時(shí)間：2023-06-12 16:09:39
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2015年，廣元市結(jié)合地方實(shí)際，制定了市場(chǎng)監(jiān)管體制改革實(shí)施方案。按照“三合一”的模式，將蒼溪、旺蒼、劍閣、青川4個(gè)縣原食品藥品監(jiān)管局、工商局、質(zhì)監(jiān)局整合，組建縣食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局；按照“二合一”的模式，將利州、朝天、昭化3個(gè)區(qū)原食品藥品監(jiān)管局、工商局整合，組建區(qū)食品藥品和工商局。（一）職能全面融合。一是將涉及市場(chǎng)主體生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)相應(yīng)的行政審批、監(jiān)督管理、技術(shù)檢驗(yàn)等職責(zé)進(jìn)行整合。二是合并交叉職能，將農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)涉及的食品安全、酒類(lèi)流通食品安全監(jiān)督管理、貫徹實(shí)施藥品法典、貫徹國(guó)家食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等職責(zé)整體劃入。三是強(qiáng)化重點(diǎn)職能，將食品藥品及特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制建設(shè)、推進(jìn)形成產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)支撐體系、規(guī)范完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制、加強(qiáng)藥品標(biāo)準(zhǔn)體系和質(zhì)量管理規(guī)范的貫徹執(zhí)行等九項(xiàng)重點(diǎn)職責(zé)予以強(qiáng)化。利州、朝天、昭化全面整合了除質(zhì)量監(jiān)督以外的職能。（二）機(jī)構(gòu)分層整合。一是實(shí)行部門(mén)整合。組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局，探索構(gòu)建大監(jiān)管體系，形成“一個(gè)部門(mén)管市場(chǎng)”的格局。二是優(yōu)化股室整合。按照“重復(fù)機(jī)構(gòu)合并、交叉職能歸并、相近業(yè)務(wù)兼并”的原則，整合綜合、財(cái)務(wù)、人事、政策法規(guī)等公共股室以及業(yè)務(wù)相近股室，股室數(shù)量大幅精減。三局合一后，4個(gè)縣機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于20個(gè)，劍閣縣由52個(gè)減少至19個(gè)，蒼溪縣由34個(gè)減少至14個(gè)；3個(gè)區(qū)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于10個(gè)；業(yè)務(wù)股室占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例達(dá)78%以上。三是強(qiáng)化基層派出機(jī)構(gòu)整合。整合原基層工商所、食品藥品監(jiān)督所，分片區(qū)設(shè)置基層食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)所，作為食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管職能。同時(shí)，組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)稽查大隊(duì)，下設(shè)中隊(duì)與基層監(jiān)管所合署辦公，加強(qiáng)基層監(jiān)管和執(zhí)法，做到“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有工商所辦公場(chǎng)地，有效解決了新建機(jī)構(gòu)無(wú)辦公場(chǎng)所的矛盾。（三）資源合理配置。一是監(jiān)管力量下沉。堅(jiān)持監(jiān)管力量下沉基層，精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)編制，強(qiáng)化一線(xiàn)力量，確保60%的編制和人員下沉到基層一線(xiàn)從事監(jiān)管執(zhí)法工作。二是資源配置優(yōu)化。三局合一后，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制得到大幅縮減。青川縣行政編制由112名減少到63名，精減44%；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由15名減少至7名，精減達(dá)53%。三是保障技術(shù)力量。將藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)、食品藥品檢驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)職能整合，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；設(shè)置食品安全總監(jiān)、藥品安全總監(jiān)、總工程師等專(zhuān)業(yè)性領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，保障專(zhuān)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)和應(yīng)用。通過(guò)改革，監(jiān)管合力明顯增強(qiáng)。檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組，有效避免了監(jiān)管職能交叉重疊及監(jiān)管缺位，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管職責(zé)的“無(wú)縫對(duì)接”。職能的深度融合，將分段監(jiān)管轉(zhuǎn)化為一體化監(jiān)管，有效實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)、流通、市場(chǎng)”環(huán)環(huán)相扣，一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，三個(gè)環(huán)節(jié)追溯，執(zhí)法合力明顯增強(qiáng)。過(guò)去爭(zhēng)議較多的“邊界地帶”和“三不管地帶”，由一體化監(jiān)管執(zhí)法全面覆蓋。同時(shí)，監(jiān)管觸角得以有效延伸。按片區(qū)設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管所、食品藥品稽查中隊(duì)，實(shí)行監(jiān)管所與稽查中隊(duì)合署辦公、人員力量統(tǒng)一調(diào)配，極大地加強(qiáng)了基層監(jiān)管力量。部分縣區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）聘請(qǐng)協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法、信息報(bào)告、宣傳引導(dǎo)和隱患排查，加強(qiáng)對(duì)壩壩宴、學(xué)校食堂等重點(diǎn)區(qū)域及肉類(lèi)、食用油、農(nóng)村食品等重點(diǎn)類(lèi)型的監(jiān)管，監(jiān)管盲點(diǎn)全面消除。而且，監(jiān)管效能顯著提升。
二、存在的問(wèn)題和困惑
由于市場(chǎng)監(jiān)管改革始自基層，自下而上推進(jìn)，國(guó)家、省市未同步推進(jìn)，基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨不少困難和困惑。（一）執(zhí)法主體資格不明確。由于相關(guān)法律法規(guī)不配套，縣區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格不明確。根據(jù)職權(quán)法定原則，雖然“三定”規(guī)定已明確市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行整合前相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)，但在具體執(zhí)法實(shí)踐中，法律法規(guī)未明確授予“食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局”的執(zhí)法主體。（二）行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)在執(zhí)法主體、執(zhí)法證使用、辦案文書(shū)和辦案程序等方面均有不同的要求和規(guī)范。若不統(tǒng)一規(guī)范，基層執(zhí)法將遵循多套執(zhí)法程序，使用多套執(zhí)法文書(shū)，工作效率和辦案質(zhì)量均無(wú)法保證；若加以整合和調(diào)整，則又可能與相關(guān)法律法規(guī)沖突，面臨“程序違法”問(wèn)題。同時(shí)，三個(gè)局的執(zhí)法服裝、胸牌、臂章等不統(tǒng)一，給監(jiān)管執(zhí)法帶來(lái)諸多不便。（三）市縣區(qū)事權(quán)劃分不明確。目前僅工商明確了市縣區(qū)的事權(quán)劃分，質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)涉及的行政許可權(quán)、違法案件管轄權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量抽檢權(quán)等事權(quán)關(guān)系仍未明確，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)。（四）上下銜接協(xié)調(diào)不順暢。當(dāng)前中央、省、市格局基本不變，縣區(qū)改革也不盡相同，體制存在上下不對(duì)口、左右不一致的問(wèn)題，工作銜接不順暢。（五）監(jiān)管執(zhí)法力量難保障。各縣區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，監(jiān)管對(duì)象眾多。如青川縣11個(gè)基層所，除地處縣城的喬莊所有15人外，其余各所僅3至4名，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管工作。加之干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化，三局整合后現(xiàn)有人員超編，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才難。僅依靠目前的監(jiān)管力量，難以保證監(jiān)管頻次和覆蓋面。
關(guān)鍵詞：證券 監(jiān)管 體制
經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，我國(guó)證券市場(chǎng)已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的證券化率已經(jīng)超過(guò)50%(股票市值占GDP的比重)，證券市場(chǎng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位愈發(fā)重要。然而證券市場(chǎng)仍然存在著過(guò)度投機(jī)、市場(chǎng)缺乏透明度等問(wèn)題。中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制上的弊端是導(dǎo)致證券市場(chǎng)低效率的內(nèi)在原因之一。因此我們有必要通過(guò)與其他成熟穩(wěn)健的監(jiān)管體制進(jìn)行比較，找出我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制與國(guó)際慣例存在的差距。
一、美國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管體制
