時(shí)間：2023-08-23 16:34:53
序論：在您撰寫行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
近年來，我國多個(gè)城市(主要是直轄市和省會(huì)城市)為了創(chuàng)建改革示范區(qū)陸續(xù)進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整和改革，主要包括上海、天津、重慶、深圳、沈陽等，同時(shí)，部分大中城市在省直管縣改革的背景下也開始著手進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。城市行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象日益普遍，許多地方政府以期借行政區(qū)劃調(diào)整和改革之機(jī)將原有的行政機(jī)構(gòu)升格，提高原有市轄區(qū)政府的行政級(jí)別，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與行政待遇。例如，2000年上海市浦東新區(qū)升格為國家第一個(gè)副省級(jí)新區(qū);2010年1月，天津市濱海新區(qū)政府機(jī)構(gòu)正式揭牌，升格為國家第二個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年6月，重慶市兩江新區(qū)正式升格為國家第三個(gè)副省級(jí)新區(qū);次年6月，國務(wù)院正式批復(fù)同意舟山群島新區(qū)升格為第四個(gè)副省級(jí)新區(qū)，也是首個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的新區(qū);2012年8月，國務(wù)院同意設(shè)立蘭州新區(qū)，升格為第五個(gè)副省級(jí)新區(qū);同年9月，國務(wù)院正式批復(fù)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著南沙新區(qū)成為第六個(gè)副省級(jí)新區(qū)。2011年10月，國務(wù)院同意重慶市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬盛區(qū)和綦江縣，設(shè)立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設(shè)立大足區(qū)。新設(shè)立的兩區(qū)隨之升格為正廳級(jí)。此外，一些城市的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)整建制地升格。
行政人員不僅作為“政治人”追求公共利益最大化，同時(shí)也作為“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化，“在價(jià)值上以‘公共人’為導(dǎo)向，在事實(shí)上以‘經(jīng)濟(jì)人’方式生活”［3］，是政治人與經(jīng)濟(jì)人有機(jī)結(jié)合的“理性公共人”?！豆珓?wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利待遇等一系列權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，然而有些行政機(jī)構(gòu)因無法滿足政府官員現(xiàn)實(shí)的利益需求，為解決官員的官職待遇問題，萌生了行政機(jī)構(gòu)升格的想法。有一句順口溜形象地描述了這一現(xiàn)象:“干部要進(jìn)步，機(jī)構(gòu)增設(shè)升格是出路!”許多行政機(jī)構(gòu)由股級(jí)升格為科級(jí)、科級(jí)升格為處級(jí)、處級(jí)升格為廳級(jí)等現(xiàn)象十分普遍;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了在過去從未有過的副鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu);有些省轄市擅自將原來的處級(jí)黨政部門升格為局級(jí)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地升格;還有通過高配領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到行政機(jī)構(gòu)升格的目的以解決官員待遇等。
當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范造成的消極后果
1．助長(zhǎng)組織文化
組織文化具有穩(wěn)定行政系統(tǒng)、變革行政體系、支配行政行為等功能，對(duì)行政組織發(fā)展至關(guān)重要。美國約翰•科特等學(xué)者曾預(yù)言組織文化在未來若干年內(nèi)很可能會(huì)成為決定組織興衰的關(guān)鍵因素［4］。然而，組織文化有先進(jìn)、落后之分，其功能也有積極、消極之別。當(dāng)前許多行政機(jī)構(gòu)升格失范是迷戀權(quán)力，任由“官本位”觀念沉渣泛起所致，它會(huì)造成行政層級(jí)增加、機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等問題，導(dǎo)致行政組織規(guī)模過度擴(kuò)張，助長(zhǎng)一種人浮于事、辦事拖拉、盛行的組織文化。從純技術(shù)上來看，行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，是最理性的組織模型［5］，但是產(chǎn)生于官僚體制內(nèi)、體現(xiàn)在官僚言行文化中的一種組織弊病，在各個(gè)國家不同程度地存在著，嚴(yán)重影響著政治—行政生活的行為方式。在工作方法上，脫離群眾，利益倒錯(cuò)，造成政社關(guān)系緊張;在工作效率上，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，推諉扯皮，造成行政效率低下。其危害性是顯而易見的。麥克爾•巴澤雷曾指出，官僚制范式可能會(huì)帶來好的行政管理，但會(huì)導(dǎo)致政府責(zé)任弱化，提出需要突破官僚制，構(gòu)建一種新型的政府管理模式［6］。
2．不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)
行政法治是現(xiàn)代公共行政不可或缺的重要組成部分，對(duì)于穩(wěn)定行政秩序、制約行政權(quán)力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通過法律對(duì)公共行政的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，使公共行政沿著法治化的軌道有效運(yùn)行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原則［7］。然而，行政機(jī)構(gòu)升格失范不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。首先，行政機(jī)構(gòu)沒有以《組織法》《編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為依據(jù)而合法地升格，不符合行政合法性原則，缺乏科學(xué)的論證程序和法理依據(jù)，帶有一定的盲目性、隨意性和違法性。其次，有些行政機(jī)構(gòu)升格是為了提高原有行政級(jí)別，利用高行政級(jí)別指揮和協(xié)調(diào)低級(jí)別行政機(jī)構(gòu)及其人員，依靠行政權(quán)力的力量推動(dòng)政府的管理和服務(wù)工作，如反瀆職侵權(quán)科、反瀆職侵權(quán)處升格為反瀆職侵權(quán)局，以運(yùn)用更高的行政級(jí)別來推進(jìn)檢察院的工作，體現(xiàn)的仍是人治，與行政法治要求的一切以法律為依據(jù)相悖，不利于推進(jìn)行政法治建設(shè)。
