫r”監(jiān)管存在漏洞
我國建設(shè)項目實行分級環(huán)境管理制度，國家、省、市、縣四級環(huán)保部門按照權(quán)限的劃分，分別負責對應(yīng)行業(yè)和對應(yīng)規(guī)模的建設(shè)項目環(huán)評審批、“三同時”監(jiān)管和環(huán)保設(shè)施竣工驗收。這種情形將造成“三同時”監(jiān)管兩方面的漏洞，一是有審批權(quán)的上級環(huán)保部門因地域原因?qū)椖康膶嶋H不太清楚，提出的審批要求可能與實際不符，后期也不好對項目進行“三同時”跟蹤監(jiān)管；另一方面，項目當?shù)鼗鶎迎h(huán)保部門由于缺乏項目信息，對項目的環(huán)保審批要求、建設(shè)工期、試生產(chǎn)情況不了解，無法跟蹤進行“三同時”監(jiān)管，導(dǎo)致一些企業(yè)長期打著“正在建設(shè)”、“試生產(chǎn)”等旗號，長期建設(shè)、久試不驗，游離于“三同時”監(jiān)管之外，等到發(fā)現(xiàn)問題時，已錯過了改正的有利時機。帶來的后果就是大量建設(shè)項目達不到環(huán)評要求，使環(huán)境影響評價成為一種形式，未能發(fā)揮"防治污染"的指導(dǎo)作用，形成項目重審批、輕監(jiān)管，審批數(shù)量高、而驗收比例低的尷尬局面[4]。
2.3環(huán)保部門與分管部門之間職能交叉、權(quán)責分散，致使行政管理效率低下
我國實行的是環(huán)保統(tǒng)管與其他部門分管相結(jié)合的監(jiān)管體制，可環(huán)保部門如何統(tǒng)一監(jiān)管，分管部門之間如何相互配合，法律并沒有明確具體的規(guī)定，造成環(huán)境保護在一定范圍內(nèi)存在有利的事情搶著辦、無利的事情推著辦的現(xiàn)象。執(zhí)法主體林立、管理職能交叉、權(quán)責分散，部門協(xié)調(diào)難、執(zhí)法成本高成為推諉扯皮、行政效率低下的主要根源，環(huán)保部門的統(tǒng)管地位在實踐中不過是一紙空文。一旦發(fā)生環(huán)境問題，首先想到交給環(huán)保部門處理，而其他分管部門能推就推、能拖就拖；而當環(huán)保部門解決環(huán)境問題需要其他分管部門配合時，其他分管部門可能因為管轄權(quán)益的原因有可能配合、也有可能不配合，因為大家的執(zhí)法地位平等，環(huán)保部門就只能與其他分管部門協(xié)商，而在協(xié)商過程中，極有可能延誤了解決問題的有利時機。
2.4法律可操作性不強，執(zhí)法手段軟弱無力
長期以來環(huán)保法律一直被稱為豆腐法，其原因：一是法律操作性不強，立法領(lǐng)域存在空白，有的方面無法可依、有的法律條文之間互相沖突、有的規(guī)定過于粗略，在實際工作中可操作性差，法律條款無法得到有效執(zhí)行；二是法律規(guī)定“軟”，要求或禁止的環(huán)境違法行為沒有對應(yīng)的法律責任條款支撐，致使環(huán)境監(jiān)管部門面對違法行為時常常束手無策；三是權(quán)力小，環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押等行政強制手段，而申請法院強制執(zhí)行往往不容易得到落實；四是違法處罰輕，對環(huán)境違法行為的處罰相對于環(huán)境受到的嚴重損害來說實在是微不足道，導(dǎo)致“違法成本低、守法成本高”，很難起到警示和遏制污染的作用；五是執(zhí)行周期長、程序復(fù)雜，對屢查屢犯難以執(zhí)行到位[5]。這些原因?qū)е颅h(huán)境執(zhí)法不到位、難到位，難以對環(huán)境違法行為形成有效的震懾。
2.5單一薄弱的監(jiān)管力量無法適應(yīng)日益增長的環(huán)境管理需要
我國對環(huán)境的監(jiān)管部門雖然有十多個，但對環(huán)境的真正監(jiān)管主要還是依靠環(huán)保部門，環(huán)保部門對環(huán)境的監(jiān)管則主要依靠環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)現(xiàn)場監(jiān)督檢查?，F(xiàn)場監(jiān)督檢查具有點多、面廣、量大、任務(wù)重、要求高等工作特點，基層環(huán)保部門機構(gòu)不完善、人員少、專業(yè)人才缺乏、經(jīng)費難以保障等現(xiàn)實問題，造成監(jiān)管能力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象，幾名環(huán)境監(jiān)察人員就要負責一個縣級行政區(qū)域成百上千家企業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，經(jīng)常是疲于奔命、被動應(yīng)付，工作常年處于超負荷狀態(tài)，單一薄弱的環(huán)境監(jiān)管力量與日益增長的環(huán)境管理需求之間的矛盾越來越加突出。
3對策建議
3.1落實環(huán)?！暗谝粚徟鷻?quán)”的對策建議
一是扭轉(zhuǎn)地方政府不顧資源、環(huán)境承載能力，盲目發(fā)展的觀念，建立綠色GDP核算評價體系，改革傳統(tǒng)的政績考核制度，將考核政府和官員的環(huán)保責任作為其中一項重要內(nèi)容，樹立科學的發(fā)展觀與正確的政績觀，促使政府職能從主抓經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橹髯ス彩聞?wù)，真正解決重經(jīng)濟、輕環(huán)保的本源問題；二是建立有效的問責機制，對不執(zhí)行環(huán)?！暗谝粚徟鷻?quán)”的單位和相關(guān)責任人員，依法追究其法律責任，使之得到應(yīng)有的處罰；三是在項目審批中加強環(huán)保審查，將環(huán)保審批作為工商登記、稅務(wù)登記和用地審批、采礦許可等的前置條件，凡是沒有經(jīng)過環(huán)保審批的建設(shè)項目，一律不予辦理任何審批手續(xù)[6]。
3.2完善“三同時”監(jiān)管漏洞的對策建議
一是建立建設(shè)項目環(huán)評、“三同時”監(jiān)管與驗收全過程、上下聯(lián)動的管理機制，一方面，具有項目審批權(quán)的上級環(huán)保部門在環(huán)評審查時應(yīng)征求基層環(huán)保部門的管理意見，而基層環(huán)保部門應(yīng)就項目所在環(huán)境提出切實可行的污染防控措施；另一方面，建設(shè)項目試生產(chǎn)和驗收申請時，審批該項目的上級環(huán)保部門應(yīng)聽取基層環(huán)保部門對建設(shè)項目執(zhí)行“三同時”全過程監(jiān)管情況的反饋，而基層環(huán)保部門應(yīng)積極加強與上級環(huán)保部門的溝通聯(lián)系和信息共享；二是建立建設(shè)項目動態(tài)管理臺帳，加強對建設(shè)項目“三同時”執(zhí)行情況的全過程監(jiān)管，定期清理建設(shè)周期長、長期以試生產(chǎn)名義違法生產(chǎn)的企業(yè)；三是加大項目驗收，改變長期以來“重審批、輕驗收”的現(xiàn)象，對未按要求執(zhí)行“三同時”制度的項目，依法進行嚴肅查處。
3.3杜絕部門之間推諉扯皮的對策建議
一是提高環(huán)保部門在環(huán)境保護中的主導(dǎo)地位，賦予環(huán)保部門對于分管部門涉及環(huán)境保護工作法定的監(jiān)督管理權(quán)，真正使環(huán)保部門在環(huán)境保護監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)和牽頭的作用；二是從有利于環(huán)境管理的角度，將各分管部門分散的環(huán)保職權(quán)集中給環(huán)保行政主管部門，從而提高環(huán)境管理的效率；三是完善環(huán)保部門與分管部門之間的協(xié)調(diào)管理機制，理順關(guān)系，解決各部門之間的不協(xié)調(diào)問題[7]。
3.4解決環(huán)保執(zhí)法軟弱無力的對策建議