在實(shí)踐中，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管基本上可分為3種不同的體制:集中型監(jiān)管體制、自律型監(jiān)管體制和中間型監(jiān)管體制。之所以采取不同的監(jiān)管體制是因?yàn)楦鲊?guó)之間的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)制度以及市場(chǎng)發(fā)育完善程度等都是不盡相同的，而這種不同的選擇也必然會(huì)影響整個(gè)證券市場(chǎng)的發(fā)展。美國(guó)采取的是集中監(jiān)管與自律監(jiān)管適度統(tǒng)一的中間型監(jiān)管體制。以美國(guó)為例，通過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展完善，美國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管體制形成聯(lián)邦政府的監(jiān)督與管理，各州政府的監(jiān)督與管理以及證券業(yè)行業(yè)自我監(jiān)督與管理3個(gè)層次。美國(guó)聯(lián)邦政府為加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督與管理，專(zhuān)門(mén)成立了美國(guó)證券交易委員會(huì)(SE C)SEC是一個(gè)獨(dú)立的、非黨派的、準(zhǔn)司法性的管理機(jī)構(gòu)，它的職能是執(zhí)行由國(guó)會(huì)制定的各項(xiàng)與證券有關(guān)的法律，以保護(hù)投資者的利益和維持證券市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。SEC下設(shè)4個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu):(1)公司財(cái)務(wù)部，負(fù)責(zé)監(jiān)管證券的公開(kāi)發(fā)行和上市公司，監(jiān)督上市公司符合信息披露的要求。(2)市場(chǎng)管理部，負(fù)責(zé)監(jiān)管二級(jí)市場(chǎng)的交易活動(dòng)，管理、指導(dǎo)、監(jiān)督證券交易所以及證券經(jīng)紀(jì)商、自營(yíng)商、證券清算公司的一切活動(dòng)。(3)投資管理部，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理投資銀行、投資基金在證券市場(chǎng)上的所有活動(dòng)，管理投資銀行的注冊(cè)登記，制定并貫徹投資銀行的注冊(cè)登記及報(bào)告制度。(4)執(zhí)法部，負(fù)責(zé)對(duì)證券法律及其規(guī)則進(jìn)行解釋?zhuān){(diào)查證券法實(shí)施過(guò)程中的違法條件，必要時(shí)對(duì)違法者提起法律訴訟，參加法庭審判，并具體行使各種警告、罰款、注銷(xiāo)注冊(cè)等處罰措施。
另外，美國(guó)聯(lián)邦SEC將全國(guó)分為9個(gè)證券交易區(qū)，每區(qū)設(shè)立1個(gè)地區(qū)SEC，協(xié)助聯(lián)邦SEC管理本地區(qū)的證券交易所、證券發(fā)行公司、投資銀行的注冊(cè)及信息公開(kāi)披露，并負(fù)責(zé)該地區(qū)證券發(fā)行與交易活動(dòng)的具體調(diào)查、檢查等工作。各州政府對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管，是各州政府對(duì)發(fā)生在其境內(nèi)的證券發(fā)行和證券交易進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)施本州的證券法規(guī)，盡管各州法規(guī)相似條款甚多，但各州都有其自己的解釋。
由于證券市場(chǎng)的監(jiān)管是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜而艱巨的工作，涉及面廣，單靠全國(guó)性的證券主管機(jī)關(guān)而沒(méi)有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)的配合，就難以實(shí)現(xiàn)既有效管理又不過(guò)多行政干預(yù)的目標(biāo)。美國(guó)建立了一套非官方的行業(yè)自律組織。包括全美證券商協(xié)會(huì)和各證券交易所。這些自律組織同樣具有高度的獨(dú)立性。他們負(fù)責(zé)上市審核，對(duì)上市公司的日常監(jiān)管，仲裁糾紛，規(guī)范場(chǎng)外交易市場(chǎng)等等。
二、我國(guó)的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管現(xiàn)狀
我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個(gè)從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過(guò)程，大致可分為以下3個(gè)階段:
第一階段:80年代中期到90年代初期，這是我國(guó)證券市場(chǎng)的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點(diǎn)企業(yè)，1990年，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立上海、深圳證券交易所。這一時(shí)期證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府只是進(jìn)行宏觀(guān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。
第二階段:1992年10月至1998年8月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)區(qū)域性證券市場(chǎng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，決定成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)務(wù)院1993年4月公布實(shí)施的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》以法規(guī)的形式確立了我國(guó)證券管理體系的基本框架。該條例規(guī)定證券委是全國(guó)證券市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一宏觀(guān)管理;證監(jiān)會(huì)是證券委的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)證券的發(fā)行和交易的具體活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督。證券市場(chǎng)的監(jiān)管由地方管理為主，逐步走向證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
第三階段:1998年8月至今。國(guó)務(wù)院在第二階段多部監(jiān)管的基礎(chǔ)上撤消了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)，其職能并人中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，決定中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)地方證管部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以擺脫地方政府對(duì)地方證券監(jiān)管的行政干預(yù)，形成直接受證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的管理體系。逐步收回了各個(gè)中央部委對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)的行政、業(yè)務(wù)管理權(quán)限，統(tǒng)一交由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)管理。初步實(shí)現(xiàn)了中央一地方一基層三位一體的集中統(tǒng)一的監(jiān)管組織系統(tǒng)。
三、比較和借鑒
對(duì)比中美英證券市場(chǎng)的監(jiān)管體制，我們不難發(fā)現(xiàn):
首先，雖然我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行的是集中監(jiān)管體制。證監(jiān)會(huì)的職能和地位相當(dāng)于美國(guó)的SEC，這種監(jiān)管體制本意是為了增強(qiáng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威性，但實(shí)際上監(jiān)管部門(mén)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，其權(quán)限常常受到比其更高一級(jí)的行政上的干預(yù)。監(jiān)管行為帶有明顯的應(yīng)急性，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無(wú)法體現(xiàn)監(jiān)管的“三公”原則。特別是證監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu).與地方政府有著很深的淵源，受地方政府干預(yù)的可能性更大。
本文所述的大市場(chǎng)監(jiān)管體制，是指在縣級(jí)及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)以及食藥等涉市場(chǎng)監(jiān)管的部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場(chǎng)管理體制調(diào)整有著深厚的時(shí)代背景，大體可以分為兩個(gè)階段：
（一）統(tǒng)一規(guī)范期
這一階段的主要特征是“收權(quán)”。黨的十五大召開(kāi)后，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在經(jīng)歷了“制度破殼”和“價(jià)值認(rèn)同”后，進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一時(shí)期，各地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情得以充分釋放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效，但與此同時(shí)，由于頂層設(shè)計(jì)的滯后，商品經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也帶來(lái)了各種各樣的問(wèn)題。例如，價(jià)格雙軌制的實(shí)行導(dǎo)致了計(jì)劃內(nèi)外倒買(mǎi)倒賣(mài)和權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重；再如，盲目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)引發(fā)了部分地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)，地方保護(hù)主義盛行嚴(yán)重影響了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)。于是，如何盡快建立起規(guī)范有序的市場(chǎng)秩序，形成統(tǒng)一高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行架構(gòu)，成為亟待解決的問(wèn)題。在此背景下，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“集權(quán)式”改革應(yīng)運(yùn)而生。例如，1999年3月，經(jīng)山東省政府魯政發(fā)〔1999〕19號(hào)文件批準(zhǔn)，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機(jī)構(gòu)改革又將各市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、藥品監(jiān)督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時(shí)期其他省市也先后進(jìn)行了相應(yīng)改革?？偟膩?lái)看，上述改革舉措的實(shí)施，緣于各地均希望通過(guò)上收權(quán)限，在更大區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)市場(chǎng)秩序進(jìn)行重塑或規(guī)范，進(jìn)而打破長(zhǎng)期以來(lái)地方無(wú)序、粗放的市場(chǎng)格局，構(gòu)建起更為科學(xué)完善的現(xiàn)代化市場(chǎng)體系。