3．無助于鞏固機(jī)構(gòu)改革成果
改革開放以來，我國進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，其核心是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而調(diào)整行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行?？v觀歷次改革，我國進(jìn)行了積極探索，取得了重要成效，例如在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問題上，雖然沒有走出“精簡(jiǎn)———膨脹”的循環(huán)怪圈，但反復(fù)幅度明顯小于改革幅度，“經(jīng)過6次改革，國務(wù)院工作部門由100個(gè)減至目前的69個(gè)，精簡(jiǎn)約31%;人員編制由5．1萬減到1．6萬，精簡(jiǎn)約68%”［8］。然而，最近興起的行政機(jī)構(gòu)升格失范會(huì)帶來層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)重疊、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加、編制擴(kuò)大等問題，沖淡和抵消了歷次改革精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的成效。同時(shí)，為了完善政府內(nèi)部管理體制，按照政府管理層次，行政機(jī)構(gòu)升格后其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也升格，并設(shè)置新科室，增加新的辦事人員，導(dǎo)致部門林立、人浮于事、職責(zé)交叉、效率低下等，這與我國歷次行政機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)精神相悖，不利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。正如薄貴利指出的，真正優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，才能鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，才能使行政體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破［9］。因此，行政機(jī)構(gòu)升格失范無助于鞏固歷次行政機(jī)構(gòu)改革成果。
4．阻礙政府職能轉(zhuǎn)變
行政機(jī)構(gòu)是履行政府職能最重要的載體，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。1988年行政改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵性問題，此后歷次行政改革都重申轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能成為當(dāng)前我國行政體制改革的重點(diǎn)所在。因此，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。但是，行政機(jī)構(gòu)升格失范致使行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，造成行政機(jī)構(gòu)過多過細(xì)、部門林立、職能交叉、管理對(duì)象重疊、政出多門等消極后果，使政府在應(yīng)該管理領(lǐng)域的角色定位不準(zhǔn)，對(duì)自身職能界定不清，管了許多不該管、管不了、也管不好的事，自己該管且要管好的事卻沒有管好，微觀管理過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱，不能全面正確地履行職能，導(dǎo)致政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位、不到位等問題，不利于推動(dòng)政府職能有序良性地轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范的成因分析
1．傳統(tǒng)“官本位”行政文化的消極影響
傳統(tǒng)行政文化是封建官僚行政體系的觀念結(jié)構(gòu)，迄今還深刻地影響著我國行政組織結(jié)構(gòu)和官員觀念，對(duì)當(dāng)代行政體制的建構(gòu)和公共行政運(yùn)行過程仍發(fā)揮作用。“官本位”思想是中國最具代表性的傳統(tǒng)行政文化，“不管哪個(gè)時(shí)代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，所有劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把‘官’放在第一位”［11］?！肮俦疚弧彼枷胧侵敢怨贋楸荆磺袨榱俗龉?，把做官看作人生最高價(jià)值追求，并以官職大小來評(píng)判人生價(jià)值和社會(huì)地位的一種思想意識(shí)?！肮俦疚弧钡谋举|(zhì)是對(duì)權(quán)力的追逐，是權(quán)力本位，“以不擇手段地求官、保官為目的，以以官牟利、以官揚(yáng)名為歸宿”［12］，使“讀書做官———做官發(fā)財(cái)———發(fā)財(cái)濟(jì)家”成為社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值準(zhǔn)則。一切為了做官，以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，以權(quán)力為手段，只對(duì)自己或小團(tuán)體負(fù)責(zé)，往往置國家、民族和人民的利益于不顧。在“學(xué)而優(yōu)則仕”、“商而優(yōu)則仕”等“官本位”行政文化影響下，政府官員往往存在官職崇拜，一切為了做官，力爭(zhēng)做大官，以彰顯其社會(huì)地位和人生價(jià)值。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是相對(duì)固化和有限的，在“官本位”思想的驅(qū)使下，自然萌生了尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來解決領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的想法，從而導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。
2．職位利益的不當(dāng)誘導(dǎo)
