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［關(guān)鍵詞］行政決策；科學(xué)化；民主化；制度措施
［中圖分類號］C934［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A
［文章編號］1672－2426（2007）01－0021－02
行政決策機(jī)制是指對制定行政決策的機(jī)構(gòu)、程序以及制度所作出的一些安排。行政決策是行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能，是行政管理的中心環(huán)節(jié)。行政決策從主體上說，反映了行政領(lǐng)導(dǎo)者行政能力的高低；從客體上說，決定了行政管理效果的優(yōu)劣。我國在對外開放和實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，行政決策機(jī)制發(fā)生了很大變化，表現(xiàn)出了由單一決策走向復(fù)合決策，由經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向科學(xué)決策，由個人決策發(fā)展為團(tuán)體決策，由單一行政部門決策向吸收各種咨詢機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行決策的良好發(fā)展勢頭，適應(yīng)了建設(shè)社會主義民主政治、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。但是，我們也必須同時看到，這方面存在的問題仍然不少，有的還很突出，并帶來了嚴(yán)重的后果。主要表現(xiàn)在：一是一些地方，部門的領(lǐng)導(dǎo)往往是在沒有充分進(jìn)行調(diào)查研究，協(xié)作論證，廣泛聽取各方面意見的情況下拍腦門決策，拍胸脯保證，導(dǎo)致決策失誤，給國家和人民的利益造成了很大損失；二是現(xiàn)有的決策規(guī)則和程序不完善，決策過程缺乏透明度，缺少廣泛的參與，明為集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，實際上是少數(shù)甚至個別人隨意決策，盲目決策；三是決策責(zé)任制不健全，都想說了算，又都不想承擔(dān)決策的風(fēng)險和責(zé)任；四是實行科學(xué)民主決策的基礎(chǔ)建設(shè)比較薄弱，特別是在人才和信息方面。因此，為了提高行政決策能力和水平，在今后的政治體制改革中，必須完善行政決策機(jī)制，實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化。
首先，要實現(xiàn)決策的民主化。民主是社會主義的本質(zhì)，這一本質(zhì)在不同的領(lǐng)域中有著不同的體現(xiàn)。體現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)即要求行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員要按照人民的意志來行使權(quán)力，把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益。在行政決策這一環(huán)節(jié)上必須充分反映民意，滿足民意，能直接或間接地代表和實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。為此，必須按照黨的十六大提出的要求，完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機(jī)制。一是要建立社情民意的反映制度。行政機(jī)關(guān)以及行政領(lǐng)導(dǎo)者要利用各種形式和渠道來了解民情，吸納民意，通過完善人民群眾來信來訪制度，通過行政領(lǐng)導(dǎo)者與人民群眾的會面制度，通過行政領(lǐng)導(dǎo)者深入實際調(diào)查研究制度，通過“市長公開電話”制度以及行政領(lǐng)導(dǎo)者在互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)民交談等等制度來了解民情，集中民意，使民意、民愿為行政領(lǐng)導(dǎo)者所熟知，并充分體現(xiàn)于其所做的行政決策之中。要反對把了解民情、集中民意當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)者用來塑造形象的權(quán)宜之計的一些庸俗做法，真正建立起規(guī)范的制度，以制度來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者的行為，保證行政決策成為反映和體現(xiàn)民意的決策。二是要建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項的公示制度和社會聽證制度。行政機(jī)關(guān)是代表人民行使行政權(quán)力的，人民有權(quán)了解行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者如何行使權(quán)力，特別是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行與人民群眾利益密切相關(guān)的決策時，人民群眾更需要了解。因此，必須就此類事項的決策向人民群眾公示，決策前要就決策事項召開聽證會，在廣泛集中民意的基礎(chǔ)上由行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者作出相應(yīng)的行政決策。近幾年來，各地在作出與人民群眾利益密切相關(guān)的決策前，一般都召開了聽證會，但實踐中有的“民意代表”不能真正反映民意，人云亦云，有的聽證會只是一種“作秀”，決策時并不吸納民意，有的是在聽證會普遍反對意見的情況下依然按原來設(shè)想進(jìn)行決策。這些情況表明，公示制度、聽證制度不能當(dāng)作一種點(diǎn)綴、擺設(shè)，必須加以細(xì)致的規(guī)范，使涉及到諸如煤氣、水、電漲價之類的與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策必須按規(guī)范的程序和制度進(jìn)行公示和聽證，使行政機(jī)關(guān)的決策能充分反映人民群眾的意志和愿望。真正建立起深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的民主決策機(jī)制。
論文關(guān)鍵詞：關(guān)于,盡快,建立,政府,重大
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府財力的加強(qiáng)，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，但決策實施的結(jié)果往往有不確定性，未必產(chǎn)生預(yù)期的積極效果，有的甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響。
目前，政府行政決策的主要問題有：
1．行政決策系統(tǒng)運(yùn)作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，而各級人大在實際決策中所發(fā)揮的作用相對較小?！吧砑鎯陕殹薄⑷狈π姓Q策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制的機(jī)制。
2．追求政績導(dǎo)致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標(biāo)，往往只看到?jīng)Q策的積極結(jié)果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。如廣東亞運(yùn)會期間免費(fèi)公交政策，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但產(chǎn)生的負(fù)面效果卻是當(dāng)時決策者未預(yù)料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項目更是不經(jīng)充分論證就匆匆拍板，導(dǎo)致有的工程投資了幾個億，卻在實施過程中半途而廢。