（二）特色發(fā)展期
這一階段的主要特征是“放權(quán)”。從20世紀(jì)末開(kāi)始，經(jīng)過(guò)十幾年的改革發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日益成熟和完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)95%以上的商品資源已由市場(chǎng)來(lái)配置，四通八達(dá)、服務(wù)周到、種類(lèi)齊全的市場(chǎng)體系已基本建立。與之相對(duì)應(yīng)，我們也看到，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的釋放，地方政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)在不斷加深，對(duì)市場(chǎng)的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發(fā)展與問(wèn)題總是相伴而行，經(jīng)過(guò)十余年的高速發(fā)展，以投資驅(qū)動(dòng)為主要形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸式微，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)進(jìn)入“7時(shí)代”。面對(duì)新常態(tài)，如何培育出更為豐富多樣的市場(chǎng)樣本，形成多極拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，亟需調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。于是，將原先垂管的相關(guān)部門(mén)重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經(jīng)山東省委、省政府魯發(fā)〔2009〕18號(hào)文件批準(zhǔn)，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由省以下垂直管理調(diào)整為市縣政府分級(jí)管理；2013年食品藥品工商質(zhì)監(jiān)管理體制改革，各地又將工商、質(zhì)監(jiān)下放地方，實(shí)行屬地管理。
二、問(wèn)題分析
2014年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)），意見(jiàn)提出要加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。于是，配合著地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，本著加強(qiáng)基層政府市場(chǎng)監(jiān)管能力的需要，各地開(kāi)始探索在縣級(jí)及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門(mén)采取二合一或三合一的模式，組建統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但改革之初，由于沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，加之當(dāng)前體制的運(yùn)行慣性，使得改革陷入了雙重困境。
（一）專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管困境
根據(jù)馬克思的分工理論，社會(huì)生產(chǎn)現(xiàn)代化程度越高，分工就越精細(xì)，相應(yīng)對(duì)管理的需求就越專(zhuān)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照發(fā)達(dá)國(guó)家行業(yè)界定與演變規(guī)則，目前我國(guó)行業(yè)種類(lèi)大體可以分為機(jī)構(gòu)組織、農(nóng)林牧漁、醫(yī)藥衛(wèi)生等21大類(lèi)、770多小類(lèi)（數(shù)據(jù)來(lái)源《財(cái)富中國(guó)》）。另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，近年來(lái)市場(chǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新型經(jīng)濟(jì)模式，例如，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等，這些新生事物與傳統(tǒng)行業(yè)相結(jié)合，促使了部分市場(chǎng)領(lǐng)域近乎呈裂變式分化和成長(zhǎng)。市場(chǎng)的高度分化，使得不同行業(yè)之間的專(zhuān)業(yè)壁壘更為明顯，具體到市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域也是如此。比如，工商領(lǐng)域的電商監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的特種設(shè)備監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管之間就有著明顯的專(zhuān)業(yè)鴻溝。面對(duì)這種情況，在基層組建的大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能否統(tǒng)配好原先分散在不同部門(mén)的人員力量以及相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法資源，進(jìn)而對(duì)基層市場(chǎng)的各相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)管，成為當(dāng)前基層大市場(chǎng)監(jiān)管體制構(gòu)建的一大困境。
（二）安全風(fēng)險(xiǎn)困境
安全風(fēng)險(xiǎn)作為市場(chǎng)監(jiān)管的重要內(nèi)容，在此將其單獨(dú)列出，并不是對(duì)上述專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管困境的重復(fù)強(qiáng)調(diào)，而是因?yàn)榛鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管的食藥領(lǐng)域極易發(fā)生安全事故，并且這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)一旦產(chǎn)生，其造成的社會(huì)影響和輿論、問(wèn)責(zé)壓力，會(huì)直接對(duì)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生影響。具體而言，隨著社會(huì)文明化程度的不斷提高，其對(duì)個(gè)體的“人”必然越發(fā)關(guān)注。那么，在日益民主的自媒體時(shí)代，食品、藥品作為可以直接對(duì)人體健康甚至生命安全產(chǎn)生影響的產(chǎn)品，由其引發(fā)的安全事故，自然可以短時(shí)間內(nèi)凝聚起強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)注。然而，這種關(guān)注一旦轉(zhuǎn)為集體問(wèn)責(zé)，就會(huì)對(duì)改革走向產(chǎn)生影響。例如，2008年由三鹿集團(tuán)肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關(guān)注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動(dòng)了后來(lái)的食藥監(jiān)管體制改革。進(jìn)而言之，也正是由于上述安全風(fēng)險(xiǎn)的存在，導(dǎo)致了部分地區(qū)在推動(dòng)基層大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革時(shí)顧慮較大、態(tài)度謹(jǐn)慎，進(jìn)退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀(guān)改革大局，國(guó)家鼓勵(lì)在基層進(jìn)行大市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐，具有一定前瞻性。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是符合大部制改革方向。就縣級(jí)政府部門(mén)而言，日常工作中專(zhuān)業(yè)性政策的研究制定較少，更多情況下是相關(guān)改革舉措或政策規(guī)定的貫徹落實(shí)，這為組建綜合性工作部門(mén)提供了有利條件。另外，在縣級(jí)層面組建統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還能在有效緩解機(jī)構(gòu)限額壓力的基礎(chǔ)上，最大限度地節(jié)省行政成本。二是有利于強(qiáng)化基層食藥監(jiān)管力量。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系的日益完善，工商部門(mén)的管理和執(zhí)法職能相較以前弱化趨勢(shì)明顯，但由于體制調(diào)整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問(wèn)題非常突出。在此前提下，推動(dòng)基層組建大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以在編制總量控制的前提下，實(shí)現(xiàn)人員編制的低成本轉(zhuǎn)移。三是有利于基層綜合執(zhí)法改革。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，重點(diǎn)在食品藥品監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。在基層組建市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于統(tǒng)合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等涉市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法力量，進(jìn)而為下步行政綜合執(zhí)法改革積累有益經(jīng)驗(yàn)。
三、幾點(diǎn)建議
總而言之，從目前的改革實(shí)踐看，對(duì)于那些機(jī)構(gòu)限額、人員編制相對(duì)緊張的地區(qū)，進(jìn)行大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革有一定好處。針對(duì)當(dāng)下基層大市場(chǎng)監(jiān)管體制構(gòu)建面臨的雙重困境，提出以下建議：
