時(shí)間：2023-04-18 18:01:44
序論：在您撰寫財(cái)政制度論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
事業(yè)單位通過(guò)進(jìn)行財(cái)政管理體制改革,加強(qiáng)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督,合理調(diào)整單位資金結(jié)構(gòu),提高資金使用效率,實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)資源的合理配置,降低資源浪費(fèi)率,促進(jìn)財(cái)政管理體制改革與單位的總目標(biāo)相協(xié)調(diào),提高事業(yè)單位的運(yùn)行效率。
到目前為止,中國(guó)全部事業(yè)單位約有100多萬(wàn)個(gè),事業(yè)單位職工在公共就業(yè)人數(shù)中的比重逐年上升,這就使得我國(guó)一大部分財(cái)政資金投入到事業(yè)單位中。進(jìn)一步加快事業(yè)單位財(cái)政管理改革,有利于政府更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能,提高政府調(diào)控能力,促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,居民收入不斷提高,東中西地區(qū)收入差距較大,人們的消費(fèi)觀念和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也存在巨大差異,隨之而來(lái)出現(xiàn)了一些問(wèn)題。人們收入不斷提高與精神文化需要、社會(huì)保障機(jī)制之間不能協(xié)調(diào),深化事業(yè)單位財(cái)政管理體制改革,有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,加快公務(wù)服務(wù)部門改革,滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的目標(biāo)。
公共財(cái)政體系是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的財(cái)政體系,公共財(cái)政體系必須滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,合理界定事業(yè)單位資金收支范圍,提高單位財(cái)政資金的收益率。我國(guó)已經(jīng)初步建立起公共財(cái)政體系,通過(guò)建立新公共財(cái)政體系,政府可以更好地履行職能,彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,提高公共利益,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化目標(biāo),促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。為了構(gòu)建新公共財(cái)政體系,政府大力推行政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度和部門預(yù)算制度,通過(guò)推行實(shí)施這三項(xiàng)改革,逐步改革事業(yè)單位財(cái)政管理模式,規(guī)范單位資金使用方式,促進(jìn)事業(yè)單位自我約束,自我監(jiān)督。
部門預(yù)算管理體制是事業(yè)單位財(cái)政收付體系的重要組成部分,對(duì)事業(yè)財(cái)政管理體制有重要影響,國(guó)家通過(guò)部門預(yù)算管理制劃分中央和地方政府以及地方各級(jí)財(cái)政之間的預(yù)算管理職責(zé)、權(quán)限和收支范圍。在事業(yè)單位財(cái)政管理體制改革中,部門預(yù)算管理體制處于基礎(chǔ)和主要位置。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了適應(yīng)國(guó)際化趨勢(shì),提高我國(guó)公共財(cái)政管理水平,我國(guó)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理體制進(jìn)行了改革,在事業(yè)單位內(nèi)部建立起預(yù)算管理制度。與傳統(tǒng)的預(yù)算管理不同,部門預(yù)算管理是各個(gè)部門進(jìn)行本部門的預(yù)算管理,不再進(jìn)行單位統(tǒng)一的預(yù)算編制。單位各個(gè)部門根據(jù)本部門的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和工作計(jì)劃,對(duì)上一年預(yù)算偏離的地方進(jìn)行修正,同時(shí),結(jié)合當(dāng)年單位財(cái)政管理要求,合理安排本年的財(cái)政預(yù)算。部門預(yù)算更加準(zhǔn)確的反映各部門財(cái)政資金利用狀況,有利于事業(yè)單位提高財(cái)政管理水平,增強(qiáng)本單位各部門財(cái)政資金利用的透明度,從根本上杜絕財(cái)政管理漏洞,優(yōu)化財(cái)政支付結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算制度是我國(guó)事業(yè)單位財(cái)政管理體制改革的基礎(chǔ),是不可或缺的組成部分,只有建立起規(guī)范、合理、高效、透明的預(yù)算管理制度,才可以確保單位財(cái)政管理改革和收付體系的順利進(jìn)行。
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入的情況下,事業(yè)單位原有的財(cái)政收付體系已經(jīng)難以適應(yīng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制改革和單位進(jìn)一步發(fā)展的需要,降低了單位財(cái)政資金的利用率,不能為事業(yè)單位編制預(yù)算和經(jīng)濟(jì)決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。改革單位現(xiàn)有的財(cái)政收付體系,建立國(guó)庫(kù)集中收付制度,對(duì)事業(yè)單位現(xiàn)行的財(cái)政管理方式進(jìn)行創(chuàng)新顯得非常緊急。國(guó)庫(kù)集中支付方式指的是當(dāng)預(yù)算單位需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí),由預(yù)算單位進(jìn)行申請(qǐng),經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后,將資金通過(guò)單一賬戶體系直接支付給收款人的制度。
政府采購(gòu)指的是各級(jí)政府或事業(yè)單位為了日常工作需要或滿足公共服務(wù)目的,在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下,利用國(guó)家財(cái)政資金,通過(guò)法定的程序,購(gòu)買商品、勞務(wù)或工程的行為。政府采購(gòu)并不單指政府采購(gòu)的行為,還要包括采購(gòu)前期準(zhǔn)備工作和采購(gòu)后期管理行為。事業(yè)單位實(shí)行政府采購(gòu)制度之后,國(guó)家財(cái)政部門不再將經(jīng)費(fèi)按照單位的預(yù)算報(bào)表直接撥款到單位,而是根據(jù)各事業(yè)單位實(shí)際采購(gòu)情況直接向供應(yīng)商撥付款項(xiàng),也就是說(shuō)事業(yè)單位這項(xiàng)購(gòu)買支出將采取直接付款的方式。
政府采購(gòu)制度保證了事業(yè)單位商品、勞務(wù)和工程購(gòu)買行為的公開性、規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性。在建立事業(yè)單位政府采購(gòu)制度的同時(shí),要大力推行采購(gòu)的招標(biāo)制度,對(duì)所有購(gòu)買物品公開、公正、公平采購(gòu),發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)作用,降低單位財(cái)政資金的浪費(fèi),杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。事業(yè)單位實(shí)行政府采購(gòu)制度后,要從采購(gòu)編制開始,嚴(yán)格監(jiān)管,優(yōu)化單位公共財(cái)政資源,合理利用單位財(cái)政資金。
政府的公共資源，無(wú)論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財(cái)政改革取得了一定的成效，財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地?cái)U(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長(zhǎng)，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級(jí)政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級(jí)政府大搞"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，政府融資在部門利益的推動(dòng)下迅速擴(kuò)大，未來(lái)資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來(lái)支出壓力?？偠灾覈?guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，或者說(shuō)，正日漸超出社會(huì)公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。
這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國(guó)來(lái)觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國(guó)的情況來(lái)看，這是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時(shí)滯造成的。換句話說(shuō)，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進(jìn)一層分析，整個(gè)改革的滯后，形成了一種風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。
一、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"依然如故。我國(guó)改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會(huì)形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來(lái)你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說(shuō)，通過(guò)20多年的改革，形成了一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個(gè)人、各級(jí)政府及其各個(gè)部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)局面。