一是從立法角度盡快修訂和完善環(huán)保法律法規(guī)，填補法律空白，提高對環(huán)境違法行為的處罰標準，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的倒置現(xiàn)象，要罰得違法者感到“切膚之痛”，罰得買不起單，才能對環(huán)境違法行為有震懾力；二是要賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力，只有構(gòu)建起強而有力的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，才能擔當確保祖國河清海晏的重任[8]；三是通過行政與司法的聯(lián)合懲處環(huán)境違法行為，司法部門要加大對環(huán)境違法者的法律責任追究，使之成為違法者頭上的一道弦，時刻警鐘長鳴。
3.5彌補監(jiān)管力量單一薄弱的對策建議
一是加大環(huán)境監(jiān)管能力的基礎(chǔ)保障與人才隊伍建設(shè)，改善環(huán)境監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施和裝備，打造一支規(guī)模相當、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的環(huán)保人才隊伍；二是推進污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)的應(yīng)用，實時監(jiān)控企業(yè)的污染物排放量和排污行為，通過科技手段提高監(jiān)管效率；三是建立部門聯(lián)合執(zhí)法的長效機制，加強部門間的執(zhí)法協(xié)作，解決執(zhí)法手段單一和執(zhí)法力度不足的問題；四是建立和完善行業(yè)自律管理體制，發(fā)揮協(xié)會在行業(yè)自律管理和服務(wù)等方面的優(yōu)勢，促進企業(yè)進一步增強環(huán)保責任意識；五是強化信息披露，營造環(huán)保氛圍，動員全民參與到環(huán)境監(jiān)管中來，從而構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、環(huán)保牽頭、部門配合、企業(yè)自律、公眾參與的多層次、多元化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)[9]。
4結(jié)語
據(jù)國家相關(guān)部門的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：我國97.4%的縣級建設(shè)項目，都普遍存在著下述三個問題。
（一）環(huán)境影響評價缺失規(guī)范性與客觀性
雖然現(xiàn)行的“環(huán)境影響評價體系”，可以為環(huán)境影響評價的順利開展提供主要依據(jù)，但是由于該體系是在上世紀八十年代初，按照當時建設(shè)項目的實際情況與法律、法規(guī)建立的。所以，對于現(xiàn)當代的建設(shè)項目而言，其已經(jīng)不具備較高的時效性與執(zhí)法效力了，這就使得我們在利用該評價體系，對環(huán)境影響進行綜合評價的時候，出現(xiàn)了較多的問題，從而導(dǎo)致評價規(guī)范性與客觀性的缺失。而這些問題的出現(xiàn)，則是以兩種形式存在的，它們分別是：1）沒有對建設(shè)項目的實際情況進行全面的分析和探究，就一味依據(jù)書本上的知識，對環(huán)境評價進行編制。雖然由此制定出來的環(huán)保措施具有較強的理論意義，但是由于缺乏實踐經(jīng)驗的積累，其在實際執(zhí)行的過程當中，是不具備較高的可行性的。如此一來，也就大大降低了環(huán)保措施的執(zhí)行效率，從而直接性的影響到了建設(shè)項目環(huán)境保護工作的順利開展。2）聘用委托單位，將環(huán)境評價全權(quán)交由該單位去進行。通過相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：大多數(shù)委托單位在執(zhí)行環(huán)境評價的整個過程當中，為了降低委托方的環(huán)保投資額，會將建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度縮小化，從而導(dǎo)致委托方不能夠依照實際情況，采取有針對性的環(huán)境保護措施，來降低建設(shè)項目施工后給環(huán)境造成的影響程度。
（二）未全面落實環(huán)境監(jiān)管工作
環(huán)境監(jiān)管的周期與建設(shè)項目是一致的，也就是說：當建設(shè)項目在得到國家有關(guān)部門的批準之時，環(huán)境監(jiān)管工作便正式開始了，直至整個建設(shè)項目完全竣工之后，其才能夠真正的得以結(jié)束。由此可見，環(huán)境監(jiān)管涉及到的內(nèi)容也是比較廣的，比如：建設(shè)項目施工過程的監(jiān)管、施工材料的檢驗、試生產(chǎn)的審批、成品的驗收、施工環(huán)節(jié)的監(jiān)管與環(huán)境保護的驗收等方面。然而，在大多數(shù)建設(shè)項目中，由于環(huán)境監(jiān)管部門不具備較高的監(jiān)管資質(zhì)，再加上有些監(jiān)管人員的個人素質(zhì)偏低，使得其在實際的工作當中，未能嚴格依照環(huán)境監(jiān)管的要求及目標去進行，導(dǎo)致環(huán)境保護措施的實行，不能夠與建設(shè)項目實現(xiàn)一體化。如此一來，也就在很大程度上降低了建設(shè)項目環(huán)境保護效率。
（三）基層政府的環(huán)境監(jiān)管意識較為淺薄
盡管國家有關(guān)部門把“綠色GDP”作為了各級政府部門的績效考核指標。但是就大多數(shù)基層政府而言，其自身具備的環(huán)境監(jiān)管意識是比較淺薄的，且他們也并沒有意識到環(huán)境監(jiān)管工作在建設(shè)項目中的重要性，從而導(dǎo)致建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管工作無法正常開展，進而直接性的降低了建設(shè)項目的環(huán)保意義。其次，有些政府部門為了能夠為其自身謀取更多的利益，不顧后果的借助各種行政手段，對建設(shè)項目中的環(huán)境保護工作進行干預(yù)，使得建設(shè)項目出現(xiàn)了環(huán)保不符合國家相關(guān)規(guī)定等問題，且類似于這種存在著環(huán)保問題的建設(shè)項目一經(jīng)投入使用，不僅會給本地的自然環(huán)境帶來嚴重的負面影響，還會給廣大市民的身體健康造成威脅，從而更進一步的加劇了我國環(huán)境污染問題的嚴重程度。
二、探析縣級建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管的對策
（一）依照相關(guān)要求及標準，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價工作
建立“考評機制”，定期對環(huán)境影響評價部門進行綜合性的考評，針對那些不能夠嚴格依照國家相關(guān)要求以及法律法規(guī)，對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的部門，應(yīng)當向其提出拒絕其成為本次建設(shè)項目環(huán)境影響評價的主要單位，比如：1）沒有充分考慮到項目在建設(shè)的整個過程當中，可能會出現(xiàn)的環(huán)境污染風險，使得環(huán)境影響評論出錯，讓環(huán)保部門無法提出針對性較高的環(huán)保措施，來對這些可能出現(xiàn)的風險進行嚴格的控制，導(dǎo)致環(huán)保措施失效的單位；2）沒有嚴格依照建設(shè)單位的實際要求與建設(shè)標準，編纂環(huán)境影響評價，導(dǎo)致環(huán)境影響評價不具備較高的準確性與針對性，從而讓由此提出來的環(huán)保措施，不能夠有效的對環(huán)境污染風險進行合理規(guī)避與控制的單位。與此同時，面對這些從業(yè)資質(zhì)不高，且不具備較高綜合素質(zhì)的環(huán)境影響評價單位，我們還應(yīng)當積極的向國家有關(guān)部門進行舉報，以肅清我國環(huán)境影響評價行業(yè)的紀律，提高環(huán)境影響評價的執(zhí)行效率。