3．行政決策失誤的法律責(zé)任追究制度缺失
行政決策失誤的責(zé)任主體不明確，權(quán)力和責(zé)任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現(xiàn)，但也可能造成集體負(fù)責(zé)而實質(zhì)上卻無法負(fù)責(zé)的狀況。決策的成敗未與決策者個人榮辱得失、升遷降免直接聯(lián)系，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格，這往往都導(dǎo)致決策者以經(jīng)驗缺乏為理由，不經(jīng)慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學(xué)和民主，減少決策風(fēng)險，推進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展轉(zhuǎn)型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風(fēng)險評估機(jī)制，避免政府重大行政決策產(chǎn)生失誤。
1．明確界定行政決策風(fēng)險評估的范圍
規(guī)定凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關(guān)的重大行政決策及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等政務(wù)事項，都應(yīng)列入風(fēng)險評估范圍，具體如：政府重大投資項目、重大公共設(shè)施建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)價格調(diào)整、教育醫(yī)療和社會保障制度的改革等。
2．詳細(xì)規(guī)定行政決策風(fēng)險評估的實施
建議通過調(diào)查問卷、專家訪談、公眾聽證會等方式，從公共財政風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險三個主要領(lǐng)域詳細(xì)分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據(jù)。其中，公共財政風(fēng)險評估主要考量政府財政的承受力；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估聚焦相關(guān)利益群體的生存保障構(gòu)成因素；環(huán)境生態(tài)風(fēng)險評估旨在檢測決策是否對環(huán)境產(chǎn)生不良影響。
行政決策風(fēng)險評估主要評估的是決策的不可行性，根據(jù)內(nèi)容的不同可分別由相關(guān)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合專家、專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)實施。對于存在一定風(fēng)險但仍屬于可實施范圍內(nèi)的行政決策，應(yīng)把握好出臺時機(jī)，提前制定預(yù)防應(yīng)急措施和應(yīng)急處置預(yù)案，將風(fēng)險防范的責(zé)任和措施落實在決策之前，盡可能減少負(fù)面影響，避免造成重大損失甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定。
目前，政府行政決策的主要問題有：
行政決策系統(tǒng)運(yùn)作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，而各級人大在實際決策中所發(fā)揮的作用相對較小?！吧砑鎯陕殹?、缺乏行政決策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制的機(jī)制。
追求政績導(dǎo)致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標(biāo)，往往只看到?jīng)Q策的積極結(jié)果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。如廣東亞運(yùn)會期間免費(fèi)公交政策，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但產(chǎn)生的負(fù)面效果卻是當(dāng)時決策者未預(yù)料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項目更是不經(jīng)充分論證就匆匆拍板，導(dǎo)致有的工程投資了幾個億，卻在實施過程中半途而廢。
行政決策失誤的法律責(zé)任
追究制度缺失
行政決策失誤的責(zé)任主體不明確，權(quán)力和責(zé)任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現(xiàn)，但也可能造成集體負(fù)責(zé)而實質(zhì)上卻無法負(fù)責(zé)的狀況。決策的成敗未與決策者個人榮辱得失、升遷降免直接聯(lián)系，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格，這往往都導(dǎo)致決策者以經(jīng)驗缺乏為理由，不經(jīng)慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學(xué)和民主，減少決策風(fēng)險，推進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展轉(zhuǎn)型”，必須避免政府行政決策的盲目’性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風(fēng)險評估機(jī)制，避免政府重大行政決策產(chǎn)生失誤。
明確界定行政決策風(fēng)險評估的范圍
規(guī)定凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關(guān)的重大行政決策及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等政務(wù)事項，都應(yīng)列入風(fēng)險評估范圍，具體如：政府重大投資項目、重大公共設(shè)施建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)價格調(diào)整、教育醫(yī)療和社會保障制度的改革等。
詳細(xì)規(guī)定行政決策風(fēng)險評估的實施
建議通過調(diào)查問卷、專家訪談、公眾聽證會等方式，從公共財政風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險三個主要領(lǐng)域詳細(xì)分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據(jù)。其中，公共財政風(fēng)險評估主要考量政府財政的承受力；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估聚焦相關(guān)利益群體的生存保障構(gòu)成因素；環(huán)境生態(tài)風(fēng)險評估旨在檢測決策是否對環(huán)境產(chǎn)生不良影響。
行政決策風(fēng)險評估主要評估的是決策的不可行性，根據(jù)內(nèi)容的不同可分別由相關(guān)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合專家、專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)實施。對于存在一定風(fēng)險但仍屬于可實施范圍內(nèi)的行政決策，應(yīng)把握好出臺時機(jī)，提前制定預(yù)防應(yīng)急措施和應(yīng)急處置預(yù)案，將風(fēng)險防范的責(zé)任和措施落實在決策之前，盡可能減少負(fù)面影響，避免造成重大損失甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定。
