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論文關(guān)鍵詞 土地征用制度 征地補償 公益目的
2000年我國城市化率為36%，到2012年我國城市化率為52.27%，年均增長率為1.36%，快速的城市化必然伴隨著大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。土地是農(nóng)民的勞動對象，也是其基本生活保障，保護農(nóng)民在征地過程中的利益是保障農(nóng)民權(quán)益的一個重要方面。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度依然延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的基本制度框架，但其制度環(huán)境早已改變，其不適用性和滯后性日益突出，由此造成了現(xiàn)今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時期內(nèi)的重大公共問題，其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會制度和基本土地制度和我國不同，但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度，借鑒外國，有利于健全我國土地征用制度。
一、日韓兩國國的土地征用制度
（一）日本的土地征用制度
日本土地征用制度主要包括三個方面：（1）公共事業(yè)需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學校社會福利設(shè)施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達成征購協(xié)議，四是由征用委員會進行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結(jié)。（3）土地市場價賠償以及直接或間接經(jīng)濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規(guī)定，“賠償損失時，必須對土地所有人和關(guān)系人分別進行賠償”，第70條規(guī)定，“損失要用貨幣進行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種：一是征用損失補償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財產(chǎn)的市場價格給予賠償。二是通損補償，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償，如果因為土地征用而使土地權(quán)力者的雇傭人員失業(yè)，因此也應(yīng)該做出相應(yīng)的經(jīng)濟補償；第五，事業(yè)損失賠償。事業(yè)損失補償指的是在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成損失，進而進行相應(yīng)的補償。同時，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓練制度，提供學習機會和相關(guān)職業(yè)技能訓練。
（二）韓國土地征收制度
韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內(nèi)容：（1）公益事業(yè)的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業(yè)分為八類并詳細列舉了公益事業(yè)的范圍，主要包括國防事務(wù)、學校、道路等。（2）補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償，這是征地時最主要的補償，按照《土地公概念法案》規(guī)定，統(tǒng)一以公示地價為征收補償標準。二是殘余補償，其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進行公益事業(yè)所必需的，則令其遷移，遷移所需費用由起業(yè)人予以補償。四是其他補償，韓國土地收用法規(guī)定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人蒙受營業(yè)上的損失時，也應(yīng)予以補償。（3）補償標準。對土地的補償是以協(xié)議成立或征收裁決當時的價格為標準，即所謂時價補償。其標準是以事業(yè)認定公告當時的公示地價為基準。對物件征收的補償應(yīng)當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟：一是公益事業(yè)認定程序，二是協(xié)議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。
（三）日韓兩國土地征用制度的特點
第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。土地征用是國家權(quán)力的強制手段，私人無權(quán)征用土地。只有以公益事業(yè)為目的，且必須正當程序和合理賠償?shù)那疤嵯?，國家才能使用征地?quán)。這樣才能避免征用權(quán)的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴格規(guī)定。政府使用征地權(quán)，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補償必須符合市場規(guī)律，由市場決定補償?shù)臉藴?。政府給定的補償標準需要依據(jù)市場價格制定，公民對于政府補償價格也可提出質(zhì)疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規(guī)定，補償?shù)膬?nèi)容不只包括土地市場價，還包括附屬物損失、所有者和利害關(guān)系人損失以及失地人員的就業(yè)培訓與保障等，充分維護了土地所有者和利害相關(guān)人的利益。
二、我國土地征用制度的主要問題
城鎮(zhèn)化的高速進展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關(guān)系到數(shù)億即將“進城”的農(nóng)民的利益，對社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，不健全的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，表面上產(chǎn)權(quán)清晰，實際上是一種“所有權(quán)缺位”。農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，只有不完整的使用權(quán)。征地的過程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再轉(zhuǎn)變其他用地的過程。農(nóng)民對于土地沒有控制權(quán)，同時農(nóng)民土地集體所有權(quán)是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。
第二，土地征用制度缺乏規(guī)范性。中國現(xiàn)有法律體系中關(guān)于征地的相關(guān)規(guī)定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業(yè)用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關(guān)公益事業(yè)為目的征地的精神。政府常常為商業(yè)用地濫用征地權(quán)。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權(quán)、知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)，只能被動地接受征地實施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的參與權(quán)也流于形式。同時，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。