（二）建立完善的環(huán)境監(jiān)管體系
為了盡可能的提高環(huán)境監(jiān)管工作的質(zhì)量，我們應(yīng)當在建設(shè)項目獲得審批之后，按照項目建設(shè)的要求及標準，同時結(jié)合國家相關(guān)部門頒發(fā)的各種文件，建立一個完善的環(huán)境監(jiān)管體系，并讓監(jiān)管部門在該體系的帶領(lǐng)之下，實現(xiàn)對建設(shè)項目進行高效率的環(huán)境監(jiān)管。其次，面對項目建設(shè)中有可能出現(xiàn)的環(huán)境污染風險，環(huán)保部門還應(yīng)當及時的采取可行性較高的保護措施，對這些風險進行科學的預(yù)防，以降低其的出現(xiàn)給環(huán)境造成的影響程度。另外，針對項目建設(shè)中需要排放出去的污染物，還應(yīng)當嚴格依照國家的相關(guān)標準，確定污染物的最適排放量范圍，避免污染物過度排放，造成的環(huán)境污染問題。
（三）做好基層政府環(huán)保意識的教育工作
深入基層環(huán)境中，向基層政府的有關(guān)人員宣傳環(huán)保知識，并通過實例的講解，讓他們?nèi)嬲J識到環(huán)境保護的重要性及其對我國整體經(jīng)濟水平的提升所起到的促進作用，從而讓他們能夠自覺的培養(yǎng)起環(huán)保意識。如此一來，也就能夠有效改善基層政府環(huán)境保護工作實施不到位的現(xiàn)狀。另一方面，建設(shè)單位在進行招商引資的過程當中，還應(yīng)當積極聽取并采納環(huán)保部門的相關(guān)意見，防止出現(xiàn)“因小利而失大利”的現(xiàn)象。這樣，也就可以大大降低項目建設(shè)后期出現(xiàn)環(huán)境污染問題的概率，從而進一步提高了建設(shè)項目的“生態(tài)性”與“經(jīng)濟適用性”。
三、結(jié)束語
2009年重慶市環(huán)保局機構(gòu)改革，將環(huán)評審批及監(jiān)管職責從原建管處剝離出去，確定新建管處擔負建設(shè)項目環(huán)?！叭瑫r”管理職責。自此以來，通過建立機制制度，規(guī)范管理行為，強化過程監(jiān)管，加大工作力度，促使市和區(qū)縣審批的建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收率分別由2009年的50%和30%左右提升至現(xiàn)在的90%和70%左右?？梢哉f，全市建設(shè)項目環(huán)?！叭瑫r”管理取得了長足進展，這歸結(jié)于我們始終致力于在管理機制、制度等方面進行不斷地探索和創(chuàng)新，并經(jīng)過實踐的檢驗，是切合實際、行之有效的。但我們也應(yīng)看到當前建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管工作中還面臨一些問題和瓶頸：一是觀念落后。不少環(huán)保部門建設(shè)項目“重審批、輕監(jiān)管”的觀點沒有根本改變，對建設(shè)項目環(huán)評一批了之，缺乏事后監(jiān)管；即使日常監(jiān)管也范圍小頻次少質(zhì)量差，且缺乏主動發(fā)現(xiàn)問題的積極性和可能出現(xiàn)問題的預(yù)見性，存在“坐等辦事”的現(xiàn)象。二是機制欠缺。現(xiàn)在建設(shè)項目環(huán)?！叭瑫r”的日常監(jiān)管的任務(wù)往往是由環(huán)保局的主管部門一肩獨挑，一方面造成主管部門任務(wù)繁重，不堪重負，同時也導(dǎo)致監(jiān)管不到位，情況不出主管部門之門，造成環(huán)保系統(tǒng)相關(guān)部門配合不好，執(zhí)行力差。三是能力不足。環(huán)保局主管部門人員數(shù)量不合理，其事多人少，與從事的工作不匹配；管理人員的能力參差不齊，人員素質(zhì)與管理的要求存在差距，業(yè)務(wù)不熟悉的人員占較大比重；監(jiān)管裝備水平普遍較差，信息化水平低的問題日益凸顯。為此，要突破目前建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管的瓶頸，改變不適應(yīng)發(fā)展要求的被動局面，迫切需要改革創(chuàng)新的觀念意識和身體力行的真抓實干?！敖ㄔO(shè)項目環(huán)境監(jiān)管全覆蓋”要求必須創(chuàng)新管理機制，將執(zhí)法關(guān)口前移，實現(xiàn)全方位全過程監(jiān)管，變消極管理為積極管理，變被動管理為主動管理，即環(huán)保局各相關(guān)部門，在對轄區(qū)建設(shè)項目狀況說得清、道得明的基礎(chǔ)上，強化執(zhí)法意識，找準監(jiān)管重點和難點，充分發(fā)揮主觀能動性，及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，積極指導(dǎo)、督促、處罰等，把問題解決在萌芽狀態(tài)。
二、加快實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管全覆蓋的思路和舉措
切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立新型監(jiān)管理念一是轉(zhuǎn)變重事前審批、輕事后監(jiān)管的觀念，強化全過程監(jiān)管的理念。增強建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管的主動性、預(yù)見性和防范性，把問題解決在萌芽中，提高建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力。二是轉(zhuǎn)變建設(shè)項目環(huán)保主管部門“單打獨斗”的觀念，推行聯(lián)動大執(zhí)法的理念。加強建設(shè)項目環(huán)保主管部門與環(huán)境監(jiān)察等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，形成長效聯(lián)動機制，強化逆向執(zhí)法及其對正向監(jiān)管的反饋作用，努力構(gòu)建環(huán)保各職能部門齊抓共管的大執(zhí)法模式。三是轉(zhuǎn)變偏重工業(yè)項目、大型項目，忽視其他項目監(jiān)管的觀念，樹立統(tǒng)籌兼顧的理念。加大對非工業(yè)項目和有環(huán)境風險隱患的中小項目的監(jiān)管力度，適當增加這些項目的監(jiān)管頻次，防止顧此失彼，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。
三、強化制度建設(shè)，增強監(jiān)管執(zhí)行力和有效性
第一，完善“環(huán)保告知”制度。完善現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)?！叭瑫r”告知制度，補充有關(guān)環(huán)境風險應(yīng)急預(yù)案備案及程序等內(nèi)容，促使建設(shè)單位真正做到變“事后整改”為“事前知曉”，變被動接受監(jiān)管為主動履責。
第二，深化現(xiàn)場檢查制度。準確把握輕重緩急，完善對建設(shè)項目分類監(jiān)管的規(guī)定。對重點監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)加大執(zhí)法力度，通過日常檢查督促其落實環(huán)保要求；對發(fā)現(xiàn)的問題提早介入，查得清楚，處罰到位，確保每一次檢查的成效；對未納入重點監(jiān)管的一般項目，也要根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的檢查計劃并付諸實施。
第三，細化環(huán)保設(shè)計備案制度。結(jié)合實際，對現(xiàn)行的環(huán)保設(shè)計方案備案項目的名錄和設(shè)計方案編制技術(shù)規(guī)定進行修改，該強化的強化，簡化的應(yīng)簡化，能豁免的就豁免，提高環(huán)保設(shè)計備案制度的可操作性。