一、行政決策譜系：標(biāo)準(zhǔn)及意義
為了讓法律調(diào)控機(jī)制更加有的放矢，更能貼合實踐需要，又不至于喪失普遍性意義。本文嘗試選擇三個切入點(diǎn)來進(jìn)行行政決策的譜系劃分，即行政決策的領(lǐng)域、決策裁量權(quán)的大小、決策參與方的相互關(guān)系。當(dāng)然，這三個標(biāo)準(zhǔn)只是行政決策譜系劃分的初步嘗試，在某種程度上尚不足以勾勒出行政決策譜系的全貌，標(biāo)準(zhǔn)的選擇體現(xiàn)了一定的典型性，但并不具有窮盡劃分標(biāo)準(zhǔn)的意圖。同時，按照這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的決策分類，只是選取了行政決策譜系的兩極，真實世界中的行政決策顯然無法簡單、熨帖的歸入這些決策分類，更多地表現(xiàn)為充滿了個性化特征的決策樣式，本文的決策分類只是為了理論研究的便利而選擇的理想形態(tài)。
（一）以決策領(lǐng)域為標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)性規(guī)制決策和社會性規(guī)制決策政府規(guī)制理論中，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制是典型的分類方式。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是針對市場所具有的缺陷如自然壟斷、過度競爭、經(jīng)濟(jì)租等現(xiàn)象所為的規(guī)制。規(guī)制的典型手段如通過準(zhǔn)入控制、價格控制、利潤控制，具體如許可或認(rèn)可等手段對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等行為加以規(guī)制。如價格控制和費(fèi)率設(shè)定是航空規(guī)制、銀行業(yè)規(guī)制和電力規(guī)制的重要手段。如核電廠在拿到政府頒發(fā)的運(yùn)營執(zhí)照之前，必須滿足特定營業(yè)條件和相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)才被允許營業(yè)。規(guī)制的典型手段如禁止特定行為、對營業(yè)活動的限制、職業(yè)資格限制、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、信息強(qiáng)制披露等。如雇主被要求設(shè)定特定的安全裝置或提供一定的安全培訓(xùn)以降低工作場所的傷亡發(fā)生率。當(dāng)然規(guī)制決策的領(lǐng)域并不限于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制，也有學(xué)者認(rèn)為除此之外還包括執(zhí)行各類社會福利計劃的輔管制措施。必須承認(rèn)，現(xiàn)實的規(guī)制中，有時不能對經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制做明確和嚴(yán)格的區(qū)分[2]31。不過，從理論的角度做這樣的區(qū)分，對于研究顯然是有益的。從規(guī)制決策法律規(guī)制的視角來看，其意義可從兩個方面來展開。一是實體規(guī)制，二是程序規(guī)制。1.從實體規(guī)制的角度來看，決策裁量權(quán)體現(xiàn)在規(guī)制工具的選擇上，就是選擇“侵害最小”的規(guī)制工具規(guī)制工具的選擇要結(jié)合特定的規(guī)制領(lǐng)域以及該規(guī)制領(lǐng)域中的特定產(chǎn)業(yè)，在眾多規(guī)制工具中，結(jié)合特定情境，確定在相同有效的前提下，選擇權(quán)益侵害最小的規(guī)制工具，這應(yīng)當(dāng)是規(guī)制決策裁量權(quán)行使的實體性規(guī)則。對規(guī)制者來說，成本最小的規(guī)制工具就是禁止，但其造成的侵害最大。實踐中，動輒即出的禁令是行政決策領(lǐng)域常見的現(xiàn)象，如“禁摩令”、“禁燃令”，為了預(yù)防火災(zāi)一律禁止具有可燃性的保溫材料的使用，等等。又如成本效益分析的實體性規(guī)則，相比較來說更適宜在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域來使用。不同的規(guī)制決策領(lǐng)域，不同的規(guī)制決策工具之間，結(jié)合特定情境，按照侵益程度的強(qiáng)烈不同來確定規(guī)制工具的選擇順序，可以為行政決策的手段選擇提供具體的指引。
2.從程序規(guī)制的角度來看，不同的規(guī)制工具選擇意味著不同的規(guī)制程序設(shè)計規(guī)制決策的分類按典型規(guī)制工具梳理了行政決策的譜系，從而為行政決策的類型化規(guī)制奠定了基礎(chǔ)。如價格規(guī)制往往要引入聽證的程序設(shè)計。標(biāo)準(zhǔn)制定往往要設(shè)計多元角色的參與程序。同時，行政決策的程序規(guī)制不僅僅是對具體決策手段的程序規(guī)制，更重要的體現(xiàn)在對規(guī)制決策手段選擇程序上的規(guī)制，即程序是如何規(guī)范行政決策機(jī)關(guān)行使選擇權(quán)，怎樣保證決策機(jī)關(guān)能夠選擇最適合的規(guī)制工具來作為決策手段。“平等與效率之間的選擇在社會政策的各個方面困擾著我們，我們無法在保留市場效率這塊蛋糕的同時又平等的分享它?！苯?jīng)濟(jì)性規(guī)制決策領(lǐng)域的程序規(guī)則傾向于促成模擬配置效率的決策工具的選擇，其程序設(shè)計較少考慮分配問題和公眾偏好。社會性規(guī)制決策領(lǐng)域的程序規(guī)則傾向于較多考慮分配正義和公眾偏好。需要特別指出的是，現(xiàn)實的規(guī)制決策絕非典型意義的兩分法，也表現(xiàn)為兩種典型性因素交織的過渡地帶，這也為程序規(guī)制的具體設(shè)計帶來了切實影響。
（二）以決策裁量權(quán)大小為標(biāo)準(zhǔn)：技術(shù)性決策與政治性決策以決策裁量權(quán)大小來區(qū)分，可以分為技術(shù)性決策與政治性決策。決策裁量權(quán)的大小取決于決策事務(wù)中，實現(xiàn)決策目標(biāo)之決策手段的可選擇性的弱與強(qiáng)。若決策手段的確定更多的依賴專業(yè)技術(shù)知識，決策手段的選擇更依賴技術(shù)官僚或具有專業(yè)知識背景的官員，決策手段可選擇性就較弱，這種復(fù)雜決策事項的處理只有經(jīng)過訓(xùn)練的、有經(jīng)驗的所謂專家才能勝任，則其為技術(shù)性決策。在技術(shù)性決策中，專家所掌握的系統(tǒng)知識對于行政決策的理性決定更具實質(zhì)意義。若決策手段的確定更多的依賴公眾的價值偏好，行政決策的目標(biāo)很難依賴確定性的專業(yè)知識或技術(shù)性方案來實現(xiàn)，決策者考慮得更多的是決策的可接受性?？山邮苄缘膶崿F(xiàn)也意味著，在參與公眾的價值偏好之間所形成的一種均衡或妥協(xié)的狀態(tài)，某種意義上包含了民主的意味。高度技術(shù)性決策與高度政治性決策是行政決策譜系的兩個極端，技術(shù)性決策實質(zhì)意義上是排斥民主因素的。同樣，需要特別指出的是，理論上的分類并不意味著實踐中的截然兩分。實踐中的行政決策往往表現(xiàn)為兩種決策形式的混合體，且在行政決策的決定過程中，技術(shù)性因素與民主性因素常常會出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。如在磁懸浮建設(shè)安全間距的認(rèn)知問題上就體現(xiàn)了這種沖突。