政府官員不僅是以公共利益為行為動(dòng)機(jī)的“公共人”，同時(shí)也是具有現(xiàn)實(shí)利益需求并追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，是對(duì)多種利益權(quán)衡的“比較利益人”［13］。有效的公共治理應(yīng)在承認(rèn)并尊重政府官員合理的自我利益基礎(chǔ)上，使其自我利益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)最大限度地達(dá)成一致［14］。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，政府官員以其能力、知識(shí)、技術(shù)為政府和公民服務(wù)，應(yīng)得到一定的工資和福利報(bào)酬，以滿足合理的利益需求，提高行政效率?？墒?，許多行政機(jī)構(gòu)由于各種原因卻無法滿足政府官員正常的利益需要，越來越多的行政機(jī)構(gòu)為了解決官員待遇問題訴諸行政機(jī)構(gòu)升格，行政機(jī)構(gòu)升格成了行政組織解決政府官員待遇的途徑之一。同時(shí)，受封建等級(jí)觀念的影響，“官有九品，人有九等”，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)［15］。然而，行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總是有限的，為了增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以解決行政待遇問題，在現(xiàn)階段似乎只有訴諸行政機(jī)構(gòu)升格。
3．政府職能轉(zhuǎn)變不到位
行政組織是政府職能的載體，政府職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和撤銷的依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成影響行政組織設(shè)置的根本性因素。根據(jù)行政組織與政府職能關(guān)系原理，行政機(jī)構(gòu)的增設(shè)和升格是政府職能轉(zhuǎn)變未到位的直接反映，行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位?？梢哉f，當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)升格失范現(xiàn)象是政府職能轉(zhuǎn)變未到位和行政組織的一種病態(tài)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公共事務(wù)的日益增多和日趨復(fù)雜化，我國政府職能依然寬泛，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，未能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍充當(dāng)市場(chǎng)主體角色，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能不完善，宏觀調(diào)控體系不健全，公共服務(wù)、社會(huì)管理職能比較薄弱，職能交叉、政出多門”［16］?？傊?，由于政府職能界定不科學(xué)，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在客觀上為政府職能泛化提供了可能，導(dǎo)致無法科學(xué)地設(shè)置行政組織機(jī)構(gòu)，無法優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，滋生行政機(jī)構(gòu)升格的溫床，并期望通過行政機(jī)構(gòu)升格達(dá)到管理的目的，最終導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。
4．行政組織法律制度不健全
行政組織法律對(duì)于一個(gè)國家行政組織的設(shè)置和運(yùn)行具有舉足輕重的作用。然而，我國關(guān)于行政機(jī)構(gòu)升格的法律制度卻不健全，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。(1)行政組織法律體系不健全。行政組織法律體系應(yīng)包括行政組織法、行政編制法、公務(wù)員法三部分［17］。行政組織法方面，目前只有《國務(wù)院組織法》《地方組織法》，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)沒有組織法規(guī)范;地方政府與地方權(quán)力機(jī)關(guān)混合立法，且省、市、縣、鎮(zhèn)沒有單獨(dú)的行政組織法。行政編制法方面，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》屬于國務(wù)院的行政規(guī)章，立法層次偏低，且屬于原則性規(guī)定，不具有應(yīng)有的法律約束力，至今我國尚無一部專門的行政編制法律，在行政機(jī)構(gòu)升格中難以做到剛性規(guī)范。公務(wù)員法方面，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等一系列權(quán)利進(jìn)行了具體規(guī)定，但是公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求［18］，致使尋求通過行政機(jī)構(gòu)升格來滿足其官職利益需求。(2)許多法律條文規(guī)定過于簡(jiǎn)單，難以操作。如《地方組織法》第64條第一項(xiàng)規(guī)定:地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立若干……每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人。這些法律條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，法律法規(guī)的適用性出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格失范。(3)現(xiàn)行立法缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。我國行政組織法律法規(guī)對(duì)于違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果和法律責(zé)任缺乏具體條款，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)升格有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，以致出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)肆意升格的不法行政現(xiàn)象。
5．行政監(jiān)督機(jī)制不完善