第四，健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。對已建立的協(xié)調(diào)機制的適用性進行評估分析，查找并解決不溝通、不配合、不協(xié)調(diào)的問題，增強與環(huán)評、監(jiān)察等部門以及市和區(qū)縣及鎮(zhèn)街三級環(huán)保部門之間的合力，形成各自履責、相互協(xié)調(diào)、齊抓共管的局面。
第五，強化檢查督查機制。加強區(qū)縣建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管工作的檢查頻次，有針對性地對區(qū)縣進行抽查，及時發(fā)現(xiàn)問題，加以指導(dǎo)和解決，不斷提升質(zhì)量和水平。
四、積極探索管理創(chuàng)新，著力實現(xiàn)五大突破
第一，在立法建制上有所突破。抓住制定《重慶市建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》的時機，全面理順和規(guī)范管理行為，使其成為閉合完整的鏈，強化建設(shè)、監(jiān)管及技術(shù)服務(wù)等單位的主體責任并真正落到實處，切實做到新污染得到有效控制；實施建設(shè)項目施工期排污許可證制度，將日常監(jiān)督管理前移，給建設(shè)項目施工期發(fā)放排污許可證；把握重慶市環(huán)境監(jiān)理全國試點的契機，探索環(huán)境監(jiān)理的模式體系、制度機制和方式方法，制定環(huán)境監(jiān)理的管理辦法并完善與之相配套的技術(shù)規(guī)定規(guī)范，將環(huán)境監(jiān)理作為技術(shù)監(jiān)督納入建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管的全過程；推行全市環(huán)保系統(tǒng)建設(shè)項目行政管理人員持證上崗制度，凡是從事建設(shè)項目環(huán)境管理的行政管理人員，經(jīng)考核合格方可持證上崗。
第二，在監(jiān)管模式上有所突破。要探索監(jiān)管職責到位，企業(yè)主體責任明確，社會監(jiān)督充分的“三元一體”的監(jiān)管體系，以此形成強大的監(jiān)管合力。積極構(gòu)建縱向到底，橫向到邊的網(wǎng)絡(luò)化管理模式，即市和區(qū)縣及鎮(zhèn)街環(huán)保部門要按照“聯(lián)動式執(zhí)法，全方位覆蓋、網(wǎng)絡(luò)化定位、高標準績效”的要求把管轄區(qū)域范圍的建設(shè)項目劃分為若干網(wǎng)絡(luò)，按級分別將工作任務(wù)和具體責任要求分解到各相關(guān)部門，細化到每個崗位，量化到每個項目，使所監(jiān)管的建設(shè)項目執(zhí)行環(huán)保法律和要求的情況能夠隨時掌握，存在的環(huán)保問題能夠及時發(fā)現(xiàn)和有效解決，違法違規(guī)行為能夠得到應(yīng)有懲處。
第三，在能力建設(shè)上有所突破。要加快推進建設(shè)項目環(huán)境管理能力標準化建設(shè)，通過兩、三年的努力，市和區(qū)縣及鎮(zhèn)街三級環(huán)保部門建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管在機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)、機制制度及裝備水平等方面實現(xiàn)標準化和規(guī)范化，形成較為完善的全市建設(shè)項目環(huán)境管理標準化體系，打造一支人員素質(zhì)高、業(yè)務(wù)技術(shù)強、監(jiān)管績效好的監(jiān)管隊伍。
第四，在評價標準體系機制上有所突破。將建設(shè)單位自覺守法意識、污染防治情況及對社會貢獻率和環(huán)保部門履行職責、環(huán)境監(jiān)管水平及人民群眾的滿意度等方面作為評價考核指標，并進行量化，綜合評定建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管工作取得的成效，發(fā)現(xiàn)存在的問題和差距，促使其持續(xù)改進。與此同時，將評價的結(jié)果作為考核及獎懲的依據(jù)。
1.1運行不順暢缺乏監(jiān)管效力。
根據(jù)多年實踐表明規(guī)有的環(huán)境監(jiān)管體制存在著以下三個方面的問題:)l各地方環(huán)保部門在實際工作中受到國家環(huán)保部以及當?shù)卣畠蓚€方面的限制致使很多工作根本無法正常開展2)各級政府在采取措施對環(huán)境進行保護的過程中，一般都會將責任分給多個部門而這些部門在實際工作中關(guān)系并不明晰，這就在很大程度上加大了政府的管理難度，無法提高環(huán)境監(jiān)督管理工作的效率與質(zhì)量為目前我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制中，對于環(huán)境監(jiān)管工作中如何處置不履行職責的部分并沒有進行明確的規(guī)定再加上還有一些規(guī)定制度與分管部門的職責之間存在著一些矛盾這嚴重影響到環(huán)保部門的統(tǒng)一管理不利于環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量與效率。
1.2環(huán)境監(jiān)管體系過于僵化缺乏監(jiān)管活力。
一般來說環(huán)境保護監(jiān)督管理體制在立法確認過程中應(yīng)該將統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理兩個方面有機的結(jié)合起來從而保證環(huán)境監(jiān)管體系的健全性。但是從實際情況來看政府在實施環(huán)境監(jiān)管體系的過程中并沒有將群眾的意見進行充分考慮致使其管理處于一個壟斷的狀態(tài)這就導(dǎo)致其監(jiān)管成本過高達不到理想的監(jiān)管效果。從整體上看肖前現(xiàn)行的監(jiān)管體系過于呆板缺乏人民群眾的參與致使其缺乏一定的活力。
1.3環(huán)境監(jiān)管主體龐雜缺乏監(jiān)管合力。
在我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制中，一般會將責任分派給各個部門進行管理，再由專門的環(huán)境機關(guān)進行管理但是在管理過程中，由于各個部門之間的關(guān)系不夠清楚法律地位不明確因此在實際監(jiān)管過程中洛個部門都相對獨立環(huán)境監(jiān)管活動無法有效開展。
2立體化環(huán)境監(jiān)管模式的創(chuàng)建
針對上述我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制在運行過程中存在的問題朧們必須要在其基礎(chǔ)上不斷完善監(jiān)管體制這樣才能夠提高環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量與效率從而適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展的要求。
2.1建立“一體兩翼”的環(huán)境監(jiān)管體制模式。
在建立這一環(huán)境監(jiān)管體制模式的過程中，相關(guān)部門的工作人員應(yīng)該從我國國情出發(fā)，聯(lián)系環(huán)保工作的實際情況進行建立，“一體兩翼”環(huán)境監(jiān)管體制也就是將行政區(qū)域監(jiān)管作為主體而流域監(jiān)管與局域監(jiān)管作為兩翼的管理模式。政府在建立“一體兩翼”環(huán)境監(jiān)管體制的過程中首先應(yīng)正確處理好各部門之間的建立關(guān)系，通過實際情況劃分環(huán)境監(jiān)管區(qū)域避免在管理過程中出現(xiàn)空白從而提高其監(jiān)管質(zhì)量與效率達到理想的監(jiān)管效果。