第三，補償標準的不公平性?！锻恋胤ā返?7條規(guī)定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”?，F(xiàn)有法律規(guī)定的補償標準可以說只是對原有土地部分使用權(quán)的補償。對于安置補助費，大多數(shù)地方政府在征地時則會選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農(nóng)民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農(nóng)民的就業(yè)安置和就業(yè)保障方面基本上無所作為。另外，在商業(yè)用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠遠高于賠償金額的價格出讓給開發(fā)商。開發(fā)商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農(nóng)民感到不公平。
三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示
與日韓等發(fā)達國家比較完善的土地征用補償制度相比，我國的土地征用補償制度存在著許多問題，中國應(yīng)積極學習和借鑒其他國家相關(guān)土地征用補償制度，盡快改進和完善中國的土地征用制度。
第一，明確產(chǎn)權(quán)。要保護農(nóng)民權(quán)利，要實現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化，包括土地所有權(quán)主體的模糊身份應(yīng)有明確界定，政府關(guān)于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定。只有產(chǎn)權(quán)明確，才能確定土地賠償?shù)臉藴剩_定補償對象，防止侵權(quán)行為的產(chǎn)生。
第二，規(guī)范公益事業(yè)征地和其他用途征地。應(yīng)該立法確定公益事業(yè)征地的類型，政府只能為公共事業(yè)行使土地征用權(quán)。對于商業(yè)用地征用，由使用者和土地所有者之間依法協(xié)商土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，政府應(yīng)該作為監(jiān)督者維護農(nóng)民的利益，而不是作為參與者在其中謀利。同時，為公益事業(yè)征用土地時，政府不能以大多數(shù)的利益為由讓被征地人的利益受損，以應(yīng)獨立第三方的資產(chǎn)評估機構(gòu)對土地價值評估報告為依據(jù)制定相關(guān)的賠償標準。
（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）
【摘 要】隨著我國農(nóng)村土地征用活動的不斷開展，農(nóng)村土地征用活動對我國農(nóng)村土地征用法制化的要求越來越高。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，應(yīng)著重從制定專門的《土地征用法》、規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)、培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場、完善農(nóng)地補償制度、健全農(nóng)地征用程序、構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障制度等方面來健全農(nóng)地征用法制。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑
農(nóng)地征用制度是調(diào)整國家建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人之間的土地收益和收益分配關(guān)系的法律制度，它是我國農(nóng)地制度的核心內(nèi)容。目前，我國城市化進程和新農(nóng)村建設(shè)正處于加速發(fā)展階段，土地征用活動也越來越頻繁?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾日益加劇，農(nóng)地征用制度困境表現(xiàn)為城市土地國有制與農(nóng)地集體所有制的矛盾和農(nóng)地集體所有制與農(nóng)民土地權(quán)益保護的矛盾探析了我國農(nóng)地征用制度存在的缺陷，認為，我國農(nóng)地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護不足，缺少對征用征收主體——行政機關(guān)的監(jiān)督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導(dǎo)致的土地征用非均衡等缺陷。
1 土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義
征收與征用原本是行政法學的概念，學界和實際部門很長時間未能明確地加以區(qū)分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國土地法律法規(guī)當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權(quán)，而且土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對土地的所有權(quán)。2 現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在的主要問題
我國沒有統(tǒng)一的土地征用法，也沒有統(tǒng)一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規(guī)定，但同土地征用實踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:
2.1 征用土地的產(chǎn)權(quán)缺乏明晰的法律規(guī)定
農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產(chǎn)權(quán)至今十分模糊。筆者認為，農(nóng)地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)該具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。
2.2 征用土地的范圍缺乏明確的法律界定
我國《憲法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償?！倍锻恋毓芾矸ā分杏置鞔_規(guī)定:任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設(shè)用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府往往濫用公共權(quán)力，以公共利益和國家建設(shè)的名義大量征用土地。但是，應(yīng)實事求是地承認，公共利益的模糊性導(dǎo)致了部分土地資源的浪費和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。
2.3 征用土地的主體缺乏有效的法律制約
2002年中央提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和取消農(nóng)業(yè)稅的重大戰(zhàn)略決策后，政府獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的傳統(tǒng)手段不復(fù)存在，而政府“城市傾向”的發(fā)展戰(zhàn)略并沒有改變，攫取新增建設(shè)用地有償使用費取代工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，成為國家獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的重要途徑。因此，進一步規(guī)范政府的征地行為，保護國家的糧食安全和農(nóng)民地權(quán)，已成當務(wù)之急。