但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒(méi)有界定，仍在吃"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來(lái)兜底。1998年以來(lái)，政府幾次為四大國(guó)有銀行注資、通過(guò)成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國(guó)有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國(guó)有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說(shuō)明了"財(cái)政兜底"這個(gè)客觀事實(shí)。
（一）政府替國(guó)有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
盡管自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)企改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無(wú)論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵(lì)的角度調(diào)整了政府與國(guó)企的財(cái)政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國(guó)企改革目標(biāo)至今也沒(méi)有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國(guó)家"的局面并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界定。給予了國(guó)企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等卻沒(méi)有規(guī)定由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、承擔(dān)多少?？梢哉f(shuō)，我們是在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)條件下來(lái)進(jìn)行國(guó)企改革的。這樣一來(lái)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過(guò)程中往往是只注重短期利益，忽視未來(lái)的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。因此，國(guó)企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)為前提條件的。
在國(guó)企還沒(méi)有學(xué)會(huì)在市場(chǎng)這個(gè)大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的辦法來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個(gè)改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵(lì)與約束不對(duì)稱
搞活國(guó)企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤(rùn)留成"，到80年代的"利潤(rùn)承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過(guò)利益誘導(dǎo)來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營(yíng)自"上，試圖讓國(guó)企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國(guó)企經(jīng)營(yíng)自的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營(yíng)者常常采取拿國(guó)有資產(chǎn)冒險(xiǎn)或大量借債的方式來(lái)追求自身的短期利益。在這種激勵(lì)與約束不對(duì)稱的條件下，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值成了無(wú)法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深入，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)更促使經(jīng)營(yíng)者采取冒險(xiǎn)的舉動(dòng)，至于其背后的風(fēng)險(xiǎn)則考慮不多，甚至不予考慮。大量國(guó)企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。
這樣，激勵(lì)與約束不對(duì)稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會(huì)因國(guó)企的高風(fēng)險(xiǎn)偏好而帶來(lái)大量的債務(wù)，并通過(guò)"國(guó)企-銀行-財(cái)政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國(guó)際信托投資公司的破產(chǎn)、中國(guó)農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國(guó)企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來(lái)了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒(méi)有在政府的預(yù)算報(bào)告中反映出來(lái)，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國(guó)企信息不透明
每一個(gè)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)績(jī)效幾乎都是一個(gè)"黑箱"，不僅社會(huì)公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對(duì)信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險(xiǎn)投融資，給所有者帶來(lái)大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會(huì)誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時(shí)，這也給社會(huì)公眾造成錯(cuò)覺(jué)，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會(huì)導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)，加大政府作為公共主體的未來(lái)支出壓力。
3.國(guó)企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)
人的問(wèn)題一直都是各級(jí)政府的一塊"心病".對(duì)政府來(lái)說(shuō)，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國(guó)企職工的安置以及由此引起的社會(huì)問(wèn)題。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，政府采取了一種"通過(guò)養(yǎng)企業(yè)來(lái)養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺(tái)高筑，但各級(jí)政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個(gè)，把那些國(guó)企職工養(yǎng)起來(lái)，以減少公共風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)。在社會(huì)保障制度還不健全，或國(guó)企職工長(zhǎng)期形成的對(duì)企業(yè)依戀心理沒(méi)有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價(jià)來(lái)穩(wěn)定國(guó)企職工。這樣一來(lái)，國(guó)企職工成了各級(jí)政府的"軟肋"，同時(shí)也成為經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國(guó)企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說(shuō)的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時(shí)，政府與國(guó)企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價(jià)還價(jià)的"對(duì)手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)國(guó)企的政策只能是"激勵(lì)＋激勵(lì)"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動(dòng)地替國(guó)企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府名義上是以國(guó)有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無(wú)限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來(lái)，盡管政府在社會(huì)保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來(lái)，減弱國(guó)企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。
（二）公共預(yù)算對(duì)政府行為的軟約束
發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動(dòng)，也就是說(shuō)，政府行為和活動(dòng)并不受國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國(guó)尤其如此。
財(cái)政收入是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動(dòng)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會(huì)議上所指出的："國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問(wèn)題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。"預(yù)算的形成過(guò)程本身就是一個(gè)決策過(guò)程，并以法律的形式確定下來(lái)，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動(dòng)并不受預(yù)算的限制。表面看來(lái)，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因?yàn)榇罅康念A(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動(dòng)，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動(dòng)引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無(wú)法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動(dòng)的范圍可以說(shuō)"漫無(wú)邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財(cái)政基礎(chǔ)，增大了財(cái)政的脆弱性，而且，給政府帶來(lái)大量債務(wù)。各級(jí)政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒(méi)有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過(guò)收費(fèi)，要么是通過(guò)借債、欠賬等手段來(lái)解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財(cái)政兜著。短期內(nèi)，這不會(huì)造成什么大的問(wèn)題，但若長(zhǎng)期這樣，就會(huì)給政府財(cái)政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來(lái)，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動(dòng)，實(shí)際上是不顧政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的短期行為，也許對(duì)短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利，但在長(zhǎng)期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)毀掉一時(shí)繁榮帶來(lái)的短期成果。