1.決策裁量權(quán)的大小往往決定了決策程序開放程度的不同高度政治性的決策需要在不同利益當(dāng)中創(chuàng)造共識，協(xié)調(diào)各種利益的表達(dá)，在參與決策的公眾或利益群體的偏好中尋求平衡點(diǎn)或最佳的妥協(xié)方案。因此，決策程序的設(shè)計具有高度的開放性，程序的設(shè)計注意各方發(fā)出的聲音，并注重相關(guān)資訊的完整性。決策程序的重點(diǎn)在于為各方利益提供充分的交涉平臺，而非亦步亦趨的執(zhí)行立法者命令的程序設(shè)計，政治性的決策正是因為其沒有所謂最佳方案所以才存在爭議性，因此常是妥協(xié)的結(jié)果而非顯而易見的確定結(jié)果。“作為個體的政治家經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，如果有爭議的社會或經(jīng)濟(jì)政策問題上采取一個顯而易見的立場，其所失去的將遠(yuǎn)甚于其所贏得的。技術(shù)性的決策則相反，其更偏重眾多備選方案中最佳的那個，且這個最佳方案并不是由所涉利益群體的價值偏好所決定，更多的依賴專業(yè)性的知識并通過理性的發(fā)現(xiàn)，如通過技術(shù)性的手段來確定何為最佳方案。因此，技術(shù)性的決策程序無須太多的開放性。
2.決策裁量權(quán)的大小往往也決定了行政決策最終結(jié)果決定因素上的差異政治性強(qiáng)的決策更多的依賴所涉利益群體的價值偏好，決策機(jī)關(guān)不能以自己的價值偏好來代替公眾的價值偏好并行使裁量權(quán)。技術(shù)性強(qiáng)的決策則更多的依賴決策“事實論斷”和“預(yù)測決定”之間合理的因果關(guān)系論證，以及必要的科學(xué)知識，決策裁量權(quán)的行使不能基于臆斷和推測來行使，也不適合于將此類技術(shù)性決策完全交由決策所涉利益群體來決定。對于技術(shù)性的決策，一個公眾都能接受的決策并不意味著其具有科學(xué)性。同樣，對于政治性強(qiáng)的決策來說，科學(xué)上可行的決策方案并不見得容易被公眾所接受。
（三）以決策參與方的相互關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)：命令控制型行政決策、合意型行政決策、引導(dǎo)型行政決策行政決策法律關(guān)系中，按照行政機(jī)關(guān)和相對人之間法律地位的不同，以及在決策手段方法選擇上所體現(xiàn)的意志的差異，可以分為命令控制型行政決策、合意型行政決策、引導(dǎo)型行政決策。命令控制型的行政決策，當(dāng)事人雙方關(guān)系上表現(xiàn)為不平等，突出強(qiáng)調(diào)行政一方的強(qiáng)勢地位，相對人權(quán)益受影響的程度較大，相對人多承擔(dān)禁止性義務(wù)或負(fù)擔(dān)性義務(wù)。決策手段的選擇上表現(xiàn)為行政單方?jīng)Q定，相對人在決策的方式選擇上意志得不到體現(xiàn)。合意型行政決策，法律關(guān)系中相對方的法律地位得到提升，行政方和相對人之間不像命令控制型行政決策那樣充滿了對抗性，決策方在尋求一種更加柔性、更易于被相對方所接受的方式來實現(xiàn)決策目的，決策手段的選擇體現(xiàn)為行政方和相對人共同意志的結(jié)果。決策的手段同時體現(xiàn)為相對柔和的性質(zhì)，更易于為相對人所接受。引導(dǎo)型的行政決策，行政決策方采取非強(qiáng)制的方式，激勵或引導(dǎo)相對人按照自己的意志來行動。上述分類反映了行政決策活動中參加各方的地位差異，也反映了行政決策事務(wù)最終決定過程中體現(xiàn)的不同意志成分。
1.不同的程序法調(diào)控機(jī)理這種分類的差異主要體現(xiàn)在決策手段方法上，命令控制型的行政決策較另兩類決策類型更容易影響相對人的權(quán)利義務(wù)，行政程序法上的制度設(shè)計應(yīng)著眼于防止決策裁量的濫用上，應(yīng)體現(xiàn)對相對人權(quán)益的保護(hù)及對公共利益的促進(jìn)，因為這類行政決策多由行政單方為最終之決定，多體現(xiàn)干涉性。合意型的行政決策則傾向于決策方和相對人共識的達(dá)成，行政程序法上的制度設(shè)計致力于咨詢共享、利益溝通、互動交涉機(jī)制的達(dá)成，程序的功能重在促進(jìn)“官民合作”，旨在合意及共識的實現(xiàn)。尤其是復(fù)雜或高風(fēng)險領(lǐng)域的決策事項，如重大技術(shù)領(lǐng)域，行政決策方應(yīng)在事前規(guī)劃、風(fēng)險衡量等方面與作為相對方的社會主體以共識的方式完成，形成有效治理。引導(dǎo)型的行政決策更多的體現(xiàn)在決策手段上的特殊性，行政法上的制度設(shè)計旨在促進(jìn)決策機(jī)關(guān)創(chuàng)新機(jī)能的生成上，鼓勵決策機(jī)關(guān)當(dāng)面臨新型問題做出積極回應(yīng)，鼓勵決策機(jī)關(guān)采用非強(qiáng)制性的創(chuàng)新手段來解決治理難題。
2.治理目標(biāo)實現(xiàn)上的差異命令控制型的行政決策，行政機(jī)關(guān)對作為私主體的當(dāng)事人往往缺乏足夠的尊重和重視。決策機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定的制度實踐往往易于形成一種防衛(wèi)性的文化，即對私主體參與行政決策本能地不信任和抵制。不同于合意型行政決策和引導(dǎo)型行政決策，命令控制型行政決策中的行政機(jī)關(guān)當(dāng)面臨新問題時往往缺乏調(diào)整自己角色和應(yīng)對策略的主動性。決策機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的對抗性導(dǎo)致了決策規(guī)則制定與實施過程中的僵化，在規(guī)制問題的解決上無法鼓勵創(chuàng)新與合作。進(jìn)而，對抗性使得決策機(jī)關(guān)忽視對決策執(zhí)行過程中信息反饋的收集，從而喪失了優(yōu)化決策過程的良機(jī)，使得決策問題治理的有效性上大打折扣，且這種做法容易不斷地被強(qiáng)化與激勵。行政法對命令控制型的行政決策更多的體現(xiàn)在對行政裁量權(quán)的控制上，新型的行政決策的行政法調(diào)控則體現(xiàn)在以問題解決、規(guī)制目標(biāo)實現(xiàn)為主的創(chuàng)造性方案提出上，決策機(jī)關(guān)與當(dāng)事人間的對抗轉(zhuǎn)變成為合作，雙方共享信息，有益于行政決策的糾偏與優(yōu)化，規(guī)制問題的決策目標(biāo)更有利于實現(xiàn)。
3.決策的可執(zhí)行性差異傳統(tǒng)行政法中的命令控制型行政決策往往將私主體擺放在對立面，行政決策的做出往往以私主體的對抗性為假想前提，行政決策的可接受性和執(zhí)行性面臨著挑戰(zhàn)，決策由于缺乏解決問題的實際效用且民主化程度不足而遭遇四面楚歌，為回應(yīng)廣泛存在的規(guī)制委靡，合作治理被認(rèn)為是可能的問題解決之道。合意型和引導(dǎo)型行政決策則體現(xiàn)了私主體在公共治理過程中的主動性，將私主體視作公共問題解決或公共任務(wù)達(dá)成的支持力量，有私主體參與的行政決策其可接受度較高，決策的執(zhí)行上較易獲得私主體的支持。
二、結(jié)語
[關(guān)鍵詞]重大行政決策；基層法治政府；制度保障
[中圖分類號]D630；D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0013-02
推進(jìn)基層政府的重大行政決策合法性審查機(jī)制等相關(guān)基礎(chǔ)性保障制度，是保證基層政府決策和規(guī)范性文件制定民主化、科學(xué)化、法治化的重要手段，是檢驗法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。近年來，各基層政府根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等有關(guān)規(guī)定，探索建立了相應(yīng)的具體制度，實現(xiàn)了從“運(yùn)動型決策”到“制度型決策”的轉(zhuǎn)變，推動了基層政府制度建設(shè)和重大決策的民主化、科學(xué)化、法治化進(jìn)程。然而，整體形勢還不容樂觀。一些地方政府在行政決策程序規(guī)定中的相關(guān)制度方面從上至下都是空白，有的政府即便出臺了相關(guān)規(guī)定，也是照抄照搬國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見等，脫離地方實際，可操作性差，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對此，我們建議大力推行重大行政決策和規(guī)范性文件制定的合法性查機(jī)制，建立成本效益分析、風(fēng)險評估和跟蹤評估等具體制度，助推基層政府重大決策邁向民主化、科學(xué)化、法治化軌道。