2.4 被征用土地的農(nóng)民缺乏足夠的法律保障
失地農(nóng)民是伴隨我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而出現(xiàn)的特殊群體，處于城市和鄉(xiāng)村的邊界，有的成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，生存狀況不容樂觀。失地農(nóng)民文化程度不高，就業(yè)培訓成本較高，在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，明顯處于劣勢地位，同時，養(yǎng)老、醫(yī)療保障等社會保障也已成為突出問題。
3 健全農(nóng)地征用法治的路徑探析
3.1 制定專門的《中華人民共和國土地征用法》
世界上很多國家或地區(qū)都有專門的土地征用法律法規(guī)，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等涉及征地的內(nèi)容不多，僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作的具體標準，法律規(guī)范的缺位使土地征用行為無法可依。
3.2 規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)
基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規(guī)范征地的規(guī)定。實踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權(quán)的規(guī)范和約束。我國的土地征用制度，應(yīng)當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規(guī)定加以約束。
3.3 完善農(nóng)地補償制度
補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則，但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則，有的采用不完全補償原則，有的采用相當補償原則。目前，我國采用以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補償標準的不完全補償原則，這一補償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價格，具有生活補貼性質(zhì)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。
3.4 健全農(nóng)地征用程序
土地征用程序是國家征地機關(guān)在行使土地征用權(quán)的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和，其完善程度直接影響農(nóng)地征用的實效。結(jié)合我國農(nóng)地制度的實際和農(nóng)民合法權(quán)益保護的需要，農(nóng)地征用程序可包括申請征地、預(yù)公告、協(xié)商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監(jiān)督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強化預(yù)公告、聽證和救濟三個程序。
3.5 構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障制度
關(guān)鍵詞：土地征用；緊急需要；土地征用權(quán)限；土地征用程序：土地征用補償
因搶險、救災(zāi)等緊急需要而發(fā)生的土地征用在實踐中大量存在，因而《物權(quán)法》第44條規(guī)定：因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人，下同)的土地。這是一條比較原則的規(guī)定。什么是“緊急需要”和“土地征用”，其他法律如何規(guī)定政府征用土地的權(quán)限和程序、如何規(guī)定土地補償?shù)葐栴}，都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度，也必然影響土地財產(chǎn)權(quán)利人的利益。有鑒于此，筆者嘗試對上述問題進行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國，以2004年憲法修正案的通過為界限，“土地征用”的一般法律含義發(fā)生了重大的改變。之前，關(guān)于“土地征用”，通常的理解是：“在我國，指按照規(guī)定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時，用地單位應(yīng)向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。”相關(guān)的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點：一是我國法律沒有區(qū)分土地征收與土地征用兩種不同情形，而是統(tǒng)稱“土地征用”。相關(guān)法律表述中基本上只有關(guān)于土地征用的條款，而沒有關(guān)于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規(guī)定土地征用，土地征用僅出現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》等公法性質(zhì)的法律文件之中，土地征用法律關(guān)系表現(xiàn)出極強的公法性質(zhì)。
2004年憲法修正案通過之后，土地征用概念回復(fù)其本來的含義。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區(qū)分了“土地征用”與“土地征收”，明確了土地征用只是土地使用權(quán)的改變，而土地征收主要是土地所有權(quán)的改變。2007年《物權(quán)法》通過之后，其第42條與第44條的規(guī)定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區(qū)別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要，依照法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，強制性地改變私人土地使用權(quán)并給予補償?shù)男袨?，而土地征收是國家基于公共利益的需要，依照法律所?guī)定的權(quán)限與程序，強制性地將農(nóng)民集體土地所有權(quán)收歸國家所有并給予補償?shù)男袨椤Ｆ浯?，《物?quán)法》第44條對土地征用的規(guī)定使土地征用法律規(guī)范第一次具有了民事法律關(guān)系的性質(zhì)，其昭示的保護私人土地權(quán)利的意義十分重大。從物權(quán)法的角度看，土地征用涉及的是私人土地權(quán)利的變動，必須得有合理的理由，以及符合法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，并給予公正的補償才行，其制度實質(zhì)在于限制國家的權(quán)力以保護私人的土地財產(chǎn)權(quán)。