（三）中央與地方的財(cái)政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級(jí)政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級(jí)政府的"或有債務(wù)"，上級(jí)政府承擔(dān)著替下級(jí)政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個(gè)利益的分配問(wèn)題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個(gè)利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過(guò)50%的全國(guó)財(cái)政收入，但由于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實(shí)際上具有很大的財(cái)政自。沒(méi)有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費(fèi)權(quán)；沒(méi)有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢(shì)；但從另一個(gè)方面來(lái)看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢(shì)。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒(méi)有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。既然上一級(jí)財(cái)政不可能不最后兜底，那么，下一級(jí)財(cái)政就可以無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績(jī)。因此，在既無(wú)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又沒(méi)有健全的監(jiān)控手段條件下，勢(shì)必會(huì)引發(fā)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。2002年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)下面4個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個(gè)縣（市）中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個(gè)縣（市）截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問(wèn)題仍較突出。欠發(fā)的工資實(shí)際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報(bào)刊文摘》。）。
總之，在政府與國(guó)企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國(guó)企的全部風(fēng)險(xiǎn)，給予國(guó)企的只是"激勵(lì)＋激勵(lì)".在政府的各個(gè)部門之間，各個(gè)部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的"或有負(fù)債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過(guò)大量融資來(lái)搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來(lái)的各種好處，而風(fēng)險(xiǎn)卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束的激勵(lì)，尤如脫韁的野馬，隨時(shí)可能把經(jīng)濟(jì)，社會(huì)之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵(lì)機(jī)制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)將是今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。
二、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性后果
利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本原則。作為經(jīng)濟(jì)原則，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在追逐自身利益時(shí)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而且是低利低風(fēng)險(xiǎn)，高利高風(fēng)險(xiǎn)。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體的行為方式。只有這樣，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)有序而富有效率。作為社會(huì)原則，它映射到社會(huì)的各個(gè)層面，政府也不例外。作為公共機(jī)構(gòu)，政府自身及其各個(gè)組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績(jī)、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟(jì)利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟(jì)損失、名譽(yù)掃地等），而不論其動(dòng)機(jī)是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動(dòng)才能有序而富有效率，公共利益才不會(huì)淪為一個(gè)誰(shuí)都可以打的旗號(hào)。但"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱這條基本原則，并在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會(huì)心理（如不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的理念在我國(guó)還只是一顆幼苗，隨時(shí)都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險(xiǎn)的約束，各級(jí)政府、各個(gè)政府部門在面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險(xiǎn)，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。
（一）避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)是十分普遍的現(xiàn)象。無(wú)論是國(guó)企、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，還是各級(jí)政府和政府的各個(gè)部門，對(duì)于各項(xiàng)決策往往都強(qiáng)調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險(xiǎn)的另一面。漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，使風(fēng)險(xiǎn)分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
對(duì)政府來(lái)說(shuō)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是頭等目標(biāo)。至于如何去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險(xiǎn)成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力較為緊張的情況下，政府會(huì)采用擴(kuò)大赤字，增發(fā)國(guó)債的方式來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。1998年實(shí)施的積極財(cái)政政策，就是通過(guò)調(diào)整預(yù)算來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這項(xiàng)政策原計(jì)劃只在短期內(nèi)實(shí)施，實(shí)際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達(dá)6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來(lái)。事實(shí)上，從一開始，實(shí)施積極財(cái)政政策有沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)多大，并沒(méi)有展開討論，當(dāng)然也談不到對(duì)其進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險(xiǎn)，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對(duì)地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機(jī)構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財(cái)政部門管理的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目有50個(gè)，涉及到省級(jí)單位和18個(gè)市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級(jí)擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰?，其政府?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過(guò)了100%.）