（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進(jìn)行大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，既有上下對(duì)口的調(diào)整陣痛，又有基層食藥監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)約束。這就要求相關(guān)部門(mén)在推進(jìn)改革時(shí)，要充分調(diào)研，切實(shí)摸準(zhǔn)查實(shí)改革過(guò)程中可能涉及的問(wèn)題，并相應(yīng)做好預(yù)案處理。同時(shí)，要堅(jiān)定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強(qiáng)統(tǒng)籌推進(jìn)改革的制度設(shè)計(jì)，將各項(xiàng)改革的目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)措施、督查手段進(jìn)行細(xì)化分解，確保改革工作環(huán)環(huán)相扣，取得實(shí)效。
（二）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)管流程。在基層進(jìn)行大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，并不是簡(jiǎn)單地將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門(mén)進(jìn)行物理合并，而是要通過(guò)對(duì)各種市場(chǎng)監(jiān)管力量的優(yōu)化整合，以圖發(fā)揮出“1+1＞2”的效果。但想達(dá)到這一目的，首先要建立起新的上下級(jí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，并以制度的形式將基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)如何與上級(jí)分設(shè)的對(duì)口部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合予以明確，防止改革后出現(xiàn)“一對(duì)多”的混亂局面。其次，還要不斷優(yōu)化部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，使不同模塊的業(yè)務(wù)，既能單向運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，又能與其他業(yè)務(wù)相互配合、形成合力，切實(shí)提高基層市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合監(jiān)管能力。
關(guān)鍵詞：適應(yīng)性效率 資本市場(chǎng) 監(jiān)管
經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展過(guò)程不斷浸染著對(duì)效率的永恒追求，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展同樣體現(xiàn)了這種經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“烏托邦”精神，早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家接受了制度的發(fā)展會(huì)有最終目標(biāo)這樣一個(gè)前提假設(shè)，這一方面使得制度經(jīng)濟(jì)學(xué)很容易的就納入到了新古典的分析框架，但是另一方面也導(dǎo)致諾斯在解釋制度變遷時(shí)遭遇到了難以解決的障礙，所以后期的諾斯才轉(zhuǎn)向到了研究認(rèn)知科學(xué)，希望由此找出制度多重路徑演化的可分析原因。這種研究方法上的“哈耶克”式轉(zhuǎn)向促使諾斯開(kāi)始反思新古典意義上的靜態(tài)配置效率，轉(zhuǎn)而研究具有動(dòng)態(tài)時(shí)間過(guò)程的“適應(yīng)性效率”。諾斯提出的“適應(yīng)性”效率正是基于這種制度分析進(jìn)程的改變，追求的不再是具體的靜態(tài)效率目標(biāo)，而是達(dá)到“適應(yīng)性效率”的途徑和規(guī)則。諾斯認(rèn)為適應(yīng)性效率“考慮的是確定一個(gè)經(jīng)濟(jì)隨時(shí)間演進(jìn)的方式的各種規(guī)則”，以及“研究一個(gè)社會(huì)去獲取知識(shí)，去學(xué)習(xí)、去誘發(fā)創(chuàng)新、去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及所有創(chuàng)造力的活動(dòng)，以及去解決社會(huì)在不同的時(shí)間的瓶頸的意愿”。顯然，諾斯所認(rèn)為的知識(shí)的創(chuàng)新必然對(duì)社會(huì)總體是富有效率的，因此可以對(duì)諾斯的適應(yīng)性效率概念作出進(jìn)一步的闡釋?zhuān)阂粋€(gè)社會(huì)中，由權(quán)利界定和分配形成的個(gè)人權(quán)利結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)以及政治體制結(jié)構(gòu)能夠促進(jìn)個(gè)人的行為認(rèn)知模式做出不斷的修正，以激勵(lì)富有效率的個(gè)體知識(shí)的創(chuàng)新和應(yīng)用，保證經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。
現(xiàn)有資本市場(chǎng)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)以行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式內(nèi)生于中央政府控制資本市場(chǎng)中金融剩余投向的目的。資本市場(chǎng)的制度創(chuàng)新囿于中央政府圈定的范圍之內(nèi)，使得資本市場(chǎng)的效率發(fā)揮呈現(xiàn)階段性特征，中央政府的政策直接影響到資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性職能的發(fā)揮。這從股權(quán)分置改革后，股市經(jīng)過(guò)短暫的繁榮之后，我國(guó)的資本市場(chǎng)依然表現(xiàn)低迷，缺乏適應(yīng)資本市場(chǎng)國(guó)際化挑戰(zhàn)的能力即可看出（劉紀(jì)鵬等，2011）。而這正是我國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管模式存在的問(wèn)題。在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中，劉曉欣和馬笛認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“樹(shù)立全局性、整體性和動(dòng)態(tài)性的監(jiān)管理念”；喬曉明認(rèn)為規(guī)范化，市場(chǎng)化，自律化，法制化，社會(huì)化和協(xié)調(diào)化是我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管體系未來(lái)優(yōu)化的方向。雖然現(xiàn)有的文獻(xiàn)都提及了自律監(jiān)管對(duì)中國(guó)資本市場(chǎng)效率提升的重要作用，但是還基本上是對(duì)資本市場(chǎng)效率的靜態(tài)分析，如何使資本市場(chǎng)具備長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)、適應(yīng)性效率則是本文研究的內(nèi)容。從適應(yīng)性效率的角度，我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管模式還存在著以下不足：
（一）證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)缺乏制度創(chuàng)新的能力
按照我國(guó)證券法的規(guī)定，證券交易所的性質(zhì)是“為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人”。證券交易所擁有的職能包括對(duì)證券市場(chǎng)的“實(shí)時(shí)監(jiān)督權(quán)”和對(duì)信息披露的“監(jiān)督權(quán)”，并且國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)證券交易所依照法定條件和法定程序核準(zhǔn)股票或者公司債券上市申請(qǐng)、依法暫?；蛘呓K止的權(quán)力。但是這些法律賦予的權(quán)力在實(shí)際中都不可能得到履行，在中央政府依然對(duì)證券交易所實(shí)行行政管理的情況下，證券交易所在人事上和行動(dòng)上都不可能獨(dú)立，在人事上，證券交易所是中央政府直屬的行政事業(yè)單位，高級(jí)管理層都是納入國(guó)家編制并享受相應(yīng)行政級(jí)別待遇的政府公務(wù)人員，在行動(dòng)上，對(duì)上市公司和中介機(jī)構(gòu)的行為沒(méi)有約束力，既然證券交易所不能自主的控制上市規(guī)模，那么對(duì)上市公司終止上市的懲罰權(quán)自然也不歸證券交易所所有，而終止上市的懲罰是證券交易所所能施加給上市公司的最高形式的懲罰，沒(méi)有它其余的監(jiān)督權(quán)和懲罰權(quán)也就無(wú)從談起。同樣證券業(yè)協(xié)會(huì)由于缺乏行使職權(quán)的能力，也不能起到保護(hù)投資者利益的目的。我國(guó)的《證券法》和《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)章程》規(guī)定，證券業(yè)協(xié)會(huì)要履行一定的監(jiān)管職能，如制定證券業(yè)自律規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，并監(jiān)督實(shí)施；監(jiān)督、檢查會(huì)員行為，對(duì)違反法律、行政法規(guī)或者協(xié)會(huì)章程及自律規(guī)則的會(huì)員給予紀(jì)律處分等。但在實(shí)踐中，證券業(yè)協(xié)會(huì)既沒(méi)有能力對(duì)行業(yè)法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)，也沒(méi)有職權(quán)對(duì)協(xié)會(huì)會(huì)員進(jìn)行懲戒，由于并沒(méi)有規(guī)定證券從業(yè)者必須加入證券業(yè)協(xié)會(huì)，也沒(méi)有規(guī)定中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系。所以證券業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)證券機(jī)構(gòu)的約束力很弱。
（二）現(xiàn)有法律制度缺乏對(duì)資本市場(chǎng)的參與人進(jìn)行生產(chǎn)性知識(shí)創(chuàng)新的激勵(lì)
首先，沒(méi)有完善的證券民事賠償制度。雖然新修訂的《證券法》明文規(guī)定了對(duì)證券欺詐和價(jià)格操縱等違規(guī)行為優(yōu)先進(jìn)行民事賠償，但是缺乏對(duì)違法行為界定的細(xì)則和解釋?zhuān)刹僮餍圆睿陀^(guān)上縱容了侵害投資者利益的行為，并且按照《證券法》的規(guī)定，當(dāng)違規(guī)人承擔(dān)賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，應(yīng)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任，而在法院實(shí)際判決中，對(duì)投資者的賠償是位列行政處罰和刑事處罰之后，民事救濟(jì)手段有限。
【關(guān)鍵詞】證券市場(chǎng)體制 證券市場(chǎng)監(jiān)管 問(wèn)題 建議
一、我國(guó)當(dāng)前證券市場(chǎng)監(jiān)管體制概述
我國(guó)證劵監(jiān)管經(jīng)歷了從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管、從分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過(guò)程，這過(guò)程大概可以分為三個(gè)階段：