一般認為，土地征用只能在緊急情況下發(fā)生，土地征用不能用于平時目的。對此，筆者不敢茍同。事實上，緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態(tài)。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形?！段餀?quán)法》第44條、《土地管理法實施條例》第27條所規(guī)定的是搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規(guī)定的建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查下的土地征用，則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發(fā)生土地征用，但土地征用并不僅僅發(fā)生在緊急情況下。從邏輯上講，《憲法》第10條第3款規(guī)定公共利益需要可以征用土地，這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要，而應(yīng)該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講，《物權(quán)法》第44條僅規(guī)定搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用而沒有規(guī)定正常情況下的土地征用，這是物權(quán)立法不周延的表現(xiàn)。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償?shù)确矫婢兄卮蟮牟煌?。比較而言，在緊急情況下，政府在行使土地征用權(quán)時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此，緊急需要下的土地征用對土地權(quán)利人的影響也更為劇烈。事實上，在緊急情況下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地權(quán)利人。《物權(quán)法》第44條原則性的規(guī)定緊急需要下的土地征用，這是私人土地權(quán)利保護的重要一步，但更為關(guān)鍵的是《物權(quán)法》司法解釋及相關(guān)立法應(yīng)該明確緊急需要的含義，土地征用的權(quán)限與程序以及土地征用補償?shù)雀鼮榫唧w的問題。
二、關(guān)于“緊急需要”的理解
何謂“緊急需要”呢?《物權(quán)法》第44條只列舉了“搶險”、“救災(zāi)”兩種緊急需要，并沒有明確界定“緊急需要”的含義，這給“緊急需要”的理解帶來了困難。
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 國內(nèi)外權(quán)益保障 土地權(quán)益
我國失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀
土地征用制度不明確。首先，我國現(xiàn)行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導(dǎo)致土地征收范圍過于寬泛?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農(nóng)村集體土地征為國有”的規(guī)定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構(gòu)。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會影響到對失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護。
土地補償機制不合理。土地征收補償機制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國土資源部頒布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》設(shè)定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經(jīng)濟發(fā)展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有”的規(guī)定。然而農(nóng)村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權(quán)利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，小亦可以指村和村民小組。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關(guān)系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結(jié)果的公正性。我國關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，我國被征地農(nóng)民的救濟機制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損。
農(nóng)民社會保障體系欠缺。受我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關(guān)城市社會保障的立法已經(jīng)出臺且相對成熟，農(nóng)村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎(chǔ)欠缺。
目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規(guī)章、條例對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我國也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，同時農(nóng)村社會保障的內(nèi)容涵蓋面也遠低于城市。
國外失地農(nóng)民權(quán)益保障經(jīng)驗
土地征用制度明確。目前，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都有相對明確的土地征用制度。美國規(guī)定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關(guān)根據(jù)必須的要價調(diào)價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質(zhì)，進而建立土地征用的法律依據(jù)。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發(fā)，公共利益主要包括依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設(shè)施和港灣建設(shè)等”的規(guī)定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區(qū)突破了為公共目的征收土地的局面，其規(guī)定征收土地只要能達到公共利益需要即可。
土地補償機制合理。西方發(fā)達國家和地區(qū)大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規(guī)定：“非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！泵绹恋卣饔醚a償?shù)挠嬎銟藴适峭恋乇徽饔们暗氖袌鰞r格，它既補償被征土地的現(xiàn)有價值，也補償土地可預(yù)期的未來價值，而且還補償因征地導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權(quán)益。日本通過制定相當補償?shù)臉藴蔬M行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償和少數(shù)殘存者賠償?shù)确矫?。③我國臺灣地區(qū)關(guān)于土地補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要散見于《土地法》、《平均地權(quán)條例》、《國民住宅條例》、《科學工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理條例》、《促進產(chǎn)業(yè)升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業(yè)損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規(guī)對土地補償也作出了規(guī)定。