、對(duì)投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績(jī)"競(jìng)爭(zhēng)的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險(xiǎn)是什么，會(huì)不會(huì)給地方財(cái)政背上債務(wù)包袱，地方政府未來(lái)的支出壓力是否會(huì)增大等等問(wèn)題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動(dòng)，不少省份甚至將招商引資定為各級(jí)政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實(shí)到單位和個(gè)人。這種運(yùn)動(dòng)式的招商引資，勢(shì)必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來(lái)完成的時(shí)候，其風(fēng)險(xiǎn)被徹底地拋在一邊。另?yè)?jù)《南方周末》報(bào)道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負(fù)責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動(dòng)、晉級(jí)、評(píng)優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國(guó)進(jìn)出口銀行、財(cái)政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項(xiàng)目達(dá)到25個(gè)，拖欠面（占到期應(yīng)還款項(xiàng)目比率）92.6%，其中，省級(jí)占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負(fù)有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險(xiǎn)的做法，恐怕很快就會(huì)導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。
至于對(duì)上級(jí)政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過(guò)去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國(guó)政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭(zhēng)取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒(méi)有打算還款。如在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，各地"哄搶"國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個(gè)生動(dòng)的實(shí)例。
由于缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來(lái)的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來(lái)搪塞，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財(cái)政。一方面，中央財(cái)政對(duì)地方政府的債務(wù)拖欠采取強(qiáng)制性的扣款措施，另一方面，中央財(cái)政又不得不加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)?yè)芨?。這說(shuō)明，地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險(xiǎn)能力不足
"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"不僅造成了避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)的弱化，而且也使政府避險(xiǎn)能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足
前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中形成的。如果不能及時(shí)有效地識(shí)別公共風(fēng)險(xiǎn)，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時(shí)，錯(cuò)過(guò)了干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，一旦介入，急于求成，往往介入過(guò)度，包攬?zhí)?。無(wú)論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會(huì)領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)一些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的救助存在同樣的問(wèn)題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無(wú)措，匆忙應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致了不惜代價(jià)的種種場(chǎng)景，使短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。
因此，避險(xiǎn)能力不足首先反映在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足。這包括兩個(gè)方面：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和理解，二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)探討的熱情有加，而各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況大都是諱莫如深。對(duì)一些發(fā)生的公共危機(jī)事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來(lái)"內(nèi)部處理"，而不愿意對(duì)社會(huì)公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度下，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認(rèn)識(shí)上是個(gè)侏儒，在行動(dòng)上不可能是個(gè)巨人。思想認(rèn)識(shí)上的局限性自然限制了對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，包括對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的分類、識(shí)別、評(píng)估等等，更談不上對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險(xiǎn)能力的載體。政府避險(xiǎn)能力的高低是通過(guò)一定時(shí)期的政策和體制顯現(xiàn)出來(lái)。在"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)約束，難以制定出和實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來(lái)談?wù)撜?，忽視預(yù)算外活動(dòng)給政府帶來(lái)的未來(lái)支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來(lái)各種不確定性所引致的風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評(píng)估財(cái)政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。
風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險(xiǎn)在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)的頻率，同時(shí)也就減少了財(cái)政運(yùn)行的不確定性和政府未來(lái)支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財(cái)政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險(xiǎn)披露有助于及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積。有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門行為，保證前面各項(xiàng)制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項(xiàng)制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，并通過(guò)或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著政府避險(xiǎn)能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們還沒(méi)有建立起風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險(xiǎn)方法
這是針對(duì)一些政府項(xiàng)目和操作性措施而言的。具體的避險(xiǎn)方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過(guò)程之中。實(shí)際上，項(xiàng)目預(yù)算的編制過(guò)程，也就是對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，包括該項(xiàng)目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個(gè)項(xiàng)目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒(méi)有到位，項(xiàng)目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更毋須說(shuō)各種避險(xiǎn)方法的運(yùn)用了。
從這里也可看出，避險(xiǎn)能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過(guò)改革的全面深化，并不斷提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，政府的避險(xiǎn)能力才能逐步得以提高。