（一）分隔區(qū)域性試點(diǎn)規(guī)范和監(jiān)管。在1992年以前，我國(guó)的證券市場(chǎng)主要由中國(guó)人民銀行主管，國(guó)家體改委、其他政府機(jī)構(gòu)以及上海、深圳兩地政府參與管理。這種缺乏集中統(tǒng)一監(jiān)管的體制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)迅速發(fā)展的證券市場(chǎng)，這就讓這種監(jiān)管模式的弊端凸顯，造成了監(jiān)管的混亂。
（二）向規(guī)范管理和集中統(tǒng)一監(jiān)管過(guò)渡階段?！蹲C券法》的出臺(tái)實(shí)施意味著我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制由之前的混亂狀況向集中監(jiān)管過(guò)渡。在監(jiān)管部門(mén)的推動(dòng)下一系列相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度相繼出臺(tái)，規(guī)范了證券市場(chǎng)，促進(jìn)了證券市場(chǎng)的快速發(fā)展。不過(guò)，監(jiān)管機(jī)制的不全面使得各種問(wèn)題也在不斷累積，這就促使相關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步規(guī)范和完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制。
（三）初步確立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制模式。集中統(tǒng)一市場(chǎng)的監(jiān)管模式是指以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場(chǎng)自律相結(jié)合。1998年4月，國(guó)務(wù)院決定推動(dòng)對(duì)證券監(jiān)督管理體制的進(jìn)一步改革，明確了中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)證券期貨市場(chǎng)有集中統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)利，這標(biāo)志著由政府主導(dǎo)的統(tǒng)一監(jiān)管體制的基本形成。
二、當(dāng)前我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制所存在的問(wèn)題
（一）國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)證券法律法規(guī)的制定不全面，各種證券法律法規(guī)的不健全，使得監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管時(shí)缺乏法律依據(jù)，法律法規(guī)的制定明顯滯后于股票市場(chǎng)的快速發(fā)展，這就使得監(jiān)管難度大大增加。
（二）證券市場(chǎng)監(jiān)管缺乏統(tǒng)一有效的管理。多部門(mén)多頭管理，各個(gè)部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)性，事后監(jiān)管大量存在。目前的證券市場(chǎng)監(jiān)管的監(jiān)管職能不夠明確，多頭管理同時(shí)降低了監(jiān)管效率，這樣就大大增加了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的可能性。
（三）證券市場(chǎng)信息披露制度不規(guī)范。①虛假陳述問(wèn)題，這是指信息披露不真實(shí)。有的上市公司為達(dá)到某些目的，有意歪曲經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。②遺漏重大問(wèn)題，指信息披露不完整。其主要表現(xiàn)形式為以保護(hù)商業(yè)秘密為由，對(duì)公眾隱瞞不利的會(huì)計(jì)信息。③信息披露不及時(shí)，內(nèi)部人員利用不及時(shí)的信息披露，尋找時(shí)間差進(jìn)行內(nèi)部交易，牟取暴利或及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)于普通的中小投資者而言是極不公平、不公正的。
三、當(dāng)前我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制所存在問(wèn)題原因解析
（一）監(jiān)管效率的低下是由于監(jiān)管體制自身存在缺陷，這同時(shí)也導(dǎo)致制度的執(zhí)行力減弱。主要原因是以下幾個(gè)方面：首先，是由我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能大多是要為國(guó)有大中型企業(yè)搞活服務(wù)，致使國(guó)企在證券市場(chǎng)中常常受到政策的傾斜和得到特殊的照顧。其次，由于行政色彩較為濃重，當(dāng)前我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制運(yùn)用手段直接，這就忽視了公平、透明、高效的市場(chǎng)客觀(guān)要求。再者，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有完善，監(jiān)管主體的建設(shè)明顯落后于市場(chǎng)的發(fā)展。最后，如證券交易所、證券投資者保護(hù)基金、證券登記結(jié)算公司、證券業(yè)協(xié)會(huì)等證券市場(chǎng)自律監(jiān)管組織的輔助作用沒(méi)有充分發(fā)揮，過(guò)分依賴(lài)政府性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確的獨(dú)立性。同時(shí)缺乏社會(huì)性監(jiān)督組織的有效監(jiān)督。
（二）復(fù)雜的證券市場(chǎng)外部環(huán)境，大幅度加大了監(jiān)管的難度，使得監(jiān)管的作用削弱。第一，證券監(jiān)管的外部法律環(huán)境不健全。第二，因?yàn)槲覈?guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展歷史較短，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的轉(zhuǎn)型尚不徹底，并沒(méi)有由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。所以作為監(jiān)管對(duì)象的微觀(guān)主體也就是上市公司，特別是國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)相當(dāng)不合理，存在著一股獨(dú)大，中小股東的利益得不到保障，國(guó)有企業(yè)圖眼前利益，缺乏企業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，這就不能保證其依據(jù)經(jīng)濟(jì)法則嚴(yán)格要求自己，做到自律。
四、英國(guó)監(jiān)管模式對(duì)中國(guó)的啟示及建議
擁有悠久歷史的英國(guó)自律監(jiān)管，形成了高水準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)水平和自我約束的良好氛圍。因此我們有理由相信英國(guó)的證券監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管改革有很多值得借鑒的地方。
（一）監(jiān)管分工與協(xié)作的和諧統(tǒng)一。我們可以借鑒英國(guó)《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行分工，做到協(xié)調(diào)共管?！敦?cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》除了明確各機(jī)構(gòu)的分工，同時(shí)對(duì)人員安排、信息溝通等都做出了明確的規(guī)定。其中最值得一提的地方就是由三方組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——常務(wù)委員會(huì)。在我國(guó)可以成立由證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、央行等機(jī)構(gòu)的代表組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行信息溝通，讓我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、面臨的風(fēng)險(xiǎn)和存在的問(wèn)題能及時(shí)反饋到各監(jiān)管部門(mén)，使得各監(jiān)管部門(mén)能實(shí)時(shí)了解、全面掌握金融市場(chǎng)的情況，做好協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的工作，保障金融市場(chǎng)的穩(wěn)健。
（二）加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。我們應(yīng)像英國(guó)一樣賦予金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，特別應(yīng)減少地方政府的干預(yù)和外部人員的干預(yù)，不使監(jiān)管行為偏離監(jiān)管目標(biāo)。
（三）提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。首先應(yīng)提高監(jiān)管人員的準(zhǔn)入門(mén)檻；其次要求監(jiān)管人員全方位掌握金融行業(yè)的各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)，及時(shí)更新監(jiān)管人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，做到跟得上金融市場(chǎng)變化的步伐；再者，要強(qiáng)化職業(yè)道德素質(zhì)，建立完善的職業(yè)道德監(jiān)管考核體系，規(guī)范監(jiān)管人員的日常行為。
參考文獻(xiàn)
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證券市場(chǎng)作為我國(guó)金融資本市場(chǎng)的重要組成部分，在籌集資金方面發(fā)揮著十分重要的作用，極大地促進(jìn)了資源的合理流動(dòng)和科學(xué)配置。但是隨著我國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，一些潛藏的問(wèn)題逐步暴露出來(lái)，這些潛在問(wèn)題的出現(xiàn)，也折射出我國(guó)證券監(jiān)管體制存在著很大的缺陷。主要體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管功能不完善，政府相關(guān)部門(mén)監(jiān)管效率低下。本文從我國(guó)證券市場(chǎng)以及監(jiān)管體制的發(fā)展入手，分析我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制的發(fā)展、現(xiàn)狀與不足，提出了改善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的幾點(diǎn)建議，以期對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管的發(fā)展和完善有所裨益。
【關(guān)鍵詞】
證券市場(chǎng);監(jiān)管體制;對(duì)策建議
一、金融證券市場(chǎng)監(jiān)管體制概述
（一）證券市場(chǎng)監(jiān)管的概念及意義