2.2建立剛?cè)嵯酀?nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式。
為了應(yīng)對環(huán)境危機洛地在環(huán)境監(jiān)管措施模式上進行了較多的探索，就單一的模式而言作用有限缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。因此政府可以建立剛?cè)嵯酀?、?nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式。所謂剛?cè)嵯酀?、?nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式是指集政府監(jiān)管、協(xié)議監(jiān)管、社會監(jiān)管、自我監(jiān)管的優(yōu)長與互補形成有機共生的環(huán)境監(jiān)管措施體系。
3立體化環(huán)境監(jiān)管模式的運行
立體化環(huán)境監(jiān)管模式要發(fā)揮效用必須建立在運行可能的基礎(chǔ)上。為此周繞著體制模式和措施模式的運行至少要做到以下幾點。
3.1深化改革調(diào)整環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置。
管理體制本身的科學性直接影響到管理的效率加強環(huán)保機構(gòu)的組織法建設(shè)，是真正實現(xiàn)環(huán)保機構(gòu)設(shè)置、職責權(quán)限配置的規(guī)范化和法制化的不可或缺的措施和手段;同時池是衡量一個國家環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置是否科學、環(huán)保執(zhí)法的職責與權(quán)限配置是否合理、環(huán)保執(zhí)法的運行機制是否高效的基本標志。在“一體兩翼”環(huán)境監(jiān)管體制模式的構(gòu)想中環(huán)保機構(gòu)的隸屬及其職能劃分矛盾更為突出了清況更為復(fù)雜，尤其要理順關(guān)系朋確職責。
3.2加大宣傳完善公眾參與監(jiān)管的機制。
良好的運行機制是環(huán)境監(jiān)管模式得以落實并能最大限度地發(fā)揮效應(yīng)的保障。目前應(yīng)當在借鑒國外經(jīng)驗和總結(jié)本國實踐的基礎(chǔ)上努力探索出一整套環(huán)境監(jiān)管運行機制其中公眾參與機制是重中之重。主要應(yīng)從以下方面入手片是公開環(huán)境信息保障公眾環(huán)境知情權(quán)這是公眾參與環(huán)境保護的重要前提二是建立健全公眾參與環(huán)境保護的渠道和相應(yīng)的制度措施。通過聽證會、說明會等形式接受公眾質(zhì)詢，征求意見和建議;三是加強環(huán)保教育提高全民環(huán)境意識形成全社會都關(guān)心和參與環(huán)境保護的良好社會風氣。
3.3增強激勵挖掘企業(yè)主動監(jiān)管的潛能。
近十余年來,我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,環(huán)境保護工作日益受到重視。為環(huán)境管理提供技術(shù)支撐的環(huán)境監(jiān)測工作壓力越來越大,監(jiān)測業(yè)務(wù)量急速增加,環(huán)保部門監(jiān)測力量不足的問題日益突出,已經(jīng)逼近承受底線。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資源的增長遠遠跟不上監(jiān)測工作量的增長,資源的投入又存在不平衡現(xiàn)象,一些地方甚至出現(xiàn)了新配置的儀器無人使用的現(xiàn)象。人員不足已經(jīng)普遍成為各級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的發(fā)展瓶頸,嚴重影響監(jiān)測工作質(zhì)量。在這種背景下,環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)引入社會環(huán)境檢測機構(gòu)的需求尤為迫切。國內(nèi)多個省市開展了社會環(huán)境檢測機構(gòu)引入環(huán)境監(jiān)測市場的試點工作。
2社會環(huán)境檢測機構(gòu)監(jiān)管存在的問題
一些社會化環(huán)境檢測機構(gòu)以不同方式進入環(huán)境監(jiān)測市場,由于缺乏監(jiān)管,監(jiān)測質(zhì)量參差不齊,給環(huán)境管理帶來一定影響。目前國家有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)對社會環(huán)境檢測機構(gòu)的管理制度還存在空白,增加了監(jiān)管的難度。
2.1社會環(huán)境檢測機構(gòu)從業(yè)人員持證上崗管理缺乏制度設(shè)計環(huán)境監(jiān)測技術(shù)涉及環(huán)境要素多,覆蓋學科門類廣,監(jiān)測項目多,質(zhì)量保證要求嚴格、故對執(zhí)業(yè)人員的技術(shù)要求較高。所以,長期以來,環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)已經(jīng)形成了一套較為嚴密的持證上崗考核制度,對崗位培訓和自認定考核、理論考試、操作考核、定期換證等環(huán)節(jié)均有嚴格的制度。社會環(huán)境檢測機構(gòu)正處于培育階段,技術(shù)隊伍剛開始組建,人員技術(shù)能力相對薄弱,持證上崗工作更是無據(jù)可依,缺乏一套適應(yīng)社會檢測機構(gòu)運作模式的持證上崗管理制度。
2.2社會環(huán)境檢測機構(gòu)監(jiān)管難度大長期以來,數(shù)據(jù)質(zhì)量視為環(huán)境監(jiān)測工作的生命線。數(shù)據(jù)質(zhì)量不過關(guān),不僅將直接動搖環(huán)境監(jiān)測為環(huán)境管理服務(wù)的基礎(chǔ),而且影響環(huán)境執(zhí)法的公正性和嚴肅性、政府環(huán)境決策的科學性。環(huán)境監(jiān)測工作存在技術(shù)要求高、精細程度高、工作環(huán)境惡劣復(fù)雜以及行政干預(yù)等因素,所以質(zhì)量管理一直是環(huán)境監(jiān)測工作的重點,更是難點。而社會檢測機構(gòu)除了以上因素外,以追逐經(jīng)濟利潤為主要目標,兼之國內(nèi)市場誠信體系尚不完備。所以對社會檢測機構(gòu)的監(jiān)管難度更大,關(guān)系到環(huán)境監(jiān)測市場化的進程和成效,亟需探索建立一套適合社會檢測機構(gòu)運作模式的有效監(jiān)管機制。
2.3質(zhì)量監(jiān)管力量不足,缺乏有效手段目前,對環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管的手段大都是側(cè)重技術(shù)層面,如檢查報告記錄臺帳、儀器設(shè)備、人員持證上崗、操作規(guī)范性、標樣考核、能力驗證等等,這些監(jiān)督活動主要核查的監(jiān)測機構(gòu)是否具備相應(yīng)的監(jiān)測能力。而對于經(jīng)濟利益驅(qū)動、行政干預(yù)等深層次因素導(dǎo)致的質(zhì)量問題往往缺乏有效手段。近年來,對數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求越來越高,環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的不斷擴展,現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測管理部門受人員、經(jīng)費的限制,對于原有監(jiān)測工作的質(zhì)量管理已疲于應(yīng)付,不勝負荷,已無足夠精力對大量涌入的社會檢測機構(gòu)進行拉網(wǎng)式、全過程的質(zhì)量監(jiān)督。
3社會環(huán)境檢測機構(gòu)監(jiān)管對策建議