三、公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。尤其在我國(guó)，正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險(xiǎn)總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)是人們的主觀活動(dòng)造成的，是各自從個(gè)人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運(yùn)用公共理性來(lái)糾正，即通過(guò)政府的干預(yù)來(lái)防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中及其各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)過(guò)程是公共風(fēng)險(xiǎn)的形成過(guò)程，也是公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中的過(guò)程。而我們現(xiàn)實(shí)中"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在，說(shuō)明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"使企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€(gè)人理性，這將會(huì)造成公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，即未來(lái)邊際社會(huì)成本可能增加，政府財(cái)政的未來(lái)支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化的過(guò)程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)就像滔滔洪水，在積聚與集中的過(guò)程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。
而另一方面，政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這又使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)失當(dāng)，在介入時(shí)機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。如政府通過(guò)成立資產(chǎn)管理公司來(lái)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，在處置金融不良資產(chǎn)過(guò)程中，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力不足，很可能不但收不回幾個(gè)錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財(cái)政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財(cái)政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對(duì)政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。但問(wèn)題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在從兩個(gè)方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對(duì)滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時(shí)常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險(xiǎn)）將呈擴(kuò)大之勢(shì)。利益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政部門；下級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如工資拖欠、無(wú)力清償債務(wù)，上級(jí)政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來(lái)的政府。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無(wú)聲息地急劇放大。
可見，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的深層原因。如何打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
「參考文獻(xiàn)
（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。
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（3）劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第5期。
一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的原則
財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度就是將內(nèi)部控制制度的理論應(yīng)用于財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)務(wù)中，因此，在設(shè)計(jì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度時(shí)應(yīng)遵循內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的一般原則：一是相互牽制原則，是指一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須分配給具有互相制約關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上的崗位分別完成；二是領(lǐng)導(dǎo)帶頭原則，即內(nèi)部控制成功與否取決于員工的控制意識(shí)和行為，而單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的自覺(jué)控制意識(shí)和行為又是關(guān)鍵；三是協(xié)調(diào)配合原則，是指在各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中，各部門或人員必須相互配合，各崗位和環(huán)節(jié)都應(yīng)協(xié)調(diào)同步，各項(xiàng)業(yè)務(wù)程序和辦理手續(xù)需要緊密銜接，從而避免扯皮和脫節(jié)現(xiàn)象，減少矛盾和內(nèi)耗，以保證經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的連續(xù)性和有效性；四是程式定位原則，是指企業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)的賦予作業(yè)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)則、檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合；五是成本效益原則，要求企業(yè)單位力爭(zhēng)以最小的控制成本取得最大的控制效果；六是整體結(jié)構(gòu)原則，指單位各項(xiàng)控制要素、各業(yè)務(wù)循環(huán)或部門的子控制系統(tǒng)必須有機(jī)構(gòu)，成為單位內(nèi)部控制的整體框架。
二、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度的控制目標(biāo)
設(shè)計(jì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度時(shí)，首先應(yīng)該根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的內(nèi)容特點(diǎn)和管理要求提煉內(nèi)部控制目標(biāo)，然后據(jù)以選擇具有相應(yīng)功能的內(nèi)部控制要素組成該控制系統(tǒng)。
1.確保財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的安全與完整。財(cái)政國(guó)庫(kù)資金是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要，依據(jù)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配的那一部分社會(huì)產(chǎn)品的貨幣形式。表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)無(wú)償?shù)姆绞交驀?guó)家信用的方式籌集、分配和使用的貨幣資金。它是國(guó)家進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)的財(cái)力保證。為維護(hù)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的安全與完整，應(yīng)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付活動(dòng)的授權(quán)批準(zhǔn)、職務(wù)分離制度。如果沒(méi)有嚴(yán)格的審批授權(quán)控制制度，它們較易被冒領(lǐng)、挪用或轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重影響政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度要保證一切財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)膶徟绦颉⒙殑?wù)分離制度才能進(jìn)行，以堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，維護(hù)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的安全與完整。
2.確保國(guó)家財(cái)政支出政策的貫徹執(zhí)行。編制科學(xué)合理的財(cái)政支出預(yù)算是財(cái)政部門履行分配職能的重要手段。為強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束，規(guī)范財(cái)政支出行為，提高財(cái)政資金的使用效應(yīng)，國(guó)家頒布了相關(guān)的法律、法規(guī)和制度。國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)作為財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在支付財(cái)政資金時(shí)的各種支付手續(xù)、程序，各種文件記錄以及賬面數(shù)據(jù)的反映和財(cái)務(wù)報(bào)告信息的披露等必須符合國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，確保財(cái)政支出透明、規(guī)范和合理。
3.確保集中支付信息的合理反映與揭示。無(wú)論是政府決策層、審計(jì)監(jiān)督部門還是財(cái)政部門本身都會(huì)關(guān)心國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中所反映的財(cái)政支出數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可用性和可靠性。國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)要使相關(guān)人員和部門對(duì)其提供的財(cái)務(wù)信息感到可信和可用，應(yīng)規(guī)范自身的會(huì)計(jì)行為，建立一套完整、科學(xué)、合理的財(cái)政支付評(píng)價(jià)體系，對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付信息的反映進(jìn)行科學(xué)合理地整理分類，防止財(cái)政支付信息反映模糊、不準(zhǔn)確、不及時(shí)，為政府決策層提供真實(shí)、有用的決策數(shù)據(jù)。