證券市場(chǎng)監(jiān)管是指，證券管理機(jī)關(guān)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的以及行政手段，對(duì)證券的募集、發(fā)行和交易等行為進(jìn)行監(jiān)督與管理，來(lái)約束證券投資機(jī)構(gòu)的行為。通俗來(lái)講，證券市場(chǎng)監(jiān)管就是對(duì)證券市場(chǎng)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和活動(dòng)參與者的行為進(jìn)行監(jiān)督與管理。證券市場(chǎng)將是市場(chǎng)監(jiān)管的重要組成部分，將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為理論基礎(chǔ)，通過(guò)維持公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)秩序，來(lái)保護(hù)證券市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益，來(lái)促進(jìn)證券行業(yè)的健康快速發(fā)展。金融證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理是我國(guó)宏觀(guān)金融監(jiān)管體系不可缺少的重要組成部分，對(duì)于證券行業(yè)的健康發(fā)展也具有重要的作用，具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
1、有利于保障證券市場(chǎng)投資者合法權(quán)益
證券市場(chǎng)投資者是我國(guó)證券市場(chǎng)交易活動(dòng)的重要主體。加強(qiáng)證券市場(chǎng)監(jiān)管是保障廣大投資者合法權(quán)益的需要，因此，必須堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)原則，保護(hù)投資者的權(quán)益，只有這樣，才能讓投資者充分了解證券的投資價(jià)值和投資風(fēng)險(xiǎn)狀況，更合理正確地選擇投資對(duì)象。
2、完善規(guī)范證券市場(chǎng)體系
完善科學(xué)的監(jiān)管制度體系有利于發(fā)揮證券市場(chǎng)投融資功能，同時(shí)有利于吸引廣大的社會(huì)投資，并且在一定程度上穩(wěn)定我國(guó)證券市場(chǎng)，促進(jìn)我國(guó)金融證券市場(chǎng)資本的科學(xué)流動(dòng)，引領(lǐng)我國(guó)證券市場(chǎng)的規(guī)范性發(fā)展。
3、有利于維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)良好秩序
為了保障證券發(fā)行市場(chǎng)和交易市場(chǎng)的順利進(jìn)行，一方面，國(guó)家要通過(guò)立法手段，允許金融機(jī)構(gòu)、投資個(gè)人、中介機(jī)構(gòu)在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)證券獲取合法權(quán)益;另一方面，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和環(huán)境下，市場(chǎng)也存在著操縱交易、蓄意欺詐等多種弊端，為此，證券管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)證券市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，通過(guò)制度約束，來(lái)構(gòu)建一個(gè)健康合理的證券市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)正當(dāng)交易，維護(hù)證券市場(chǎng)的正常秩序。
（二）證券市場(chǎng)監(jiān)管的原則
1、依法監(jiān)管原則
依法治國(guó)是我國(guó)在建設(shè)現(xiàn)代化、民主化國(guó)家的進(jìn)程中最重要的管理原則。同理，在市場(chǎng)監(jiān)管中，首先必須做到有法可依，逐步健全我國(guó)證券法律法規(guī);其次，依法監(jiān)管還要求有法必依，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)違規(guī)行為的查處力度。
2、保護(hù)投資者利益原則
投資者的利益保護(hù)不僅關(guān)系到證券市場(chǎng)的規(guī)范和穩(wěn)定，更關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)情況，投資者相對(duì)于控股股東和證券發(fā)行中，往往處于弱勢(shì)地位，因此，需要得到重點(diǎn)保護(hù)。保護(hù)投資者權(quán)利，讓投資者樹(shù)立信息，是培養(yǎng)和發(fā)展證券市場(chǎng)的重要環(huán)節(jié)和基本保障。
3、自律和他律相結(jié)合原則
監(jiān)管是屬于來(lái)自外部的他律制度，但是為了促進(jìn)我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展，證券市場(chǎng)自律也是必不可少。自律是證券市場(chǎng)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，國(guó)家監(jiān)管和自我管理相結(jié)合的管理原則，是證券市場(chǎng)健康發(fā)展的保證。
4、“公平、公開(kāi)、公正”原則
公平原則要求我國(guó)金融證券市場(chǎng)不可以存在歧視，所有的證券參與者都具有平等的法律地位;公開(kāi)原則要求證券市場(chǎng)具有充分的透明度，通過(guò)合理的信息披露機(jī)制來(lái)保證市場(chǎng)信息的公開(kāi)化;公正原則要求證券管理機(jī)構(gòu)對(duì)一切被監(jiān)管的對(duì)象給予公正待遇。
（三）金融證券市場(chǎng)的具體監(jiān)管目標(biāo)
我國(guó)金融證券具體的市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)包含以下三個(gè)方面：第一是為了保護(hù)證券投資者權(quán)益;第二就是保護(hù)參與證券市場(chǎng)的投資者的切身利益;第三就是真正落實(shí)和維護(hù)我國(guó)證券市場(chǎng)公開(kāi)公正公平的制度體系。我國(guó)金融證券市場(chǎng)的具體目標(biāo)可以細(xì)化成幾個(gè)部分，主要包括幾個(gè)方面：第一，金融債券市場(chǎng)的參與者需要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，相關(guān)部門(mén)需要防止證券市場(chǎng)的人為操縱以及金融欺詐等行為的出現(xiàn)，真正有效維持證券市場(chǎng)的正常運(yùn)作;第二，積極發(fā)揮我們證證券市場(chǎng)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，盡量消除證券市場(chǎng)的不足和弱勢(shì)。通過(guò)揚(yáng)長(zhǎng)避短有效的達(dá)到保護(hù)投資者利益以及監(jiān)督證券中介機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，真正落實(shí)保障合法的證券交易活動(dòng)順利進(jìn)行的目標(biāo);第三，就是根據(jù)我國(guó)宏觀(guān)的經(jīng)濟(jì)管理的具體需要，運(yùn)用多樣化的手段和方式，調(diào)控金融證券市場(chǎng)，引導(dǎo)投資者的具體投資方向，使之更加適應(yīng)我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二、我國(guó)證券監(jiān)管體制的現(xiàn)狀
（一）我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
證券在我國(guó)屬于舶來(lái)品，最早在我國(guó)出現(xiàn)的證券交易機(jī)構(gòu)是由外商開(kāi)班的上海股份公所和上海眾業(yè)公所。隨著20世紀(jì)70年代末以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革大潮，我國(guó)資本市場(chǎng)重新得到萌芽和發(fā)展。1987年9月，隨著我國(guó)第一家專(zhuān)業(yè)證券公司――深圳特區(qū)證券公司的成立，我國(guó)證券市場(chǎng)開(kāi)始步入正規(guī)化。
在證券市場(chǎng)形成初期，國(guó)家采取了額度指標(biāo)管理的股票發(fā)行審批制度，規(guī)定在指標(biāo)限度內(nèi)，由各省級(jí)政府或者行業(yè)主管部門(mén)推薦企業(yè)，再由中國(guó)證監(jiān)會(huì)審批企業(yè)發(fā)行股票。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)上市公司數(shù)量、規(guī)模、股票發(fā)行籌資額和交易量等都進(jìn)入一個(gè)較快發(fā)展的階段。我國(guó)以發(fā)展資本市場(chǎng)、改革開(kāi)放為主要戰(zhàn)略思想，證券市場(chǎng)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，投資品種不斷增加，上市公司、中介機(jī)構(gòu)等紛紛嶄露頭角，進(jìn)一步強(qiáng)化法律法規(guī)以提高證券市場(chǎng)的監(jiān)管效率。創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)已于2009年10月底正式推出，目前，主板市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)和代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的市場(chǎng)交易機(jī)制正不斷完善。我國(guó)加入了世貿(mào)組織后，金融體系改革，加快資本市場(chǎng)的發(fā)展，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的迫切要求，把證券產(chǎn)品推向國(guó)際資本市場(chǎng)，進(jìn)一步打開(kāi)境內(nèi)資本市場(chǎng)，以適應(yīng)國(guó)際證券市場(chǎng)發(fā)展的步伐。
（二）我國(guó)證券監(jiān)管體制存在的問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行證券監(jiān)管體制尚不成熟，主要存在以下幾點(diǎn)缺陷。
1、各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不夠明確清晰
目前我國(guó)證券監(jiān)管體制存在著職責(zé)不夠明確清晰的問(wèn)題。首先是與中央有掛部門(mén)職責(zé)分工不科學(xué)有關(guān)。從實(shí)際監(jiān)管分工而言，財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行和管理，人民銀行負(fù)責(zé)核定企業(yè)債券的利率，證監(jiān)會(huì)腐惡對(duì)企業(yè)債券進(jìn)行上市監(jiān)管等。由此可見(jiàn)，這樣的監(jiān)管布局分散了監(jiān)管力量，加大了政策協(xié)調(diào)的困難性，在操作中也
容易造成監(jiān)管真空和多頭監(jiān)管。
2、監(jiān)管權(quán)力與范圍配置不合理
合理的監(jiān)管權(quán)限配置是保障監(jiān)管機(jī)關(guān)順利履行監(jiān)管職責(zé)、充分是此案監(jiān)管功能的關(guān)鍵。而目前我國(guó)有關(guān)證券法律法規(guī)的規(guī)定方面，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)限配置結(jié)構(gòu)明顯不合理。我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)違法違規(guī)行為重處罰、輕補(bǔ)救，往往沒(méi)有做好實(shí)現(xiàn)預(yù)防工作，只注重在事后進(jìn)行處理。雖然證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行事后處罰能夠體現(xiàn)監(jiān)管的懲罰性與嚴(yán)厲性，起到威懾作用，但是不能補(bǔ)救違法違規(guī)行為對(duì)投資者甚至證券市場(chǎng)帶來(lái)的損害。