3.1制訂社會環(huán)境檢測機構(gòu)從業(yè)人員持證上崗管理辦法應(yīng)當通過對不同區(qū)域、不同類型的社會環(huán)境檢測機構(gòu)的人員、儀器設(shè)備、實驗室規(guī)模、監(jiān)測能力、管理體系等基本要素的研究,以嚴格技術(shù)門檻,優(yōu)化評審管理程序效能為目標,制訂適合實際情況的、切實可行的社會檢測機構(gòu)從業(yè)人員管理辦法。持證上崗考核應(yīng)包括理論考核和操作考核。操作考核內(nèi)容包括:布點、采樣、試劑配制、常用分析儀器的規(guī)范化操作、儀器校準、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制措施、數(shù)據(jù)記錄和處理、校準曲線制作、實際樣品測試以及盲樣考核等。
3.2建立社會環(huán)境檢測機構(gòu)監(jiān)管模式和信任評估體系通過對社會環(huán)境檢測機構(gòu)試點工作中業(yè)務(wù)類型、工作流程、質(zhì)量問題研究,識別出質(zhì)量監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié),總結(jié)有效的監(jiān)管模式,放大質(zhì)量監(jiān)管效應(yīng)。通過環(huán)境檢測機構(gòu)信任評估體系研究,制訂社會環(huán)境檢測機構(gòu)監(jiān)管模式和信任評估辦法。建立起有效的、適合我省社會檢測機構(gòu)運作模式的監(jiān)管制度,并建立信用監(jiān)控體系,為監(jiān)測行為符合質(zhì)量管理要求提供制度保障,從自律和監(jiān)管兩個層面引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)測市場健康發(fā)展。
3.3開發(fā)社會化檢測機構(gòu)管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)申報登記系統(tǒng)依托信息技術(shù),通過監(jiān)測業(yè)務(wù)規(guī)定申報,收集社會檢測機構(gòu)業(yè)務(wù)行為信用信息,建立基礎(chǔ)信息庫,對監(jiān)測任務(wù)管理實現(xiàn)提前預(yù)知,隨機抽查,項目及時跟蹤,規(guī)避了事后記錄跟蹤的局限性。實現(xiàn)社會化檢測機構(gòu)管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化。系統(tǒng)以環(huán)保主管部門網(wǎng)站作為門戶入口,主要包括三個功能模塊。(1)檢測人員管理:建立人員基本信息錄入、持證上崗考核情況、審核、查詢與注銷功能;人員的獎罰等公告的生成、功能;上崗證書自動生成等功能。(2)檢測機構(gòu)管理:建立機構(gòu)資質(zhì)技術(shù)評審情況錄入,公司基本信息,換證信息,檢測能力信息,信用信息,客戶評價信息的錄入和查詢功能。(3)業(yè)務(wù)申報和監(jiān)管信息管理:實現(xiàn)兩大功能,一是實現(xiàn)各檢測公司在開展各次檢測活動前網(wǎng)上行程報備;二是各地監(jiān)測站在執(zhí)行現(xiàn)場或?qū)嶒炇覚z查后進行結(jié)果信息和證據(jù)的登記。
4結(jié)語
（一）環(huán)境影響評價缺失規(guī)范性與客觀性
1）沒有對縣級建設(shè)項目的實際情況進行全面的分析和探究，就一味依據(jù)書本上的知識，對環(huán)境評價進行編制。雖然由此制定出來的環(huán)保措施具有較強的理論意義，但是由于缺乏實踐經(jīng)驗的積累，其在實際執(zhí)行的過程當中，是不具備較高的可行性的。如此一來，也就大大降低了環(huán)保措施的執(zhí)行效率，從而直接性的影響到了建設(shè)項目環(huán)境保護工作的順利開展。
2）聘用委托單位，將環(huán)境評價全權(quán)交由該單位去進行。通過相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：大多數(shù)委托單位在執(zhí)行環(huán)境評價的整個過程當中，為了降低委托方的環(huán)保投資額，會將建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度縮小化，從而導(dǎo)致委托方不能夠依照實際情況，采取有針對性的環(huán)境保護措施，來降低建設(shè)項目施工后給環(huán)境造成的影響程度。
（二）未全面落實環(huán)境監(jiān)管工作
環(huán)境監(jiān)管的周期與建設(shè)項目是一致的，也就是說：當建設(shè)項目在得到國家有關(guān)部門的批準之時，環(huán)境監(jiān)管工作便正式開始了，直至整個建設(shè)項目完全竣工之后，其才能夠真正的得以結(jié)束。由此可見，環(huán)境監(jiān)管涉及到的內(nèi)容也是比較廣的，比如：建設(shè)項目施工過程的監(jiān)管、施工材料的檢驗、試生產(chǎn)的審批、成品的驗收、施工環(huán)節(jié)的監(jiān)管與環(huán)境保護的驗收等方面。然而，在大多數(shù)建設(shè)項目中，由于環(huán)境監(jiān)管部門不具備較高的監(jiān)管資質(zhì)，再加上有些監(jiān)管人員的個人素質(zhì)偏低，使得其在實際的工作當中，未能嚴格依照環(huán)境監(jiān)管的要求及目標去進行，導(dǎo)致環(huán)境保護措施的實行，不能夠與建設(shè)項目實現(xiàn)一體化。如此一來，也就在很大程度上降低了建設(shè)項目環(huán)境保護效率。
（三）基層政府的環(huán)境監(jiān)管意識較為淺薄
盡管國家有關(guān)部門把“綠色GDP”作為了各級政府部門的績效考核指標。但是就大多數(shù)基層政府而言，其自身具備的環(huán)境監(jiān)管意識是比較淺薄的，且他們也并沒有意識到環(huán)境監(jiān)管工作在建設(shè)項目中的重要性，從而導(dǎo)致建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管工作無法正常開展，進而直接性的降低了建設(shè)項目的環(huán)保意義。其次，有些政府部門為了能夠為其自身謀取更多的利益，不顧后果的借助各種行政手段，對建設(shè)項目中的環(huán)境保護工作進行干預(yù)，使得建設(shè)項目出現(xiàn)了環(huán)保不符合國家相關(guān)規(guī)定等問題，且類似于這種存在著環(huán)保問題的建設(shè)項目一經(jīng)投入使用，不僅會給本地的自然環(huán)境帶來嚴重的負面影響，還會給廣大市民的身體健康造成威脅，從而更進一步的加劇了我國環(huán)境污染問題的嚴重程度。
二、探析縣級建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管的對策
（一）依照相關(guān)要求及標準，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價工作
建立“考評機制”，定期對環(huán)境影響評價部門進行綜合性的考評，針對那些不能夠嚴格依照國家相關(guān)要求以及法律法規(guī)，對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的部門，應(yīng)當向其提出拒絕其成為本次建設(shè)項目環(huán)境影響評價的主要單位，比如：
1）沒有充分考慮到項目在建設(shè)的整個過程當中，可能會出現(xiàn)的環(huán)境污染風險，使得環(huán)境影響評論出錯，讓環(huán)保部門無法提出針對性較高的環(huán)保措施，來對這些可能出現(xiàn)的風險進行嚴格的控制，導(dǎo)致環(huán)保措施失效的單位；
2）沒有嚴格依照建設(shè)單位的實際要求與建設(shè)標準，編纂環(huán)境影響評價，導(dǎo)致環(huán)境影響評價不具備較高的準確性與針對性，從而讓由此提出來的環(huán)保措施，不能夠有效的對環(huán)境污染風險進行合理規(guī)避與控制的單位。與此同時，面對這些從業(yè)資質(zhì)不高，且不具備較高綜合素質(zhì)的環(huán)境影響評價單位，我們還應(yīng)當積極的向國家有關(guān)部門進行舉報，以肅清我國環(huán)境影響評價行業(yè)的紀律，提高環(huán)境影響評價的執(zhí)行效率。