4.確保國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的安全運(yùn)行。隨著IT技術(shù)特別是以Internet為代表的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理進(jìn)一步向深層次發(fā)展，但同時(shí)也對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制提出了新的要求。一是要確保原始數(shù)據(jù)操作的準(zhǔn)確度。電腦中的原始數(shù)據(jù)都是由人工事先進(jìn)行審核和輸入計(jì)算機(jī)的，一旦原始數(shù)據(jù)在輸入中發(fā)生錯(cuò)誤，計(jì)算機(jī)無(wú)法識(shí)別，只會(huì)將錯(cuò)就錯(cuò)地進(jìn)行各種計(jì)算工作。因而一切數(shù)據(jù)的處理方法和過(guò)程都必須規(guī)范化，并保持準(zhǔn)確性和相對(duì)的穩(wěn)定性，這樣才能保證支付信息質(zhì)量的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性。二是控制操作人員的職能。授權(quán)、批準(zhǔn)控制是一種常見的、基礎(chǔ)的內(nèi)部控制。如果不加強(qiáng)內(nèi)部控制，就會(huì)使某些計(jì)算機(jī)操作人員直接對(duì)使用中的程序和數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行修改，操縱處理結(jié)果，從而加大了出現(xiàn)錯(cuò)誤和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。三是避免會(huì)計(jì)檔案無(wú)紙化和電腦操作無(wú)形化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行電算化后，憑證、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的說(shuō)明和賬簿等大多要依賴計(jì)算機(jī)方可錄入、閱讀或查詢。有些業(yè)務(wù)或處理結(jié)果可能不被打印出來(lái)，只有依靠電子計(jì)算機(jī)才能閱讀這些數(shù)據(jù)。所以不僅要保存紙介質(zhì)會(huì)計(jì)核算資料，而且要保存、保管好以磁性介質(zhì)方式存儲(chǔ)的各種會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)算機(jī)程序，以及系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)行中編制的各種文檔和其他會(huì)計(jì)資料。
三、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)
按照財(cái)政部的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》第十一條的規(guī)定，筆者認(rèn)為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度關(guān)鍵控制點(diǎn)至少應(yīng)包括：預(yù)算指標(biāo)的管理、用款計(jì)劃的審批與下達(dá)、支付申請(qǐng)與支付、支付資金的清算、會(huì)計(jì)核算以及內(nèi)部審計(jì)等內(nèi)容。
1.預(yù)算指標(biāo)的管理。預(yù)算指標(biāo)管理是國(guó)庫(kù)集中支付管理的源頭，處于十分重要的地位，其管理規(guī)范與否直接影響國(guó)庫(kù)集中支付的質(zhì)量。預(yù)算指標(biāo)管理應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的合法性、真實(shí)性和完整性，同時(shí)還應(yīng)考慮與用款計(jì)劃、支付申請(qǐng)的有機(jī)結(jié)合，確保財(cái)政支出預(yù)算的有效執(zhí)行。指標(biāo)管理至少應(yīng)包括二個(gè)層次：一是管理程序。在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中錄入預(yù)算指標(biāo)時(shí)應(yīng)以年初部門預(yù)算為依據(jù)，清楚、完整、真實(shí)地反映年初財(cái)政支出預(yù)算的內(nèi)容，因此，應(yīng)建立預(yù)算指標(biāo)的錄入、審核、審批的授權(quán)控制程序，設(shè)置職務(wù)分離制度。二是管理要素。指標(biāo)管理至少應(yīng)包括預(yù)算單位、功能科目、經(jīng)濟(jì)科目、預(yù)算類型、經(jīng)費(fèi)類型、指標(biāo)用途、指標(biāo)金額、指標(biāo)來(lái)源等要素，并區(qū)分為是基本支出還是項(xiàng)目支出，是政府采購(gòu)項(xiàng)目還是非政府采購(gòu)項(xiàng)目。
2.用款計(jì)劃的審批與下達(dá)。用款計(jì)劃的審批與下達(dá)是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位用款的承諾，涉及到國(guó)庫(kù)資金的合理調(diào)度。財(cái)政部門應(yīng)對(duì)預(yù)算單位申報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行匯總、分析，科學(xué)合理地調(diào)度好國(guó)庫(kù)資金。在用款計(jì)劃的審批與下達(dá)環(huán)節(jié)中，應(yīng)重點(diǎn)做好五項(xiàng)工作：一是準(zhǔn)確測(cè)算財(cái)政收入預(yù)算的完成情況；二是按照“輕重緩急、保重點(diǎn)、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的支出原則審批和下達(dá)用款計(jì)劃；三是制定好預(yù)算單位編制用款計(jì)劃的要求，規(guī)范預(yù)算單位的編制行為；四是統(tǒng)籌考慮結(jié)余尚未使用完的用款計(jì)劃以及財(cái)政支出進(jìn)度；五是盡量提高財(cái)政直接支付比例，確保財(cái)政部門最大限度地監(jiān)管財(cái)政支出行為。
3.支付申請(qǐng)與支付。支付申請(qǐng)與支付環(huán)節(jié)是國(guó)庫(kù)資金流出的最后一關(guān)，其控制的重點(diǎn)：一是審核預(yù)算單位提交的原始憑證和相關(guān)資料，確保財(cái)政支出的真實(shí)性、合理性、合法性；二是支付申請(qǐng)的額度應(yīng)控制在批準(zhǔn)的用款計(jì)劃內(nèi)，確保支出預(yù)算的有效執(zhí)行；三是區(qū)分支付方式是財(cái)政直接支付還是財(cái)政授權(quán)支付，加大財(cái)政部門直接監(jiān)管財(cái)政資金的力度；四是設(shè)置好職務(wù)分離制度，保管好支付憑證和支付印鑒，確保國(guó)庫(kù)資金的安全與完整。因此，在設(shè)置財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度時(shí)，應(yīng)充分考慮國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部崗位的設(shè)置，使一切財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付活動(dòng)在相互牽制的程序下進(jìn)行。另外，應(yīng)強(qiáng)化支付風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)大額的財(cái)政支出應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)、投資評(píng)審、事前詢問(wèn)、跟蹤調(diào)查、完善手續(xù)等手段確保支出的真實(shí)性、合理性、合法性，使財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)降低到最低的限度。
4.支付資金的清算。支付資金的清算是指銀行在辦理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)其已墊付的資金與財(cái)政部門進(jìn)行劃款結(jié)算，確保財(cái)政資金準(zhǔn)確及時(shí)地劃入銀行的相關(guān)賬戶。在清算支付資金時(shí)應(yīng)重點(diǎn)控制以下關(guān)鍵點(diǎn)：一是銀行是否已真正準(zhǔn)確、及時(shí)地支付；二是已支付的款項(xiàng)是否是根據(jù)合法的財(cái)政支付憑證進(jìn)行支付；三是銀行提交的劃款清單與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是否一致。
財(cái)政審計(jì)制度產(chǎn)生于公共財(cái)政受托責(zé)任關(guān)系的確立，并隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、責(zé)任關(guān)系以及國(guó)家公共行政模式的演變而發(fā)展變化，呈現(xiàn)出不同的特性和內(nèi)容，演變出立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型四種財(cái)政審計(jì)制度模式。
林玲(2006) 和余春華等(2004) 等專家學(xué)者對(duì)英國(guó)、美國(guó)、加拿大、意大利、德國(guó)、日本、瑞典等國(guó)家公共財(cái)政審計(jì)的范圍和內(nèi)容做了研究，他們提出的觀點(diǎn)對(duì)于我國(guó)具有重要啟示作用。本文主要考察中西方現(xiàn)行財(cái)政審計(jì)制度，比較不同財(cái)政審計(jì)制度下審計(jì)的獨(dú)立性和財(cái)政審計(jì)權(quán)，分析財(cái)政審計(jì)制度變遷的主要途徑和主要影響因素，提煉出中國(guó)財(cái)政審計(jì)制度變遷的主線，形成對(duì)財(cái)政審計(jì)制度變遷規(guī)律的初步認(rèn)識(shí)和把握。
國(guó)外財(cái)政審計(jì)制度的歷史考察
在現(xiàn)今世界上己建立審計(jì)監(jiān)督制度的160個(gè)國(guó)家(地區(qū))，財(cái)政審計(jì)制度一般可分為四種類型，即立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型。立法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于代議機(jī)關(guān)，如英國(guó)、美國(guó)、加拿大等;司法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于司法體系，如法國(guó)、意大利、西班牙等;獨(dú)立型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于代議機(jī)關(guān)、司法和行政之外，獨(dú)立展開審計(jì)，如德國(guó)和日本等;行政型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于政府，如前蘇聯(lián)、中國(guó)、韓國(guó)等。
1.1立法型財(cái)政審計(jì)制度以英國(guó)為例
1983年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》。根據(jù)《國(guó)家審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署隸屬于議會(huì)，獨(dú)立于行政部門，代表議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，向議會(huì)報(bào)告工作，但議會(huì)并不干涉具體的審計(jì)工作。審計(jì)署的職責(zé)主要是對(duì)各政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，并向議會(huì)報(bào)告財(cái)政資金使用的合法性與有效性。 審計(jì)署對(duì)政府財(cái)政的審計(jì)，主要包括財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)兩種。