3、監(jiān)管人員數(shù)量質(zhì)量與監(jiān)管模式存在不足
我國(guó)證券監(jiān)管人員數(shù)量少，監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，不足以應(yīng)對(duì)證券市場(chǎng)的復(fù)雜性。證券監(jiān)管力度充足的條件很大程度上取決于市場(chǎng)規(guī)模的大小以及監(jiān)管人員的多少和監(jiān)管素質(zhì)。目前，我國(guó)證券市場(chǎng)雖然在經(jīng)濟(jì)體中轉(zhuǎn)軌過(guò)程中得到足部發(fā)展，但是仍然殘留著大量落后的痕跡，如：重實(shí)體合法，輕程序公正;重審批，輕監(jiān)管等。
4、三級(jí)監(jiān)管制度不符合目前證券市場(chǎng)的實(shí)際情況
我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行三級(jí)監(jiān)管制，即“證監(jiān)會(huì)大區(qū)”、“政管辦”、“證券監(jiān)管特派辦”三級(jí)監(jiān)管。而實(shí)際執(zhí)行卻只有“證監(jiān)會(huì)大區(qū)監(jiān)管辦”、“證券監(jiān)管特派辦”這兩級(jí)監(jiān)管。在我國(guó)廣大、浙江、福建等生氣甚至還存在著“證管辦”或“特派員辦事處”這兩個(gè)并列大區(qū)，人為造成市場(chǎng)分裂，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的敏感度，造成了監(jiān)管空擋。
三、對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管體制的幾點(diǎn)建議
為提高我國(guó)證券市場(chǎng)自身的活力和在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，滿(mǎn)足投資者多樣化的需求，改革、完善并健全證券監(jiān)管制度已經(jīng)成為我們亟待解決的難題。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管體制的研究和思考，提出了幾下幾點(diǎn)建議，以期促進(jìn)我國(guó)證券業(yè)的健康發(fā)展。
（一）加強(qiáng)證券業(yè)的自律監(jiān)管，充分發(fā)揮自律監(jiān)管功能
充分發(fā)揮證券組織的自律功能有利于促進(jìn)我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展與壯大，有助于處理好政府監(jiān)管部門(mén)通證券市場(chǎng)兩者的關(guān)系。一方面，加強(qiáng)證券業(yè)的自律監(jiān)管有利于減輕政府所負(fù)擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)，另一方面有利于增強(qiáng)政府在監(jiān)管方面的權(quán)威性。其次，證券業(yè)實(shí)現(xiàn)自律監(jiān)管不僅能夠提高整個(gè)證券市場(chǎng)的道德水準(zhǔn)，更有助于相應(yīng)的證券自律組織通過(guò)腿子年剛一系列行業(yè)內(nèi)部的道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)內(nèi)部成員的行為造成約束。
（二）健全證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度
伴隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的高速發(fā)展，當(dāng)前通用的《證券法》已經(jīng)逐漸暴露出一系列弊端，因此，為了更好地規(guī)范證券市場(chǎng)，保護(hù)中小投資者的利益，我國(guó)必須加快建立并健全證券市場(chǎng)監(jiān)管方面的法律法規(guī)。除此之外，還要針對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)目前所存在的法律的空缺，來(lái)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，全面加快針對(duì)證券管理法律法規(guī)體系的健全和發(fā)展，促進(jìn)證券行業(yè)的全面振興。
（三）完善證券市場(chǎng)監(jiān)管體制下的信息披露制度
要想完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的信息披露制度，就必須從根本上建立起科學(xué)有效的信息披露機(jī)制，與此同時(shí)，還必須對(duì)信息公開(kāi)披露制度進(jìn)行相應(yīng)程度的強(qiáng)化和完善，全面加大針對(duì)相應(yīng)信息進(jìn)行披露監(jiān)管的頻度以及深度，與此同時(shí)，證券監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)當(dāng)全面加大針對(duì)違規(guī)行為的執(zhí)法力度，需要重點(diǎn)針對(duì)金融證券市場(chǎng)上面那些有可能涉及到的信息披露的違規(guī)者以及相關(guān)證人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)、暫停抑或者是取消市場(chǎng)當(dāng)中違規(guī)者的上市資格等方面的處理。
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一、市場(chǎng)監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問(wèn)題
證券監(jiān)管是控制證券市場(chǎng)參與者市場(chǎng)行為的一個(gè)完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中,監(jiān)管主要包括國(guó)家立法、司法和行政部門(mén),監(jiān)管對(duì)象包括證券業(yè)務(wù)本身以及與證券業(yè)相關(guān)的其他利益組織或個(gè)人。這些單位和個(gè)人受自身地位與利益機(jī)制支配,通過(guò)一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)中,政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護(hù)公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn),既要防止市場(chǎng)失靈,即市場(chǎng)配置資源失靈,還要防止政府失靈,即由于政府監(jiān)管而降低效率,使問(wèn)題更加嚴(yán)重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,供求關(guān)系創(chuàng)造了市場(chǎng),市場(chǎng)確定價(jià)格以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)出清”。價(jià)格是配置資源的信號(hào)、手段和方式。當(dāng)價(jià)格手段在市場(chǎng)失效時(shí),我們通常以政府“看得見(jiàn)的手”來(lái)替代市場(chǎng)價(jià)格“看不見(jiàn)的手”。
政府干預(yù)同樣存在于證券市場(chǎng)。多數(shù)情況下,一國(guó)政府干預(yù)證券市場(chǎng)的程度與該國(guó)政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的作用大致相符。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的證券市場(chǎng)中,我們認(rèn)為政府干預(yù)只有在以下條件下才是可取的:①出現(xiàn)或可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象;②市場(chǎng)失靈已經(jīng)或可能引起明顯的經(jīng)濟(jì)低效或不公平現(xiàn)象;③政府行為可以改善低效或不公平現(xiàn)象。如果上述條件之一得不到滿(mǎn)足,就不應(yīng)采取政府干預(yù)。因此,考察政府干預(yù)的必要性,應(yīng)從市場(chǎng)支配力、外部性、免費(fèi)搭車(chē)問(wèn)題及不完全信息四個(gè)方面來(lái)分析研究。
所謂市場(chǎng)支配力是指一個(gè)或多個(gè)銷(xiāo)售者(或消費(fèi)者)影響他們所交易的商品或服務(wù)價(jià)格的能力。在競(jìng)爭(zhēng)性模型中,銷(xiāo)售者(或消費(fèi)者)與整個(gè)市場(chǎng)對(duì)比是非常弱小的,他們不具備支配市場(chǎng)價(jià)格的能力,也就是他們不具備市場(chǎng)支配力。如果銷(xiāo)售者(或消費(fèi)者)能夠影響市場(chǎng)價(jià)格,那么資源配置在社會(huì)當(dāng)中是無(wú)效的。這一狀況出現(xiàn)在證券市場(chǎng)中,就會(huì)出現(xiàn)證券市場(chǎng)失效。
外部性是指一個(gè)廠(chǎng)商的生產(chǎn)行為或一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)行為對(duì)其他人產(chǎn)生直接的、未予補(bǔ)償?shù)恼婊蜇?fù)面的影響。證券市場(chǎng)中也存在正面外部性和負(fù)面外部性。最明顯的證券負(fù)面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假,這種行為對(duì)會(huì)計(jì)信息真實(shí)的公司也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現(xiàn)為社會(huì)的福利凈損失,因此也可以被看作是證券經(jīng)營(yíng)的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產(chǎn)品的性質(zhì),即使國(guó)民個(gè)人或企業(yè)無(wú)須為此付費(fèi)或很少花費(fèi),無(wú)數(shù)的個(gè)人和企業(yè)都能從中獲益。沒(méi)有任何一家社會(huì)組織自愿無(wú)償參與對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管。這就出現(xiàn)免費(fèi)搭車(chē)問(wèn)題。這樣,投資者參與證券市場(chǎng)的一個(gè)隱含前提就是證券市場(chǎng)是健康有序的。信息難題也是造成證券市場(chǎng)失效的最常見(jiàn)也是最重要的原因。信息不完全、信息不對(duì)稱(chēng)既對(duì)市場(chǎng)參與者造成困難和問(wèn)題,也會(huì)造成政府監(jiān)管失靈。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)通過(guò)價(jià)格的形成和修正過(guò)程吸收各種信息,但在短期內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法識(shí)別發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)的信息欺詐行為,因此監(jiān)管的任務(wù)就是給說(shuō)假話(huà)的人施加額外的成本,改變他們的行為激勵(lì)。但監(jiān)管的任務(wù)不可能是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的、完全的信息披露,監(jiān)管的任務(wù)只是防止他們說(shuō)假話(huà)。