第一，盡管我國行政監(jiān)督體制中監(jiān)督主體、方式多元化，但各監(jiān)督主體分散，缺乏有效整合，未形成監(jiān)督合力，行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)。第二，行政監(jiān)督立法進(jìn)程緩慢，法律制度供給不足，監(jiān)督無法可依，導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查缺乏法律依據(jù)，造成行政機(jī)構(gòu)升格失范。第三，缺乏有效的監(jiān)督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成為行政監(jiān)督的屏障［19］，導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)或者主觀意志濫設(shè)機(jī)構(gòu)，隨意升格。第四，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)受同級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏監(jiān)督的獨(dú)立性，難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，影響監(jiān)督的有效性。第五，行政監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制不健全，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，僅僅從黨紀(jì)政紀(jì)方面進(jìn)行處理，監(jiān)督缺乏剛性和實(shí)效?？傊?，行政機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查工作沒有真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化，使行政機(jī)構(gòu)肆意升格鉆了監(jiān)督機(jī)制不完善的漏洞。
防治我國行政機(jī)構(gòu)升格失范的對(duì)策建議
1．摒棄官本位、權(quán)力本位思想，培育現(xiàn)代行政文化
觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，要規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格必須轉(zhuǎn)變政府的行政理念，使政府及其官員在行政觀念上對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格有理性的認(rèn)識(shí)，以減少行政機(jī)構(gòu)升格的需要?jiǎng)訖C(jī)。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權(quán)力本位為主導(dǎo)模式的傳統(tǒng)行政思想已不適應(yīng)現(xiàn)代的客觀需要，必須及時(shí)地予以摒棄，并努力培育現(xiàn)代行政文化。首先，促進(jìn)全能行政文化向有限行政文化轉(zhuǎn)變。改變?nèi)苷砟睿_立有限政府意識(shí)，我們務(wù)必認(rèn)識(shí)到政府不是全能的，政府的能力、責(zé)任總是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化轉(zhuǎn)變。樹立以民為本的行政理念，明確行政是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的手段，而不是束縛公民權(quán)利的工具，甚或?qū)崿F(xiàn)官員自我利益的工具。再次，實(shí)現(xiàn)管制行政文化向服務(wù)行政文化轉(zhuǎn)變。確立服務(wù)型行政理念，樹立公共服務(wù)意識(shí)，全心全意為公眾服務(wù)。最后，促使人治行政文化向法治行政文化轉(zhuǎn)變。依靠法律來治理國家，以法律為依據(jù)，運(yùn)用法律來規(guī)范行政組織及其人員行為。
2．健全行政組織領(lǐng)域的各項(xiàng)法律法規(guī)
為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，必須健全行政機(jī)構(gòu)升格的法律法規(guī)，堵死行政機(jī)構(gòu)升格失范的法律漏洞。第一，樹立現(xiàn)行行政組織法律法規(guī)的權(quán)威。在現(xiàn)有的行政組織法律法規(guī)中，對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格起到規(guī)范性作用的法律法規(guī)應(yīng)該加以強(qiáng)化，樹立其足夠的權(quán)威，為行政機(jī)構(gòu)升格提供法制保障。第二，修改并完善相應(yīng)的行政組織法律法規(guī)。《國務(wù)院組織法》應(yīng)重申國務(wù)院的性質(zhì)，規(guī)定國務(wù)院的組成、職能、權(quán)力、責(zé)任，完善國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作方式［20］，并具體制定國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織法;現(xiàn)行《地方組織法》應(yīng)將地方政府組織法與地方權(quán)力機(jī)關(guān)組織法分立，規(guī)定各級(jí)地方政府的性質(zhì)、組成部門、職能、權(quán)限等，并單獨(dú)制定省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政組織法;《公務(wù)員法》要完善有關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、工資、福利等方面的具體規(guī)定，在“其他待遇”范疇內(nèi)對(duì)公務(wù)員激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善。第三，加快行政編制立法。盡快制定和完善行政編制法，將行政編制納入法治軌道，設(shè)定嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)編制管理的規(guī)范性，提高對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的約束效力。第四，加大行政執(zhí)法力度。要切實(shí)執(zhí)行并遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，細(xì)化懲處措施，使法律法規(guī)落到實(shí)處，發(fā)揮法律對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的規(guī)范作用。
3．準(zhǔn)確定位并切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能
只有正確界定并轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效防止政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，才能封堵行政機(jī)構(gòu)肆意升格之路。首先，準(zhǔn)確定位政府職能。政府應(yīng)當(dāng)起催化作用，掌舵而不是劃槳。在政企、政事、政社分開的前提下，不該由政府管的、市場(chǎng)能調(diào)節(jié)好的、社會(huì)能解決了的，政府就不能干預(yù)，充分還權(quán)于市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì);政府該管的事要真正管好、管到位，將政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能體系。其次，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。目前，通過加快政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、大力發(fā)展社會(huì)組織等促使政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營造讓人們創(chuàng)造財(cái)富的平等環(huán)境，而不是直接提供財(cái)富甚至與民爭(zhēng)利;在社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)弱勢(shì)群體和落后地區(qū)進(jìn)行政策傾斜，加以扶持;在公共服務(wù)領(lǐng)域，普遍性地滿足人民日益增長(zhǎng)的需求，完善基本公共服務(wù)等［21］。政府職能轉(zhuǎn)變真正到位，行政機(jī)構(gòu)增設(shè)和升格就會(huì)失去重要依據(jù)。