一、合法性審查機(jī)制
基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規(guī)定”和“行政規(guī)范性文件制定的合法性審查和備案規(guī)定”，為合法性審查機(jī)制建立提供法律依據(jù)和制度保障。在此基礎(chǔ)上建立起“有件必審、有件必備、有錯必糾”的重大行政決策合法性審查機(jī)制，由各級政府法制辦承擔(dān)具體的合法性審查工作，包括政府規(guī)范性文件、常務(wù)會議紀(jì)要和重大行政合同在內(nèi)的政府文件等。嚴(yán)格按照“先審查、后審議”的原則，在會議集體審議決定或者主管領(lǐng)導(dǎo)簽署之前，重大行政決策和行政規(guī)范性文件一律由法制辦進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查的規(guī)范性文件不得上會研究、不得簽署。此外，建議基層政府逐步探索建立重大決策和規(guī)范性文件制定的公眾建議審查制度，加強(qiáng)對重大決策和規(guī)范性文件制定的外部監(jiān)督，以提高決策質(zhì)量與認(rèn)可度。
二、成本效益分析制度
一是要改變過去那種不考慮成本、不關(guān)注效益的觀念，尤其是決策機(jī)關(guān)（或決策者）更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨(dú)立的決策成本效益分析機(jī)構(gòu)。可在各級政府法制辦設(shè)立專業(yè)成本效益分析的單獨(dú)部門，以實現(xiàn)審查與監(jiān)督職能的有機(jī)整合。三是強(qiáng)化相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。既要組織專門人員對成本效益分析必備內(nèi)容模塊的學(xué)習(xí)，讓其充分掌握相關(guān)的知識和技能，以提高業(yè)務(wù)水平，還要組織政府機(jī)構(gòu)的非該機(jī)構(gòu)人員參加學(xué)習(xí)，讓其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學(xué)性，以增強(qiáng)社會基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國尚缺乏成本效益評估的理論支撐，尤其在具體數(shù)據(jù)和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強(qiáng)這方面的研究力度，為政府決策的績效分析提供智力支持。
三、風(fēng)險評估制度
政府制定重大政策是關(guān)乎社會公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律風(fēng)險、社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等）風(fēng)險評估制度確有必要。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風(fēng)險評估制度已經(jīng)漸次形成但究其實質(zhì)，其法治化狀態(tài)卻不容樂觀。我們認(rèn)為，優(yōu)化基層政府的重大決策風(fēng)險評估制度，一是提高對風(fēng)險評估制度的認(rèn)識。要改變過去在評估工作中因唯GDP而導(dǎo)致的避重就輕現(xiàn)象，要深刻地認(rèn)識到該制度設(shè)置的降低決策失誤風(fēng)險、避免不必要損失的重要價值，真正將其納入法治政府建設(shè)的議事日程。二是科學(xué)界定評估對象?；鶎诱闹卮鬀Q策的評估對象多集中于征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會保障、教育、衛(wèi)生、公益事業(yè)等重大領(lǐng)域的事項，必須要明確評估對象的內(nèi)容和重點(diǎn)，避免整齊劃一的形式主義。三是完善評估程序。在進(jìn)一步規(guī)范和落實“五步工作法”的基礎(chǔ)上，注重在重大決策作出之前或過程中的評估工作，并形成動態(tài)評估機(jī)制，注意加強(qiáng)評估后的動態(tài)追蹤監(jiān)測。四是科學(xué)設(shè)置評估指標(biāo)體系。當(dāng)前的評估指標(biāo)體系過于籠統(tǒng)，無法真正發(fā)揮評估的效力。五是重視評估制度的配套建設(shè)。加強(qiáng)第三方評估機(jī)構(gòu)的培育和提高公眾參與程度，實現(xiàn)廣泛的外部約束；理順風(fēng)險評估制度的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，確保有序的組織管理；推行風(fēng)險評估的責(zé)任追究倒查機(jī)制，建立有力的內(nèi)部監(jiān)督；加強(qiáng)風(fēng)險評估制度的法制建設(shè)，筑起穩(wěn)固的制度屏障。
四、結(jié)果公開制度
政府制度建設(shè)和重大決策的結(jié)果公開制度，也即建立廣泛的公眾參與制度。實踐中，基層政府規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與相當(dāng)薄弱。對此，一是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長規(guī)范性文件的審查期限，擴(kuò)大意見征求范圍，以便更加科學(xué)的平衡規(guī)范性文件制定質(zhì)量、民主性要求與制定效率之間的關(guān)系；二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種形式的社會公開征求意見的方式和渠道，解決征求意見方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見效果差的問題。對于涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全局規(guī)劃與長期發(fā)展，涉及社會公眾普遍關(guān)切和利益訴求的重大行政決策，發(fā)動公眾參與、實現(xiàn)結(jié)果公開同樣意義重大，但實踐效果并不理想。對此，一是完善本地重大行政決策的程序規(guī)定，明確公眾參與政治訴求的具體權(quán)利范圍和參與方式，為其提供法律依據(jù)，讓公眾參與理性化、規(guī)范化、有序化；二是探索第三方民意機(jī)構(gòu)參與利益協(xié)調(diào)的模式，由重大行政決策的利益相關(guān)人組成“公眾意見征詢委員會”參與到立項設(shè)計的階段，以“征集民意、協(xié)調(diào)矛盾、監(jiān)督評價”為工作宗旨，有力規(guī)避官員“拍腦袋”的決策風(fēng)險；三是探索建立“參與式預(yù)算”模式，讓社會公眾能夠親身參與決定部分（或全部）的可支配預(yù)算或公共資源，以促進(jìn)資源的公平分配、激勵行政體制的改革和監(jiān)督行政工作人員的行為，消弭官民之間的區(qū)隔與矛盾。
五、軌跡監(jiān)控制度