土地產(chǎn)權(quán)制度明晰。西方發(fā)達國家在土地征收方面多數(shù)具有比較明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有比較明確的權(quán)利主體和客體。作為被征土地一方的農(nóng)民享有法律賦予的相關(guān)權(quán)利，同時也承擔法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。在奉行土地私有制的美國，其《聯(lián)邦土地管理法》嚴格規(guī)定作為征地雙方的法定權(quán)利和義務(wù)，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權(quán)行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據(jù)的《強制收購?fù)恋胤ā访鞔_規(guī)定征地雙方的權(quán)利、義務(wù)，并且盡可能使其在法定的框架范圍內(nèi)實施。
土地征收程序完善。世界上不少國家和地區(qū)都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規(guī)則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規(guī)定，可操作性強。一些發(fā)達國家和地區(qū)的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發(fā)生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償?shù)某绦虻?。?/p>
農(nóng)民社會保障體系發(fā)達。在社會保障方面，不少發(fā)達國家和地區(qū)紛紛建立了比較健全的失地農(nóng)民社會保障體系。美國設(shè)立了專項的失地農(nóng)民社會保障基金，同時對失地農(nóng)民輔以一定的稅收優(yōu)惠，并且注重對失地農(nóng)民的教育和培訓，提高了失地農(nóng)民再就業(yè)能力。日本政府在已建立的農(nóng)村社會保障體系基礎(chǔ)上，加大對失地農(nóng)民的社會保障力度，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機會，同時也注重對失地農(nóng)民的教育和培訓。韓國已將失地農(nóng)民納入社會保障框架內(nèi)，通過“基礎(chǔ)生活保障制度”幫助達不到國家規(guī)定的基本生活水平的失地農(nóng)民，同時對失地農(nóng)民普及科學知識和實行金融政策方面的優(yōu)惠，努力構(gòu)建失地農(nóng)民的安置基地。我國臺灣地區(qū)設(shè)有專門針對農(nóng)民的社會保險，其通過分散化轉(zhuǎn)移的方式解決失地農(nóng)民的就業(yè)，促使失地農(nóng)民向大城市和中小城市分散轉(zhuǎn)移。同時還規(guī)定失地農(nóng)民享有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤
我國失地農(nóng)民權(quán)益保護策略構(gòu)想
建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關(guān)系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用?，F(xiàn)今因土地糾紛引發(fā)的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應(yīng)提高，但仍不能有效應(yīng)對日新月異的形勢。因此，征地補償?shù)捻椖慷紤?yīng)當與時俱進，適時調(diào)整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現(xiàn)多元化發(fā)展。我們可以結(jié)合失地農(nóng)民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。
完善農(nóng)民社會保障體系。當今我國農(nóng)村社會保障制度缺失，大量失地農(nóng)民正當?shù)纳鐣?quán)益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農(nóng)村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保障失地農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和生活方面的權(quán)益；其次，現(xiàn)行《土地管理法》修訂過程中應(yīng)明確規(guī)定失地農(nóng)民社會保障制度，從法律上保障失地農(nóng)民社會保障權(quán)益；第三，明確政府在失地農(nóng)民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調(diào)控責任、一部分財政責任以及監(jiān)管和實施責任等；⑦最后，建立失地農(nóng)民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農(nóng)村集體和失地農(nóng)民個人按比例合理分擔，共同出資。
綜上所述，當前形勢下失地農(nóng)民權(quán)益保障有迫切的需要，我國應(yīng)立足國情，充分借鑒世界發(fā)達國家和地區(qū)的先進立法經(jīng)驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農(nóng)民的社會保障體系，切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
【作者單位：河南師范大學法學院】
【注釋】
①陳垚：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農(nóng)民權(quán)益保護對策與構(gòu)想”，《人民論壇》，2011年第9期。
③賴武梨：《城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。
④徐素芹：“城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保護問題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。
關(guān)鍵詞：土地征用；緊急需要；土地征用權(quán)限；土地征用程序：土地征用補償
因搶險、救災(zāi)等緊急需要而發(fā)生的土地征用在實踐中大量存在，因而《物權(quán)法》第44條規(guī)定：因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人，下同)的土地。這是一條比較原則的規(guī)定。什么是“緊急需要”和“土地征用”，其他法律如何規(guī)定政府征用土地的權(quán)限和程序、如何規(guī)定土地補償?shù)葐栴}，都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度，也必然影響土地財產(chǎn)權(quán)利人的利益。有鑒于此，筆者嘗試對上述問題進行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國，以2004年憲法修正案的通過為界限，“土地征用”的一般法律含義發(fā)生了重大的改變。之前，關(guān)于“土地征用”，通常的理解是：“在我國，指按照規(guī)定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時，用地單位應(yīng)向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)?！毕嚓P(guān)的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點：一是我國法律沒有區(qū)分土地征收與土地征用兩種不同情形，而是統(tǒng)稱“土地征用”。相關(guān)法律表述中基本上只有關(guān)于土地征用的條款，而沒有關(guān)于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規(guī)定土地征用，土地征用僅出現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》等公法性質(zhì)的法律文件之中，土地征用法律關(guān)系表現(xiàn)出極強的公法性質(zhì)。