1.2司法型財(cái)政審計(jì)制度以法國(guó)為例
首先，推行政府采購(gòu)的目的是：規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益和促進(jìn)廉政建設(shè)。然而，實(shí)行政府采購(gòu)制度后，是將過(guò)去分散采購(gòu)納入到集中采購(gòu)，用集中采購(gòu)的手段，在操作規(guī)范、程序合法、監(jiān)督透明的環(huán)境中實(shí)施“陽(yáng)光采購(gòu)”，改變了原來(lái)采購(gòu)單位想買什么就買什么，自己說(shuō)了算的做法。“分散”和“集中”這兩種采購(gòu)模式孰是孰非呢。
第二，《政府采購(gòu)法》要求采購(gòu)價(jià)格“應(yīng)當(dāng)符合低于市場(chǎng)平均價(jià)格”，而目前國(guó)家權(quán)威部門沒(méi)有這個(gè)“市場(chǎng)平均價(jià)”，因此在實(shí)際操作中就很難把握。
第三，采購(gòu)價(jià)格和采購(gòu)方式有一定影響，法律規(guī)定公開招標(biāo)和詢價(jià)只能一次性報(bào)價(jià)，而競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)則允許多次報(bào)價(jià)。像公開招標(biāo)是以綜合實(shí)力(包括價(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽(yù)、業(yè)績(jī)、付款方式和售后服務(wù)等)進(jìn)行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標(biāo)人。
第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進(jìn)貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺(tái)與批量、區(qū)域銷售、營(yíng)銷策略(對(duì)大城市投放價(jià)格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價(jià)格往往與本地實(shí)際價(jià)格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購(gòu)單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動(dòng)等也影響價(jià)格。
第五，采購(gòu)單位采購(gòu)預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購(gòu)單位在申請(qǐng)前對(duì)市場(chǎng)的了解通常只對(duì)產(chǎn)品本身的價(jià)格進(jìn)行了解，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、供貨時(shí)間、付款方式、售后服務(wù)等指標(biāo)不進(jìn)行全面對(duì)比;指定品牌采購(gòu);通過(guò)政府采購(gòu)過(guò)套;以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)的;采購(gòu)單位對(duì)政府采購(gòu)流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。
采購(gòu)單位對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認(rèn)知也有影響。通常名牌和一般品牌的價(jià)格差別很大;計(jì)算機(jī)，同樣配置不同品牌其價(jià)格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價(jià)格差異，還存在家用和商用機(jī)的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價(jià)格也會(huì)不一樣。
第六，其他因素。招投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)細(xì)則，評(píng)審專家的綜合素質(zhì)、規(guī)模的大小、資金支付方式、交貨地點(diǎn)、采購(gòu)項(xiàng)目的緊迫要求、采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力等都會(huì)影響政府采購(gòu)的價(jià)格。
「正文
我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財(cái)政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財(cái)政管理體制的建立，過(guò)去不太被重視的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步得到調(diào)整，財(cái)政支出的比重將會(huì)不斷提高，數(shù)額不斷擴(kuò)大。而建立政府采購(gòu)制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。
一、政府采購(gòu)制度的基本特征
政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱，是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度。
政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國(guó)家，其主要特點(diǎn)就是對(duì)政府采購(gòu)形為進(jìn)行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說(shuō)的政府采購(gòu)制度，從根本上說(shuō)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，它本身存在著缺陷。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其方式之一就是通過(guò)擴(kuò)大政府財(cái)政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購(gòu)規(guī)模的迅速擴(kuò)大及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的廣泛影響，很多國(guó)家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過(guò)專門的法律，以確定政府采購(gòu)管理的重要地位。
與私人采購(gòu)相比，政府采購(gòu)具有以下明顯的特征：（1）政府采購(gòu)資金來(lái)源是公共資金。這些資金的最終來(lái)源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。（2）政府采購(gòu)的目的主要是實(shí)現(xiàn)政府目的。（3）政府采購(gòu)的主體是依靠國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)等，（4）政府采購(gòu)為非商業(yè)性采購(gòu)，它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過(guò)買為政府部門提供消費(fèi)品或向社會(huì)提供公共利益。（5）采購(gòu)范圍廣，規(guī)模大。（6）采購(gòu)過(guò)程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購(gòu)制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。
二、政府采購(gòu)制度的國(guó)際比較
（一）美國(guó)的政府采購(gòu)制度
美國(guó)政府采購(gòu)制度是美國(guó)國(guó)家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過(guò)政府采購(gòu)的方式進(jìn)行。政府采購(gòu)的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來(lái)，使政府采購(gòu)制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時(shí)也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國(guó)政府采購(gòu)制度的基本特征可歸納為以下幾方面：
1.政府采購(gòu)的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購(gòu)的形式進(jìn)行，政府采購(gòu)制度形成了一套完整的體系。美國(guó)的政府采購(gòu)過(guò)程由三個(gè)階段組成（1）確定采購(gòu)需求（2）簽訂采購(gòu)合同（3）管理、執(zhí)行采購(gòu)合同。在具體的采購(gòu)方式上分為小額采購(gòu)和大額采購(gòu)兩種類型。一般情況下，如果采購(gòu)金額在2500—25000美元之間，實(shí)行小額采購(gòu)，金額超過(guò)25000美元的采購(gòu)，實(shí)行大額采購(gòu)。政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財(cái)政預(yù)算，而預(yù)算過(guò)程既涉及美國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)，又涉及美國(guó)政府的立法機(jī)構(gòu)。因此，整個(gè)采購(gòu)過(guò)程和各種采購(gòu)行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實(shí)際的操作方式。
2.政府采購(gòu)制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國(guó)政府在實(shí)施采購(gòu)制度滿足自身要求的同時(shí)，也通過(guò)法律、法規(guī)來(lái)約束自己的采購(gòu)行為。美國(guó)早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購(gòu)法》，而與政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個(gè)。從本質(zhì)上說(shuō)，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購(gòu)制度能夠幫助各級(jí)政府快捷、有效地采購(gòu)自己所需的商品或服務(wù)，并且維護(hù)了采購(gòu)的信譽(yù)，保持了采購(gòu)制度的透明，同時(shí)保證了政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目的。
3.公平競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)政府采購(gòu)制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報(bào)價(jià)最低、能滿足政府需求的投標(biāo)商簽證合同的“密封投標(biāo)”采購(gòu)方式，還是政府與報(bào)價(jià)方進(jìn)行協(xié)商，并就價(jià)格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行談判的“協(xié)商采購(gòu)”的采購(gòu)方式，都是在自由市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)。競(jìng)爭(zhēng)能使政府有效地利用商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和金融刺激，從市場(chǎng)上買到最好的商品及服務(wù)。