所謂“軌跡”監(jiān)控制度是指，對行政權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的程序、過程及結(jié)果同步進(jìn)行“軌跡記錄”，除依法不予公開的事項之外，全部依法予以公開并接受監(jiān)督的制度。具體而言，建立軌跡監(jiān)控制度，一是決策軌跡監(jiān)控上，建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會議討論過程記錄文本、會議紀(jì)要原始文本，以及第三方的合法性、科學(xué)性評估報告等綜合性臺賬，全程“軌跡化”記錄決策的程序、過程和結(jié)果；二是執(zhí)行軌跡監(jiān)控上，建立行政審批實時登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋等制度，行政處罰事實公開、依據(jù)公開、結(jié)果公開制度，“三重一大”事項實施過程按照程序同步公開制度；三是監(jiān)督軌跡上，推行同級紀(jì)檢監(jiān)察組織負(fù)責(zé)人參與重大行政決策事前醞釀記錄制度和決策同步監(jiān)督記錄制度、同級紀(jì)檢監(jiān)察組織人員對決策事項執(zhí)行同步監(jiān)督記錄、同級紀(jì)檢監(jiān)察組織對重點(diǎn)崗位人員定期談話記錄等制度，以及向上級紀(jì)檢監(jiān)察組織匯報監(jiān)督結(jié)果的制度，以促進(jìn)監(jiān)督主體依法全面履行監(jiān)督職責(zé)。
【摘 要】 文章闡述了建構(gòu)政府重大決策事項科學(xué)論證循環(huán)跟蹤機(jī)制的必要性，探討按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則落實重大決策評估與信息反饋制度的原則與程序：首先，決策方案要廣泛征求社會各界的意見；其次，意見綜合、方案擬訂和評估；再次，集體決策方案的擬訂、評估論證與決策；第四，決策實施中及時跟蹤反饋信息；第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進(jìn)措施；第六，往復(fù)循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項完成。其中最主要的是通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機(jī)制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
【關(guān)鍵詞】 行政程序法；政府重大決策；跟蹤反饋
凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。政府重大決策跟蹤反饋運(yùn)行機(jī)制是建構(gòu)、健全決策問責(zé)與糾錯制度的體現(xiàn)。在重大決策執(zhí)行過程中，決策機(jī)關(guān)要適時監(jiān)督?jīng)Q策措施的落實情況，通過多種途徑了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策方案落實與執(zhí)行的意見和建議，根據(jù)反饋信息科學(xué)評估決策內(nèi)容執(zhí)行實際效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以科學(xué)調(diào)整或者停止執(zhí)行。對違反決策內(nèi)容、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，根據(jù)責(zé)任倒查機(jī)制按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行責(zé)任追究。一個客觀的信息化平臺信息跟蹤反饋系統(tǒng)能在理論和實踐兩方面保證決策信息的客觀真實性以及決策方向的正確性。
一、政府重大決策機(jī)制分析
政府重大決策的制定是完整的決策過程的首要環(huán)節(jié)。包括決策問題的提出、決策內(nèi)容的擬訂、決策內(nèi)容的評估論證和決策內(nèi)容的決斷等程序。通過重大決策社情民意反映、公示制度、公開征求意見、專家咨詢等機(jī)制，進(jìn)而政府逐步完善重大事項調(diào)查研究和集體決策制度，并通過決策內(nèi)容落實情況反饋機(jī)制，進(jìn)一步健全民主科學(xué)決策程序。特別是涉及人民群眾切身利益重要事項的決策，要善于考察民意并以適當(dāng)方式聽取人民群眾、派、專家學(xué)者和社會各界的意見。這種決策機(jī)制中體現(xiàn)了集體討論、風(fēng)險評估、專家咨詢、公眾參與、合法性審查等理念，作為決策的必經(jīng)程序，這種機(jī)制充分保證了決策內(nèi)容的正確性、準(zhǔn)確性、適時性與科學(xué)性。
二、政府重大決策跟蹤反饋機(jī)制建設(shè)的必要性
政府重大行政決策決定做出后，該行政決策程序遠(yuǎn)沒有結(jié)束，重大行政決策選擇和決定是一種理性的活動，它是否正確需要實踐落實過程中的反復(fù)檢驗。通常，實施決策執(zhí)行跟蹤反饋機(jī)制，重點(diǎn)跟蹤反饋執(zhí)行中出現(xiàn)新情況新問題以及是否需要對決策進(jìn)行調(diào)整修正等。建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度，建立決策實施過程的社會評價機(jī)制，基于適時調(diào)整和完善有關(guān)決策的目的而定期對決策落實進(jìn)行跟蹤與反饋，建立健全決策責(zé)任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。
首先是重大行政決策跟蹤反饋。在行政管理過程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是決策反饋再決策再反饋不斷循環(huán)不斷修正的過程。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過跟蹤調(diào)查、考核、意見反饋、社情民意、以及包括行政相對人的利益相關(guān)方的反應(yīng)與意見反饋等措施對重大行政決策的執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。對于利益相關(guān)方合情、合理、合法的訴求，決策機(jī)關(guān)或行政執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)該高度重視，如果政府重大決策需要進(jìn)一步根據(jù)實際情況修正，則決策機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究，同時根據(jù)實際情況，在不違法情況下提出解決問題合理方案。這也正是體現(xiàn)了十報告中所強(qiáng)調(diào)的：堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用，健全決策問責(zé)和糾錯制度。
其次是重大行政決策評估。十報告中強(qiáng)調(diào)要及時建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估，并將評估結(jié)果向社會公開。
第三是重大行政決策監(jiān)督檢查。執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當(dāng)?shù)?，可以向決策機(jī)關(guān)提出。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并根據(jù)實際情況做出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定。這也體現(xiàn)了十報告中所強(qiáng)調(diào)的：推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開，健全質(zhì)詢、問責(zé)等制度，加強(qiáng)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
其中第一部分的政府重大修正決策跟蹤反饋是主要的。政府重大決策的客觀性，不僅在于決策的內(nèi)容是客觀的、符合實際的，而且在于決策內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)也是客觀的，政府重大行政決策的正確與否只有到客觀實踐中才能檢驗。政府重大行政決策需要實踐的檢驗，在實踐中循環(huán)修正，通過決策執(zhí)行人的信息反饋是否與客觀實在相符合，才能使該決策具有客觀確定性，經(jīng)得起反復(fù)檢驗，才能正確執(zhí)行該行政決策。因此，建構(gòu)合適的決策跟蹤反饋機(jī)制是至關(guān)重要的，這需要結(jié)合政府重大決策的過程和機(jī)制分析。