2004年憲法修正案通過之后，土地征用概念回復(fù)其本來的含義。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區(qū)分了“土地征用”與“土地征收”，明確了土地征用只是土地使用權(quán)的改變，而土地征收主要是土地所有權(quán)的改變。2007年《物權(quán)法》通過之后，其第42條與第44條的規(guī)定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區(qū)別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要，依照法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，強制性地改變私人土地使用權(quán)并給予補償?shù)男袨?，而土地征收是國家基于公共利益的需要，依照法律所?guī)定的權(quán)限與程序，強制性地將農(nóng)民集體土地所有權(quán)收歸國家所有并給予補償?shù)男袨椤Ｆ浯?，《物?quán)法》第44條對土地征用的規(guī)定使土地征用法律規(guī)范第一次具有了民事法律關(guān)系的性質(zhì)，其昭示的保護私人土地權(quán)利的意義十分重大。從物權(quán)法的角度看，土地征用涉及的是私人土地權(quán)利的變動，必須得有合理的理由，以及符合法律所規(guī)定的權(quán)限與程序，并給予公正的補償才行，其制度實質(zhì)在于限制國家的權(quán)力以保護私人的土地財產(chǎn)權(quán)。
一般認為，土地征用只能在緊急情況下發(fā)生，土地征用不能用于平時目的。對此，筆者不敢茍同。事實上，緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態(tài)。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形?！段餀?quán)法》第44條、《土地管理法實施條例》第27條所規(guī)定的是搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規(guī)定的建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查下的土地征用，則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發(fā)生土地征用，但土地征用并不僅僅發(fā)生在緊急情況下。從邏輯上講，《憲法》第10條第3款規(guī)定公共利益需要可以征用土地，這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要，而應(yīng)該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講，《物權(quán)法》第44條僅規(guī)定搶險、救災(zāi)等緊急需要下的土地征用而沒有規(guī)定正常情況下的土地征用，這是物權(quán)立法不周延的表現(xiàn)。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償?shù)确矫婢兄卮蟮牟煌?。比較而言，在緊急情況下，政府在行使土地征用權(quán)時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此，緊急需要下的土地征用對土地權(quán)利人的影響也更為劇烈。事實上，在緊急情況下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地權(quán)利人?！段餀?quán)法》第44條原則性的規(guī)定緊急需要下的土地征用，這是私人土地權(quán)利保護的重要一步，但更為關(guān)鍵的是《物權(quán)法》司法解釋及相關(guān)立法應(yīng)該明確緊急需要的含義，土地征用的權(quán)限與程序以及土地征用補償?shù)雀鼮榫唧w的問題。
二、關(guān)于“緊急需要”的理解
何謂“緊急需要”呢?《物權(quán)法》第44條只列舉了“搶險”、“救災(zāi)”兩種緊急需要，并沒有明確界定“緊急需要”的含義，這給“緊急需要”的理解帶來了困難。
【關(guān)鍵詞】土地征用；公共利益；土地產(chǎn)權(quán)；補償
1 土地征用基本涵義
土地征用是指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定并強制地取得其他民事主體土地并給予補償?shù)囊环N行政行為。在我國，土地征用主要是指國家為了公共目的的需要，以補償為條件，而將農(nóng)村集體所有的土地強制性地變?yōu)閲宜械耐恋氐男袨椤?/p>
2 土地征用制度的缺陷
2.1 土地征用范圍過寬，超出了公共利益的范疇。
公共利益通常被用來衡量國家是否濫用征地權(quán)的標準，因此對公共利益的合理界定便顯得尤為重要。但一直以來，我國對公共利益的界定范圍是非常廣泛的，幾乎所有的非農(nóng)建設(shè)用地都必須經(jīng)過國家征用，才能得以利用，使得公共利益失去了其存在的意義。不但使廣大農(nóng)民難以接受，而且也不利于社會對土地資源的利用，從而產(chǎn)生征地權(quán)的濫用。
2.2 土地征用補償范圍窄，補償標準偏低。
我國征地制度起始于建國初期，帶有計劃經(jīng)濟的濃重色彩，目前我國的土地征用補償存在征用補償范圍狹窄，補償標準偏低的現(xiàn)象。新土地管理法確定的農(nóng)用地征用補償范圍主要包括土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。補償?shù)姆秶鷥H僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償?shù)姆秶?/p>
2.3 征地補償費往往存在克扣現(xiàn)象。
由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭當所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地價款，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。這部分安置費用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下，應(yīng)由農(nóng)民個人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層地截留。
3 土地征用制度存在問題的原因
3.1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)市場缺位是征地公共利益難以實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。
我國是一個發(fā)展中國家，工業(yè)化、城市化不可能在一夜之間完成，需要一個漫長的過程，在這個轉(zhuǎn)變過程中，肯定要有大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地、商業(yè)用地等，這是無法回避的事實。在實踐中非公共用地是以公共用地的名義和方式征用的。這樣政策法規(guī)必然在實踐中處于兩難境地，若完全以公共利益為標準限制征地權(quán)利，在集體土地完全被排除在土地市場外的情況下大量工商業(yè)用地將難以得到有效保證，工商企業(yè)的發(fā)展將會受阻，進而影響地區(qū)經(jīng)濟利益甚至整個國家利益，也因非農(nóng)就業(yè)機會的減少加劇農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的困難。