（二）建立完善的環(huán)境監(jiān)管體系
為了盡可能的提高環(huán)境監(jiān)管工作的質(zhì)量，我們應(yīng)當在建設(shè)項目獲得審批之后，按照項目建設(shè)的要求及標準，同時結(jié)合國家相關(guān)部門頒發(fā)的各種文件，建立一個完善的環(huán)境監(jiān)管體系，并讓監(jiān)管部門在該體系的帶領(lǐng)之下，實現(xiàn)對建設(shè)項目進行高效率的環(huán)境監(jiān)管。其次，面對項目建設(shè)中有可能出現(xiàn)的環(huán)境污染風險，環(huán)保部門還應(yīng)當及時的采取可行性較高的保護措施，對這些風險進行科學的預(yù)防，以降低其的出現(xiàn)給環(huán)境造成的影響程度。另外，針對項目建設(shè)中需要排放出去的污染物，還應(yīng)當嚴格依照國家的相關(guān)標準，確定污染物的最適排放量范圍，避免污染物過度排放，造成的環(huán)境污染問題。做好基層政府環(huán)保意識的教育工作深入基層環(huán)境中，向基層政府的有關(guān)人員宣傳環(huán)保知識，并通過實例的講解，讓他們?nèi)嬲J識到環(huán)境保護的重要性及其對我國整體經(jīng)濟水平的提升所起到的促進作用，從而讓他們能夠自覺的培養(yǎng)起環(huán)保意識。如此一來，也就能夠有效改善基層政府環(huán)境保護工作實施不到位的現(xiàn)狀。另一方面，建設(shè)單位在進行招商引資的過程當中，還應(yīng)當積極聽取并采納環(huán)保部門的相關(guān)意見，防止出現(xiàn)“因小利而失大利”的現(xiàn)象。這樣，也就可以大大降低項目建設(shè)后期出現(xiàn)環(huán)境污染問題的概率，從而進一步提高了建設(shè)項目的“生態(tài)性”與“經(jīng)濟適用性”。
三、結(jié)束語
中國畜禽養(yǎng)殖污染呈現(xiàn)量大面廣、點面共存、多要素疊加、區(qū)域差異等特征，污染防治與環(huán)境監(jiān)管面臨前所未有的困難。一是污染物產(chǎn)排量大、比重高，2012年環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)化學需氧量和氨氮排放分別為1099和63萬噸，分別占全國總量的45%和25%。二是污染區(qū)域差異明顯，山東、黑龍江、河北、遼寧、河南、內(nèi)蒙古等6個省份養(yǎng)殖業(yè)COD排放量占到全國的50%以上。三是污染點源面源共存，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場糞便和污水的有組織排放造成水體污染，糞便長期過量還田對農(nóng)田土壤造成面源污染。四是多要素綜合污染，畜禽養(yǎng)殖造成了水體、大氣和土壤的立體綜合環(huán)境污染，增加了社會不穩(wěn)定因素。
2中國畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)與問題
一是法律法規(guī)體系建設(shè)加快，但執(zhí)行力普遍較弱。中國已經(jīng)形成了以《條例》為核心，覆蓋行政、財稅、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等各個方面的法規(guī)體系，然而執(zhí)行力普遍較弱，畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法手段單一、能力不足、執(zhí)法不嚴。二是技術(shù)管理體系逐步完善，但指導(dǎo)性、指導(dǎo)性不足。國家層面建立了涵蓋環(huán)境標準基準、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境工程規(guī)范三大體系，然而地方政府更具操作層面的技術(shù)管理文件較為缺失，技術(shù)可適性分析、技術(shù)應(yīng)用研究、技術(shù)推廣機制等配套工作滯后。三是環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)不斷夯實，但引導(dǎo)性政策缺失。中國探索實施了污染源普查及更新、污染物總量減排制度、專項執(zhí)法檢查制度、環(huán)境影響評價制度、禁養(yǎng)區(qū)劃定管理制度等環(huán)境監(jiān)管手段，但都偏向于管理，缺乏投融資政策、產(chǎn)業(yè)激勵政策、市場化引導(dǎo)政策等偏向于引導(dǎo)性的政策。四是財政投入逐年加大，但造血機制仍未建立。中央財政專項資金名錄廣泛，“輸血型”政策仍占據(jù)主導(dǎo)地位，尚未建立以“造血型”產(chǎn)業(yè)投融資機制為主的政策體系。
3歐盟畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗
3.1完備的法律法規(guī)體系
歐盟畜禽養(yǎng)殖污染防治法律法規(guī)涉及到行政處罰、農(nóng)田生產(chǎn)操作規(guī)范、化肥稅收、財政補貼獎勵等多個方面，政策內(nèi)容細致、可操作性較強。2000年以來，歐盟制定的控制農(nóng)業(yè)污染相關(guān)法律主要有:《歐盟水體系指令》、減少農(nóng)業(yè)面源污染的《硝酸鹽指令(91/676)》、控制殺蟲劑最大使用量的《殺蟲劑法(91/414/eec)》、限制水中殺蟲劑殘留的措施及為保護魚種貝類安全而制定的《水清潔的共同體措施》等;2006年歐洲理事會通過了《農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和環(huán)境保護政策，規(guī)定經(jīng)過批準的項目和計劃所需資金主要由歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金提供，其中農(nóng)業(yè)環(huán)保支付金額占全部農(nóng)村發(fā)展項目/措施支付額的22%。
3.2有效的財政補貼政策
歐盟將畜禽糞便密度堅定地確立為歐盟農(nóng)業(yè)管理的中心目標，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)環(huán)保計劃的專項資金來自歐盟財政，各成員國負責具體實施這些計劃。歐盟每年用于農(nóng)業(yè)環(huán)保計劃的總支出約為16億美元(2012年數(shù)據(jù))，占歐盟農(nóng)業(yè)總支出的4%，各歐盟國家聯(lián)邦政府、地方政府還有各自的相應(yīng)投入，各級財政補貼都按照歐盟及成員國要求實行交叉遵守的補貼制度，將農(nóng)民獲取政府補貼與遵守農(nóng)業(yè)環(huán)境保護義務(wù)實行強制性的掛鉤。歐盟在2007－2013財政規(guī)劃中進一步將補貼用于整個農(nóng)村大環(huán)境的綜合保護與治理，養(yǎng)殖場為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)投入越多，其獲得的補貼也就越多。
3.3精準的肥料總量控制政策
歐盟各國在征收高額化肥稅的同時，實施了對化肥和動物糞肥的生產(chǎn)、運輸、銷售、使用的全程管控政策，限制生產(chǎn)和施入農(nóng)田的肥料總量。歐盟頒布實施《硝酸鹽指令》，保證畜禽糞便施用量要與農(nóng)田消納和利用能力相適應(yīng)，并對最大施肥量、施氮磷量、施肥時間、施肥方法等也進行了限制，以保證在糞便施用過程中不造成對地面水域及地下水水質(zhì)污染、不破壞土壤的正常自凈過程、不造成農(nóng)作物品質(zhì)的異常惡化、保證提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量、最大限度地利用資源。
3.4高額的化肥稅收政策