4.美國(guó)政府采購(gòu)制度的“申訴”制度，美國(guó)政府采購(gòu)制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說(shuō)明進(jìn)行報(bào)價(jià)，有權(quán)要求政府依照所說(shuō)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對(duì)其報(bào)價(jià)做出評(píng)判。美國(guó)采購(gòu)制度允許未中標(biāo)的報(bào)價(jià)方或簽約人對(duì)政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機(jī)構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護(hù)采購(gòu)的公正、捍衛(wèi)采購(gòu)制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競(jìng)爭(zhēng)和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購(gòu)過(guò)程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。
（二）英國(guó)的政府采購(gòu)制度
英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家之一。英國(guó)政府采購(gòu)政策是針對(duì)政府各部門及其機(jī)構(gòu)提出的，同時(shí)也要求政府采購(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)加以遵循。政府采購(gòu)從決策程序上看，各政府部門的政府采購(gòu)都實(shí)行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購(gòu)。但各部門在采購(gòu)決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購(gòu)商品和服務(wù)都必須在財(cái)政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會(huì)負(fù)責(zé)。另外，采購(gòu)的每個(gè)部門都有一名會(huì)計(jì)官員，主要負(fù)責(zé)公共財(cái)政秩序和法規(guī)，同時(shí)保證財(cái)政支出周全合理，各部門的支出受議會(huì)“全國(guó)帳戶委員會(huì)”的監(jiān)控。因此，英國(guó)的政府采購(gòu)是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控前提下進(jìn)行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：
1.政府采購(gòu)的基本原則。英國(guó)政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購(gòu)商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少?gòu)的物品總成本和質(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購(gòu)中“物有所值”主要是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競(jìng)爭(zhēng)形式，要以最合理的價(jià)格采購(gòu)自己需要的商品和服務(wù)，公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)的一條核心原則。
2.政府采購(gòu)的基本方式。英國(guó)政府采購(gòu)的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)；（2）對(duì)于以價(jià)格為主要因素又相對(duì)較容易些的合同，采取公開招標(biāo)方式；（3）對(duì)較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)相結(jié)合的方式；（4）對(duì)于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商談判方式；（5）對(duì)于極廉價(jià)的采購(gòu)或極例外的特殊情況，采取單方面招標(biāo)方式等。
3.政府采購(gòu)的法律法規(guī)。英國(guó)的政府采購(gòu)是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責(zé)，如遵守國(guó)際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對(duì)行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國(guó)別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)商品和服務(wù)自由流動(dòng)的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購(gòu)協(xié)議和其他國(guó)際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范化運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。
三、我國(guó)的政府采購(gòu)制度
政府采購(gòu)制度作為財(cái)政制度的組成部分，在西方國(guó)家已有二百多年的歷史。由于我國(guó)政府采購(gòu)工作起步較晚。因而還是一項(xiàng)全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國(guó)各地蓬勃展開，但從我國(guó)各地開展的情況看，新問(wèn)題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購(gòu)的有關(guān)法規(guī)還未出臺(tái)，各地的政府采購(gòu)活動(dòng)不甚規(guī)范，操作無(wú)序，政府采購(gòu)的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購(gòu)缺少一個(gè)可以遵循的全國(guó)性的規(guī)章制度。二是采購(gòu)范圍窄、規(guī)模小?，F(xiàn)行的采購(gòu)活動(dòng)還只是局限在對(duì)貨物類的采購(gòu)，而且采購(gòu)方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理體制與政府采購(gòu)的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來(lái)。四是政府采購(gòu)管理的制約機(jī)制還不健全。所有這些問(wèn)題的存在，都有礙于政府采購(gòu)制度的順利推行。發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)制度經(jīng)過(guò)200多年的探索與實(shí)踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國(guó)外政府采購(gòu)的理論與方法，發(fā)展和完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度，以促進(jìn)我國(guó)科學(xué)規(guī)范的政府采購(gòu)制度的建立。
1、盡快制定一套適合我國(guó)國(guó)情的完善的政府采購(gòu)法律體系。實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，健全政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，都制定了一系列有關(guān)政府采購(gòu)的法規(guī)體系。而我國(guó)雖然存在大量的政府采購(gòu)行為，卻沒(méi)有一部《政府采購(gòu)法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購(gòu)法》，使這項(xiàng)制度納入法制化軌道。我國(guó)《政府采購(gòu)法》應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)原則、適應(yīng)范圍、門檻價(jià)、管理權(quán)限等及競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問(wèn)題明確規(guī)定。為建立既符合我國(guó)國(guó)情又能與國(guó)際慣例接軌的政府采購(gòu)制度創(chuàng)造條件。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院
劉春庭
摘要
目前，政府采購(gòu)制度在中國(guó)還處于建立的初期，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。本文從立法目標(biāo)、法律適用范圍和采購(gòu)方式的選擇和適用三個(gè)方面對(duì)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》、《聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》以及國(guó)內(nèi)相關(guān)立法進(jìn)行了比較分析。隨著我們對(duì)世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)是遲早的事情。對(duì)此，我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)該有所準(zhǔn)備，在采購(gòu)的基本制度和運(yùn)行規(guī)則上要注意與國(guó)際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購(gòu)的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護(hù)。在確定政府采購(gòu)法的適用范圍的時(shí)候，要從采購(gòu)項(xiàng)目的角度出發(fā)，利用項(xiàng)目資金的公共性、項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性和公益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。政府采購(gòu)的采購(gòu)方法及其適用是政府采購(gòu)制度中的一個(gè)核心性的問(wèn)題。從我國(guó)政府采購(gòu)的立法目的上來(lái)看，應(yīng)該將采購(gòu)的重點(diǎn)放在那些公開程度高，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，規(guī)范性比較突出的采購(gòu)方法上，對(duì)其他的方法的適用要加以嚴(yán)格的限制，從而保證政府采購(gòu)制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時(shí)，要明確每種采購(gòu)方法的適用條件，使采購(gòu)者在采購(gòu)實(shí)踐中正確選擇采購(gòu)方法，使法律得以真正地貫徹實(shí)施。待政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開放之后，再給予那些限制競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.
序言