三、政府重大決策跟蹤反饋運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建
政府重大行政決策實施后，政府可以組織相關(guān)專家通過民意測驗、評估、跟蹤調(diào)查、抽樣檢查等方式，隨時跟蹤監(jiān)督?jīng)Q策內(nèi)容的落實情況。在決策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)決策內(nèi)容存在缺陷、偏差，應(yīng)及時反饋信息。對其他單位或人員反映的決策執(zhí)行問題，應(yīng)及時匯總、反映，并提出改進(jìn)的有關(guān)可行措施。對決策方案的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤而出現(xiàn)的偏差，及時召開決策會議進(jìn)行研究，采取科學(xué)的相應(yīng)糾錯措施進(jìn)行調(diào)整、修正。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則進(jìn)行積極探索和落實重大決策評估與信息反饋制度，在執(zhí)行過程中，要定期通過多種途徑了解決策內(nèi)容實施情況，全面評估決策內(nèi)容落實效果。根據(jù)評估結(jié)果，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，及時采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯誤決策，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。對違反科學(xué)民主決策內(nèi)容，出現(xiàn)重大決策失誤、給國家和人民造成重大損失的，按照誰決策、誰負(fù)責(zé)進(jìn)行追究責(zé)任。
基于以上分析，在行政“免疫系統(tǒng)”理論指導(dǎo)下，構(gòu)建政府重大決策跟蹤反饋的運(yùn)行機(jī)制，政府進(jìn)行重大決策跟蹤反饋的核心是重大決策全過程跟蹤反饋的機(jī)制設(shè)計問題，跟蹤反饋機(jī)制的著眼點(diǎn)是預(yù)防和監(jiān)督重大決策的落實、執(zhí)行與反饋信息等情況，使重大決策實現(xiàn)政府服務(wù)社會的目標(biāo)。這就需要形成恰當(dāng)?shù)母櫡答仚C(jī)制。主要步驟如下：
首先，是決策方案要廣泛征求社會各界的意見：1.地方黨委、人大、政協(xié)、政府及其內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)與人員提出各種意見、建議、議案和請示等。2.人大代表、政協(xié)委員、群眾個人等個體，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等團(tuán)體，作為間接決策主體所表達(dá)的問題。3.中央政府對帶有普遍性的問題，向各地方政府，省政府向下級市政府、市政府向縣政府下達(dá)指令，要求各自的下級政府提出解決意見。這都是政府決策問題的來源。調(diào)查研究是科學(xué)決策的前提。無調(diào)查就無決策權(quán)。政府部門要積極深入基層發(fā)現(xiàn)問題，收集要解決的重大社會問題的信息。
其次，是意見綜合、方案擬訂和評估，直接參與政府決策或間接影響政府決策的機(jī)構(gòu)和個人，以各種途徑和方式收集的問題并表達(dá)出來的意見，數(shù)量眾多且各不相同甚至互相沖突，需要特定機(jī)構(gòu)把相同的意見集中起來，或者把不同的意見協(xié)調(diào)起來，形成提供給政府決策機(jī)構(gòu)的若干可以納入政府議程的決策方案。針對社會發(fā)展中的專業(yè)性強(qiáng)、知識面廣的重大問題的決策，需采取咨詢專家并參與決策、評估。
再次，是集體決策方案的擬訂、評估論證與決策。通過黨委常委會、全委會、政府常務(wù)會議、政府全體會議、行政首長辦公會等形式的集體決策性會議。對于重大決策執(zhí)行中發(fā)生的一些具體問題，政府采用領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)面聽取下屬就重大決策執(zhí)行中的具體問題的請示或匯報，然后即時做出決策。
第四，是決策實施中及時跟蹤反饋信息。執(zhí)行人員進(jìn)行抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、民意測驗、評估等方式，及時掌控決策內(nèi)容的落實狀況。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差。應(yīng)及時匯總、反映其他單位或人員反映的決策內(nèi)容執(zhí)行中存在的問題。對群眾反映的問題及時上報。
第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進(jìn)措施。及時對決策方案進(jìn)行研究與評估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學(xué)措施，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評估結(jié)果及時采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯誤決策。
第六，是往復(fù)循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項完成。上述步驟解讀：建構(gòu)跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺必須按照“讓信息多傳輸、讓人少跑路”的原則，行政決策內(nèi)容由參與決策的行政機(jī)構(gòu)讓具體的執(zhí)法部門去落實，執(zhí)行過程中決策落實情況由決策部門定期通過多種途徑進(jìn)行調(diào)研或檢查，進(jìn)而根據(jù)實際落實情況全面評估決策執(zhí)行效果，跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺要將公眾反應(yīng)、政府決策與外部信息反饋輸入，再通過該平臺將匯總、反映所有的該具體重大行政決策事項的不同反應(yīng)反饋給決策部門或機(jī)構(gòu)，同時執(zhí)行人員進(jìn)行抽樣檢查、評估、跟蹤調(diào)查、民意測驗等方式，隨時掌控決策內(nèi)容的落實效果。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差，對決策內(nèi)容落實情況應(yīng)及時匯總。而決策方案的改進(jìn)和修正由決策部門或機(jī)構(gòu)再根據(jù)反饋信息提出。對決策方案進(jìn)行研究與評估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學(xué)措施，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評估結(jié)果及時采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯誤決策。正確的決策就是這樣一個往復(fù)循環(huán)的過程中修正，并很好的貫徹正確的決策，最終達(dá)到政府重大決策的目的和目標(biāo)。這其中至關(guān)重要的是發(fā)揮信息化平臺的作用，建構(gòu)政府重大決策信息化反饋平臺[1]，發(fā)揮該信息化 平臺民意“上達(dá)”、“下傳”的渠道作用。通過該平臺進(jìn)行疏導(dǎo)群眾對重大決策所反映的問題，該平臺必須做到受理快、分流快、辦理快、反饋快，這樣才能發(fā)揮信息化平臺的功能。行政機(jī)構(gòu)工作人員把群眾反映的問題通過平臺“上達(dá)”到某行政機(jī)關(guān)，該行政機(jī)關(guān)在限定的期限內(nèi)，將該問題的處理結(jié)果反饋至該平臺管理中心，該中心再將該處理結(jié)果反饋給群眾。群眾也可以通過該平臺及時詢問受理者。通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機(jī)制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重和保護(hù)百姓話語權(quán)[2]。具體到運(yùn)作層面，省、市、縣級具體決策執(zhí)行部門接到群眾對該決策的意見或建議，把民眾反映的問題輸入平臺處理系統(tǒng)，讓各相關(guān)問題的責(zé)任人掌握信息，使民眾反映的問題得到迅速的核實和處理， 并將群眾的意見或建議反饋到?jīng)Q策部門，同時該平臺的工作人員應(yīng)該督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)限期解決此問題，以達(dá)到群眾滿意，達(dá)到?jīng)Q策貫徹與執(zhí)行的目的或目標(biāo)。