政府監(jiān)管本身也可失靈。現(xiàn)代證券制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中重要的組成部分,各國(guó)政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行,通常對(duì)證券業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。一般認(rèn)為,政府對(duì)證券業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管,能夠糾正市場(chǎng)失靈,優(yōu)化資源配置,協(xié)調(diào)社會(huì)成員的利益,增進(jìn)社會(huì)福利。但政府不是萬(wàn)能的,而且也有其客觀(guān)和主觀(guān)的缺陷,政府的缺陷同市場(chǎng)的缺陷一樣,在一定程度上是難免的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物格拉斯?斯諾認(rèn)為,沒(méi)有國(guó)家就辦不成事,但是有了國(guó)家也有很多麻煩:國(guó)家的存在是解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,但也是造成人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?？扑拐J(rèn)為,“政府機(jī)制本身并非不要成本,實(shí)際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會(huì)帶來(lái)比企業(yè)和市場(chǎng)更好解決問(wèn)題的結(jié)果”(R?H?科斯等,財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷,中譯本,上海三聯(lián)書(shū)店,1991年版:21~23)。政府的缺陷主要表現(xiàn)在政府的干預(yù)無(wú)限擴(kuò)張,從而導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu),人員臃腫,成為“大政府”,而且超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度,不僅沒(méi)有彌補(bǔ)市場(chǎng)的機(jī)制缺陷,反而妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。此外,由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實(shí)行措施不力等原因,也會(huì)出現(xiàn)政府的無(wú)效干預(yù)。這種干預(yù)的方式、范圍、層次、力度和預(yù)期選擇都不適當(dāng),從而不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和難以維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。斯蒂格利茨指出,與民間部門(mén)相比,政府的最大優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在四個(gè)方面,即征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán),以及能夠降低交易成本,即主要克服搭便車(chē)問(wèn)題。但是政府的這些優(yōu)勢(shì)后面卻又隱藏著很多成本,因?yàn)楹茈y避免政府濫用職權(quán)并使民間部門(mén)遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。即使政府不濫用職權(quán),由于政府工作人員對(duì)他所從事的工作不具有剩余索取權(quán)利,因而有可能工作動(dòng)力不足,容易出現(xiàn)官僚主義作風(fēng)和行為以及產(chǎn)生各種低效率的現(xiàn)象。
基于以上原因,人們普遍認(rèn)為政府對(duì)證券的監(jiān)管是必要的,但政府的作用是有限的,甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設(shè)定的目標(biāo)沒(méi)能實(shí)現(xiàn),即沒(méi)能實(shí)現(xiàn)公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種:公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說(shuō)(或捕獲說(shuō))”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等,最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治?斯蒂格勒認(rèn)為,影響一個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益,包括直接的貨幣補(bǔ)貼,控制新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入,干預(yù)替代品和補(bǔ)充品的生產(chǎn)等。證券業(yè)主要有市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制,對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的限制以及誠(chéng)信展業(yè)等。在供給方面,政府部門(mén)進(jìn)行一項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)時(shí),并非是毫無(wú)成本,毫不猶豫地按照“公共利益”來(lái)提供證券產(chǎn)品。政府實(shí)際上是由一些有著自己獨(dú)立利益的人組成的一個(gè)特殊群體。當(dāng)他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時(shí),難免發(fā)生各種各樣的低效率現(xiàn)象。在所謂民主政治的決策過(guò)程中,謀求政治權(quán)利的產(chǎn)業(yè)必須去找合適當(dāng)“賣(mài)主”,即政黨。政黨在決定是否支持某項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)時(shí)要考慮這一行動(dòng)是否有助于自己當(dāng)選或再選。因此,需求監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)“必須支付兩項(xiàng)政黨所需要的東西:選票和資源。資源包括競(jìng)選經(jīng)費(fèi)、籌集經(jīng)費(fèi)的服務(wù)以及較間接的方式,其最后的結(jié)果取決于供需雙方的博弈。
二、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的形成過(guò)程及相關(guān)分析
我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個(gè)從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管,由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過(guò)程,大致可以分為兩個(gè)階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期,證券市場(chǎng)處于區(qū)域性試點(diǎn)階段,這是我國(guó)證券市場(chǎng)的起步階段,股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點(diǎn)企業(yè)。1990年,國(guó)務(wù)院決定分別成立上海、深圳證券交易所,兩地的一些股份公司開(kāi)始進(jìn)行股票的公開(kāi)發(fā)行和上市交易的試點(diǎn)。1992年,又開(kāi)始選擇少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時(shí)期證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要由地方政府負(fù)責(zé)。
第二階段從1992年開(kāi)始,國(guó)務(wù)院總結(jié)了區(qū)域性證券市場(chǎng)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),決定成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,同時(shí),開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行股票發(fā)行和上市試點(diǎn)。從此,證券市場(chǎng)開(kāi)始成為全國(guó)性市場(chǎng),證券市場(chǎng)的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管,并通過(guò)不斷調(diào)整國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé),逐步走向證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年,國(guó)務(wù)院決定撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院證券委員會(huì),工作改由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān),并決定中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)地方證管部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點(diǎn):
第一,證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位得到進(jìn)一步的強(qiáng)化,增強(qiáng)了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,為我國(guó)證券市場(chǎng)的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二,地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改由中國(guó)證監(jiān)會(huì)垂直領(lǐng)導(dǎo),提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置了9個(gè)派出機(jī)構(gòu)和2個(gè)直屬辦事處,精簡(jiǎn)了人員,提高了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三,加強(qiáng)了對(duì)交易所主要人事管理和上市公司高級(jí)管理人員任職資格的管理,加強(qiáng)了交易所一線(xiàn)監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處,即過(guò)于將監(jiān)管權(quán)力集中到一個(gè)部門(mén),使得無(wú)法對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行再監(jiān)管。與美國(guó)證監(jiān)會(huì)SEC相比,中國(guó)證監(jiān)會(huì)還擁有證券規(guī)章制度制定的話(huà)語(yǔ)權(quán)。現(xiàn)行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會(huì)之手,而且這些規(guī)章已經(jīng)把證監(jiān)會(huì)權(quán)力延伸到整個(gè)證券市場(chǎng)。在沒(méi)有權(quán)力約束機(jī)制的狀況下,證監(jiān)會(huì)管制的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張,包括行業(yè)準(zhǔn)入許可、律師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)準(zhǔn)入審批、會(huì)計(jì)師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)審批、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)審批以及對(duì)這些機(jī)構(gòu)成員進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格審批、對(duì)基金管理公司從業(yè)審批等。