3.2 農(nóng)村集體土地的社會保障功能比較突出。
隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國在一些有條件的農(nóng)村進行了社會保障體系的建立。部分地區(qū)解決了部分群眾“病有所養(yǎng)，老有所養(yǎng)”的問題，對于深化農(nóng)村改革和維護社會安定，發(fā)揮了一定的作用，但與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的科學、系統(tǒng)、規(guī)范、統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度相差甚遠，與城市居民所獲得的單位保障相比還存在許多差距，如保障層次低，范圍小，覆蓋面窄，難以承擔起農(nóng)民規(guī)避風險的功能。而且農(nóng)村社會保障模式存在弊端，加之由于社會保障管理的分散，社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增殖，加劇了資金的缺乏。
3.3 農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。
我國實行土地的社會主義公有制，土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所
有權(quán)，然而集體土地所有權(quán)在實際中存在許多缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
3.3.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。
3.3.2 我國對農(nóng)村集體土地的聽有權(quán)限制過多。
3.4 被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)難度巨大。
征地的過程也就是農(nóng)村勞動力釋放的過程，由于人均耕地面積較少，勞動力釋放的基數(shù)較大，特別對基礎(chǔ)設(shè)施征用來說，涉及需要安置的勞動力數(shù)量非常大，若不對這部分勞動力加以合理安置，問題將變得非常復(fù)雜。在實際當中，依靠國家安排就業(yè)的可能性不大，靠被征地勞動力自身轉(zhuǎn)業(yè)也面臨許多現(xiàn)實問題。
4 主要結(jié)論和政策建議
4.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強土地登記制度。
明晰產(chǎn)權(quán)后，必須采取土地登記的方式，將各產(chǎn)權(quán)主體享有的各種土地權(quán)利在法律上加以確認。土地登記是國家用以確認并保護土地權(quán)利的主要方法之一。它是國家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、使用條件、等級、價值等情況記錄于專門的簿冊，以確定土地權(quán)屬，加強政府對土地的有效管理，保護土地權(quán)利人合法權(quán)益的一項法律制度。土地通過法定程序登記后，便可以向社會公示權(quán)利的歸屬情況，從而確認該權(quán)利人對特定地塊擁有的特定權(quán)利，進而保護權(quán)利人權(quán)益的實現(xiàn)，并免遭他人的侵害。
4.2 加強社會保障制度的建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。
在健全城市社會保障的同時，必須盡快著手建立農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化和替代土地的社會保障功能，使征地補償能夠完全按照市場價格進行補償農(nóng)村社會保障制度的建立既可以促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，以避免因農(nóng)地比較利益較低而導(dǎo)致大量土地被撂荒的現(xiàn)象發(fā)生，又有利于增強農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)的信心，促進大量農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而降低農(nóng)村人地比例的失調(diào)，提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，最終實現(xiàn)我國人力資源的更好配置。
4.3 土地征用補償標準的確定必須針對具體條件選擇不同的評估方法。
當土地征用完全在公共利益的范圍內(nèi)行使時，土地征用補償標準的確定要視不同的條件而定，對遠離城市郊區(qū)的土地，除了對農(nóng)地進行補償外，還必須對農(nóng)民采取額外的補償。因為農(nóng)地的價格偏低，完全不能滿足農(nóng)民今后生活所需;此外農(nóng)民對土地的追求首先是土地的保障功能，而不是土地收益功能，因此為保障失地農(nóng)民能夠維持原有的生活水平，使其今后的生活得到保證，必須對他們實行額外的補償，只有從經(jīng)濟上解決他們的后顧之憂，才能促使他們自動放棄土地，土地征用也才能順利得以實行，才能維護社會的穩(wěn)定。
4.4 應(yīng)采取多樣化的征地補償方式。
土地征用補償不應(yīng)當僅僅局限于一次性發(fā)給貨幣的方式，盡管這種方式有許多優(yōu)點并為許多國家所采用，但仍存在許多弊端。為既保障農(nóng)民的土地權(quán)益，又必須促進建設(shè)項目的順利實施的前提下，必須采取多樣化的補償方式。土地征用補償方式的多樣化，更適合我國現(xiàn)階段國情。廣大農(nóng)民在提供的多種補償方式中有更多的選擇余地，以滿足自己不同的需求，同時也可以緩解國家同時拿出大筆費用的負擔。
4.5 制定一部完整的土地征用法規(guī)。
土地征用是一種行政行為，其行使必須依照嚴格的法律程序來進行。由于我國現(xiàn)階段并沒有一部完善的土地征用法規(guī)作為制約征地主體雙方的權(quán)利和義務(wù)的執(zhí)行，從而在征地中往往出現(xiàn)征地行為的隨意性以及征地工作中的行為不規(guī)范。由于沒有相應(yīng)的懲罰措施作保障，也使征地行為導(dǎo)致的后果無人承擔，往往使被征地農(nóng)民處于劣勢。因此制定一部完善的土地征用法規(guī)是今后土地征用的關(guān)鍵。只有通過嚴肅的法律對土地征用進行全面的保護，才能真正維護征地雙方的合法權(quán)益。制定的土地征用法規(guī)應(yīng)該包
括土地征用的范圍、征地程序、補償方法及方式、征地主體的權(quán)利和義務(wù)以及法律責任和糾紛解決等一系列內(nèi)容。只有制定完善的土地征用法，將所有征地內(nèi)容法制化，才能徹底保護各產(chǎn)權(quán)主體的利益，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟對土地征用的要求。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：土地征收；征用；問題；策略
一、我國土地征收征用存在的問題分析
（一）征收范圍亂
我國土地征收征用中存在的問題，首先就表現(xiàn)在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對土地征收沒有明確的規(guī)定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國家的一種集體行為，根據(jù)法律規(guī)定為了國家建設(shè)的發(fā)展以及城市化建設(shè)的需要，農(nóng)民應(yīng)該無條件的服從國家利益。然而在我國土地的征收征用過程中，法律并沒有規(guī)定我國土地征收征用的范圍，涉及到農(nóng)民的切身利益也沒有做出一個明確的范圍標準，這就使得在土地征收過程中，土地征收的范圍出現(xiàn)偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現(xiàn)在法律對公共利益的內(nèi)容和范圍限制不夠。我國土地征收征用范圍亂，勢必會導(dǎo)致在土地征收征用過程中，農(nóng)民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。