【參考文獻(xiàn)】
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湖南省委、省政府高度重視依法治省工作，早在2008年就出臺了全國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方性規(guī)章《湖南行政程序規(guī)定》，并不斷完善相關(guān)配套規(guī)章和制度，全面推進(jìn)政府依法行政工作，創(chuàng)造了法治政府建設(shè)“湖南模式”。根據(jù)《規(guī)定》，政府部門涉及公眾重大利益等方面的決策，一律要進(jìn)行聽證。據(jù)此，湖南省建立了重大行政決策聽證會制度。數(shù)據(jù)顯示，自2008年以來，全省共舉行聽證會500余次，有效推進(jìn)了政府依法科學(xué)、民主決策。今年，湖南省按照“擴(kuò)大聽證范圍，提高聽證質(zhì)量”的總體要求，進(jìn)一步推行重大行政決策聽證制度。根據(jù)湖南省《2011年度推進(jìn)依法行政工作安排》的規(guī)定，該省落實重大行政決策程序，重大行政決策要將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論作為必經(jīng)程序。按照《工作安排》要求，省直部門至少要舉行1次以上聽證會，市州級政府一年至少要舉行5次以上聽證會。同時，嚴(yán)格執(zhí)行公開產(chǎn)生聽證代表、如實記錄聽證筆錄、向社會公布聽證意見采納情況等關(guān)鍵程序，確保聽證會的公信力。6月30日，湖南省政府印發(fā)《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》，進(jìn)一步全面規(guī)范了咨詢論證的范圍、組織、方式、程序、專家的權(quán)利義務(wù)等。
案例內(nèi)容
6月30日，《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》正式印發(fā)?！掇k法》規(guī)定，湖南省政府作出編制社會發(fā)展規(guī)劃、制定教育醫(yī)療等重大措施、對重要商品和服務(wù)價格定價等重大行政決策時，要先經(jīng)過專家咨詢論證。
“智囊團(tuán)”如何組成
為推進(jìn)民主科學(xué)決策，提高決策水平，湖南于2005年和2008年先后成立了兩屆院士專家咨詢委員會。其中，第二屆咨詢委員會有委員52人，任期從2008年9月至2013年省人民政府換屆時止。這三年來，各位委員在起草《政府工作報告》、編制社會發(fā)展規(guī)劃等方面，積極開展咨詢研究，為湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。按照上述《辦法》，今后對重大行政決策進(jìn)行咨詢論證的專家，原則上就從省院士專家咨詢委員會和部門咨詢專家?guī)爝x定。部門咨詢專家?guī)煲嫦蛏鐣_征集，專家要求在各自專業(yè)領(lǐng)域具有相當(dāng)影響力和知名度。
論證九類決策、五項內(nèi)容
根據(jù)《辦法》規(guī)定，應(yīng)經(jīng)過專家咨詢論證的重大行政決策包括：制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大政策措施，編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃;編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃等九類。專家咨詢論證的方式包括集體論證、小組論證和個人論證。必要時，可面向社會招標(biāo)，由中標(biāo)的咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜议_展咨詢論證。
重大行政決策事項分為特別重大行政決策和一般重大行政決策?！掇k法》規(guī)定，省院士專家咨詢委員會論證特別重大行政決策時，要組成不少于7人的院士專家組。論證一般重大行政決策事項的，要從專家?guī)熘须S機(jī)確定或者選定3名以上相關(guān)領(lǐng)域的專家，保證參加論證的專家具有代表性和均衡性。
專家應(yīng)從正反、利弊等方面對重大行政決策方案草案進(jìn)行全面論證。內(nèi)容包括：重大行政決策的必要性、可行性研究；經(jīng)濟(jì)社會效益研究；執(zhí)行條件研究；對環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全等方面的影響研究；其他必要的相關(guān)因素研究。專家的論證意見將被歸類整理，連同采納情況一起，通過媒體向社會公布。決策承辦單位應(yīng)將咨詢專家論證意見的可靠程度和決策實施效果記入專家信用檔案，作為續(xù)聘或解聘依據(jù)。
嚴(yán)格執(zhí)行“誰決策、誰負(fù)責(zé)”
為了提升行政決策法治化水平，在此前印發(fā)的《湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃》中已規(guī)定，縣級以上人民政府及其工作部門要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大行政決策的必經(jīng)程序。在決策執(zhí)行過程中，決策機(jī)關(guān)要跟蹤決策的實施情況，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或停止執(zhí)行；對決策失誤造成重大損失或嚴(yán)重不良影響的，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則追究責(zé)任單位和人員的責(zé)任。
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安徽出臺意見規(guī)范市縣政府行政決策
6月10日，安徽省下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市縣政府行政決策的意見》規(guī)定，進(jìn)一步落實重大行政決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進(jìn)行聽證?？茖W(xué)合理地遴選聽證代表，特別要邀請各利益相關(guān)方代表參加聽證，保證聽證參加人具有廣泛代表性。
《意見》要求，凡是涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和有較大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大行政決策，均應(yīng)列入風(fēng)險評估范圍。把風(fēng)險評估結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的，一律不得作出決策。此外，重大行政決策實施后，要通過民意反映、抽樣檢查、跟蹤反饋、評估審查等方式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題。對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大失誤的，嚴(yán)肅追究責(zé)任人責(zé)任。