歐盟各國通過實施高額的化肥稅收政策，降低化肥生產(chǎn)企業(yè)的積極性，控制化肥行業(yè)規(guī)模和市場流通量，減少肥料中化肥的比重，間接提高農(nóng)場利用動物糞肥的積極性。如荷蘭MINAS(MineralAccountingSystem)系統(tǒng)記錄每個農(nóng)民的養(yǎng)分投入和產(chǎn)出情況，肥料用量如果在標準之內(nèi)無需交稅，如果超出標準需要繳納較高的稅額。瑞典從1984年開始征收化肥稅，稅率為0.60瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售價上漲了5%。
3.5適度的產(chǎn)業(yè)限制政策
歐盟各國為降低區(qū)域糞污消納壓力，在提高生產(chǎn)補貼的同時，對區(qū)域養(yǎng)殖區(qū)域、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、養(yǎng)殖規(guī)模予以限制，強化環(huán)境管理要求，從源頭避免環(huán)境污染事故的發(fā)生。20世紀90年代，歐盟各成員國通過了新的環(huán)境法，規(guī)定了每公頃動物單位(載畜量)標準、畜禽糞便廢水用于農(nóng)用的限量標準和動物福利，鼓勵進行粗放式畜牧養(yǎng)殖，限制養(yǎng)殖規(guī)模的擴大。如荷蘭從1984年起，不再允許養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖戶擴大經(jīng)營規(guī)模，并通過立法規(guī)定每公頃2.5個畜單位(奶牛)，超過該指標農(nóng)場主必須交納糞便費。英國立法限制建立大型畜牧場，規(guī)定單位畜牧場最高養(yǎng)殖規(guī)模奶牛200頭、肉牛1000頭、種豬500頭、肥豬3000頭、綿羊1000只和蛋雞7000只。
3.6精細的環(huán)境技術(shù)政策
歐盟制訂的環(huán)境友好技術(shù)政策以“糞便營養(yǎng)物質(zhì)綜合利用”的物質(zhì)循環(huán)理念為根本，其可行性技術(shù)指南目錄主要針對清潔生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)管理技術(shù)和廢棄物綜合技術(shù)，具有較強的可操作性。歐盟《污染綜合防治指令》對采用科技方法控制污染作了具體而明確的規(guī)定，首先是通過實用技術(shù)控制溫室氣體排放閾值，如廠房設(shè)置、糞便收集系統(tǒng)建設(shè)、通風系統(tǒng)建設(shè)采用的技術(shù)都是用來減少營養(yǎng)元素以氣態(tài)形式的排放量，減少N、C元素的流失;其次是通過廢棄物資源化利用技術(shù)，充分利用農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)物質(zhì)流和能量流，如沼氣發(fā)電技術(shù)、沼液微生物生物質(zhì)提取技術(shù)、干糞生物制肥技術(shù)等，最大程度實現(xiàn)廢棄物綜合利用。
4歐盟經(jīng)驗對我國啟示與建議
歐盟是世界畜禽養(yǎng)殖污染防治的領(lǐng)跑者，在清潔生產(chǎn)技術(shù)政策、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、污染防治監(jiān)管手段等方面沉淀了大量成功經(jīng)驗。針對中國畜禽養(yǎng)殖污染嚴重態(tài)勢，以及當前畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管問題和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法規(guī)體系、完善獎懲結(jié)合型政策體系、實施系統(tǒng)化總量減排、建立全程化環(huán)境監(jiān)管體系和營造良好輿論氛圍等建議，以期為下一步落實《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求，統(tǒng)籌設(shè)計中國畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境監(jiān)管體系提供借鑒。
4.1把握契機、落實《條例》，健全塔式法律法規(guī)體系
中央政府進一步強化《條例》宣貫工作，制定《條例》實施細則，建立差異化、塔式法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系;省級人民政府應(yīng)以此為契機，結(jié)合區(qū)域污染特征和管理需求，加快推動省級畜禽養(yǎng)殖污染防治立法工作，突出省級法律法規(guī)的宏觀性、原則性和承接性;各縣級人民政府應(yīng)頒布實施畜禽養(yǎng)殖污染防治工作意見或計劃，將條例中確定的綜合利用工程、激勵獎勵政策、環(huán)境監(jiān)管要求細致化落地。
4.2疏堵結(jié)合、雙管齊下，完善獎懲結(jié)合型政策體系
嚴格環(huán)境監(jiān)管制度，形成畜禽禁養(yǎng)區(qū)、環(huán)境影響評價、污染物排放標準、污染物排放總量、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的管控體系，強對企業(yè)違法違規(guī)的處罰力度，將污染治理考核與生產(chǎn)經(jīng)營許可、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策結(jié)合，倒逼規(guī)?；B(yǎng)殖場減少污水排放量、實施廢棄物綜合利用;出臺有利于養(yǎng)殖廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)優(yōu)惠稅收、綠色金融信貸和環(huán)保投融資政策，積極支持地方政府出臺畜禽養(yǎng)殖環(huán)保投融資政策，拓寬治污設(shè)施建設(shè)與管理資金來源，引導(dǎo)社會資本投入畜禽養(yǎng)殖污染治理。
4.3種養(yǎng)平衡、以地定畜，優(yōu)化總量減排理念方法
采用系統(tǒng)減排理念，將畜禽養(yǎng)殖污染物總量控制端口延伸到大氣和土壤，突出水－氣－土壤綜合生態(tài)系統(tǒng)的減排效力，研究制定復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的面源污染總量控制技術(shù)核算方法，制定全要素的系統(tǒng)化污染物排放標準，對綜合利用產(chǎn)生的CO2等溫室氣體的排放，動物糞肥施入農(nóng)田的量(包括有機質(zhì)總量、N/P總量、微生物菌群量等)進行控制，并逐步完善相關(guān)技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范、工程規(guī)范、操作規(guī)程體系。
4.4利用優(yōu)先、防治結(jié)合，建立全程化環(huán)境監(jiān)管體系
從資源化利用、循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展角度，通過發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，將牧草種植、畜禽養(yǎng)殖、能源生產(chǎn)、微生物培養(yǎng)和加工等子系統(tǒng)有機結(jié)合，推進畜禽糞便、秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的能源化和肥料化;實施全程化、精細化環(huán)境管理，逐步實現(xiàn)飼料配方、品種選擇、習性馴化、圈舍建設(shè)等前端環(huán)節(jié)管理，個體單獨管理、量化時間管理、量化飼養(yǎng)、清潔生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用等生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理，糞污綜合利用技術(shù)、排放標準控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理環(huán)節(jié)的全過程管控，制定詳細全過程技術(shù)、工程指南，規(guī)范和指導(dǎo)養(yǎng)殖場開展系統(tǒng)化污染防治。
4.5企業(yè)為主、多方共舉，營造積極良好輿論氛圍