（二）征地補償?shù)?/p>
我國土地征收征用中存在的問題，其次還表現(xiàn)在征地補償?shù)?。一般國家在城市建設(shè)中占用了農(nóng)民的土地，對農(nóng)民進行補償這是一種慣例，同時也是眾所周知的。在我國土地征收征用的過程中，對農(nóng)民進行補償?shù)囊话愣际墙⒃谥苯訐p失之上的，對農(nóng)民的間接損失就不予考慮。并且面對農(nóng)民的直接損失，其補償?shù)臉藴室彩沁^低的，沒有按照一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算或者是補償。由此看來，這樣的補償標準對農(nóng)民是不公平，也是不合理的。再加上，我國土地征收補償?shù)姆秶彩潜容^單一的，法律法規(guī)中沒有一個明確的規(guī)定。對農(nóng)民的補償只是規(guī)定了農(nóng)用地的補償，對農(nóng)民最低生活保障方面沒有規(guī)定，補償?shù)姆绞絾我?，其土地對農(nóng)民的重要社會保障價值也忽略了。
（三）土地征收程序不規(guī)范
土地征收程序不規(guī)范也是我國土地在征收過程中出現(xiàn)的問題之一。土地征收程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟利益，強制征收土地；還有的一些地方?jīng)]有嚴格的按照土地征收法律法規(guī)進行。有的一些地方在對土地進行征收與征用的過程中降低土地征收的標準，還截留土地征收的補償金，或者是非法占用農(nóng)民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，嚴重的損害了農(nóng)民的利益與需求。土地征收程序不規(guī)范，主要還體現(xiàn)在對土地征用的評估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國家的利益，卻忽視了個人的利益。這些都是土地征收程序不規(guī)范的表現(xiàn)。
（四）保障制度落后
這里所謂的保障制度落后，指的是在我國土地征收征用過程中，社會保障措施滯后，不能夠滿足農(nóng)民生活的需要。農(nóng)民的土地被國家征收與征用之后，農(nóng)民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來源，很多人會感受到無助與迷茫，且生活方式也發(fā)生了很大的變化。國家的保障制度不能夠及時的解決農(nóng)民的需求，給農(nóng)民的生活造成一定的困擾。例如，在農(nóng)民土地被征收征用之后，農(nóng)民雖然獲得了一部分的補償金，但是其生活方式與之前相比卻發(fā)生很大的變化。農(nóng)民需要的日常生活品以前是自己供應(yīng)，現(xiàn)在必須是去市場上購買。還有沉重的子女教育費，醫(yī)療費使得農(nóng)民所獲得的補償金杯水車薪，因此，這就造成農(nóng)民生活得不到保障引發(fā)的一系列社會不安定的問題。
二、如何解決我國土地征收征用中存在的問題
（一）運用法律規(guī)范征用土地范圍
要解決我國土地征收征用中存在的問題，首先就應(yīng)該運用法律規(guī)范征用土地范圍。土地作為農(nóng)民的基本生活資料，是農(nóng)民最為重要的社會保障。對土地的征收與征用如果得不到一個合理的安排，就會使農(nóng)民的生活得不到保障，難以生存與發(fā)展，也會間接地引起社會問題和一系列的社會矛盾產(chǎn)生。因此我國的法律應(yīng)該對土地征收征用做出一個明確的規(guī)定，對公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規(guī)定，如果不是以國家需求或者是城市需求為主要目標的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農(nóng)民的公共利益，使得農(nóng)民的生活時期基本保障。如果是為了某種個人利益或者是經(jīng)濟組織的利益，是不可以對土地進行征收與征用的，需要經(jīng)過嚴格的法律程序進行審查與審批的，在此過程中必須符合“公共利益”。這就是運用法律法規(guī)來規(guī)范土地征收征用的范圍，對土地征收程序的規(guī)范有著積極地意義。
（二）完善土地征用補償制度
要解決我國土地征收征用中存在的問題，其次還應(yīng)該完善土地征收征用補償制度。最重要的就是在憲法中明確規(guī)定土地征收征用補償?shù)臉藴逝c原則，以憲法的規(guī)定作為基本的標準。在確定土地征收補償?shù)臉藴逝c原則的時候，應(yīng)該對國家利益與農(nóng)民利益進行協(xié)調(diào)，確定一定的公平基礎(chǔ)與原則，切實的保障農(nóng)民的根本利益，從而較好的解決農(nóng)民的問題。完善土地征收的補償制度，還應(yīng)該合理的安置失去土地的農(nóng)民。減少在土地征收與征用過程中的政府隨意性，對農(nóng)民進行合理的補償。只有這樣，完善土地征收征用補償制度，才能夠進一步的保障農(nóng)民的基本利益需求，才能夠更好地促進城市化建設(shè)與社會穩(wěn)定發(fā)展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我國土地征收與征用的過程中，完善土地征收法律程序也是相當重要的。在這個經(jīng)濟高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，急需建立土地征用法來規(guī)范土地征收行為。再者還應(yīng)該逐步的完善土地征收的標準與原則，從而為我國的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應(yīng)該建立一定的土地征收機制，強化對土地征收行為的監(jiān)督與控制。其司法人員應(yīng)該具備較高的道德素質(zhì)，在土地征收的過程中嚴格執(zhí)法，強化土地征收的監(jiān)督與法律機制，不僅要保障國家的利益，而且還要保障農(nóng)民的切身利益，促進社會的進一步穩(wěn)定與發(fā)展。
（四）完善社會保障制度
在我國土地征收與征用的過程中，最重要的策略就是要完善社會保障制度，切實的去保護和保障農(nóng)民的基本利益和農(nóng)民的基本生活需求。第一，在農(nóng)民的土地被征收或者是征用之后，國家應(yīng)該給予農(nóng)民充足的補償金。建立完善的社會基本保障體系，一旦征地行為發(fā)生，就應(yīng)該立即啟動社會保障體系，讓農(nóng)民的生活得到最為基本的保障。第二，國家還可以建立農(nóng)民再就業(yè)機制，引進一些就業(yè)崗位來供農(nóng)民選擇，給予他們再生活的來源。積極地拓寬就業(yè)的途徑極其領(lǐng)域，鼓勵用人單位接受農(nóng)民，同時還應(yīng)該加強對農(nóng)民的基本培訓與上崗培訓，幫助他們適應(yīng)新的生活。第三，國家還應(yīng)該鼓勵和扶助土地征用農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)。在創(chuàng)業(yè)上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進一步幫助農(nóng)民更好地適應(yīng)土地征收征用之后的生活。
三、結(jié)語
國家所有制和農(nóng)村集體所有制是我國土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會涉及到公共利益，因此解決好我國土地征收征用中存在的問題，對我國城市化建設(shè)的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實意義。文章不僅細致的分析了我國土地征用存在的問題，而且還提出相應(yīng)的解決策略，為我國土地征用程序的規(guī)范提供了相關(guān)的參考。
參考文獻