4．完善行政監(jiān)督體系
行政監(jiān)督是保證公共行政權(quán)力正當(dāng)行使的重要組成部分，也是防止行政機(jī)構(gòu)升格失范的基本手段。為了規(guī)范行政機(jī)構(gòu)升格，就要依靠完善的監(jiān)督機(jī)制來加以保障。第一，不斷加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督體制，從內(nèi)部監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)升格。第二，通過完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，不斷完善外部監(jiān)督體制。第三，建立行政監(jiān)督協(xié)調(diào)體制，加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，使各監(jiān)督主體相互配合，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的整體功能。第四，建立行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，只接受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)上不依賴同級(jí)行政機(jī)關(guān)，從而保證監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性。第五，加快行政監(jiān)督立法，制定專門的行政監(jiān)督法律法規(guī)，如《行政監(jiān)督法》，將行政監(jiān)督納入法制化軌道，使對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格的監(jiān)督有法可依。第六，加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，提高行政監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，以增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)升格監(jiān)督的效果。
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議制度的一個(gè)重要組成部分，復(fù)議制度是否健全且產(chǎn)生良好的社會(huì)效果與復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)有著十分密切的關(guān)系。我國的行政復(fù)議制度建設(shè)、運(yùn)作從1990年的《行政復(fù)議條例》算起到1999年《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施至今，大約經(jīng)歷了十來年的實(shí)踐，然而復(fù)議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作略陳管見。[i][i]在這個(gè)問題上，筆者大致將其歸納為四個(gè)方面的問題。
（一）復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性
1990年的《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)議人員?！?；“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。而1999年頒布的《行政復(fù)議法》盡管在總體上應(yīng)該說是吸收了復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，因而是進(jìn)步的，但就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來說，卻并沒有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門規(guī)定，而只是在總則中的第3條對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡(jiǎn)括的規(guī)定：“依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！倍弑容^我們可以看出，按照條例的規(guī)定還可以在法制工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專門從事復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，而復(fù)議法則只規(guī)定由政府法制部門一并連帶著從事行政復(fù)議工作，這不能不說是一種倒退。因?yàn)樽鳛閺?fù)議機(jī)構(gòu)的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性?！缎姓?fù)議法》第12條到第15條集中地規(guī)定了復(fù)議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復(fù)議的機(jī)關(guān)要么是被申請(qǐng)復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身。
現(xiàn)實(shí)中各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長(zhǎng),沒有自主決定權(quán)；而其所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系。由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督活動(dòng),不少行政機(jī)關(guān)將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，復(fù)議活動(dòng)受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長(zhǎng)官意志、“以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以充分履行職責(zé)，行政復(fù)議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復(fù)議變成走過場(chǎng)，流于形式。這樣就給復(fù)議工作的開展帶來了很大的不便，從而嚴(yán)重影響了行政復(fù)議裁決的公正性。而實(shí)踐中復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的問題已經(jīng)導(dǎo)致行政復(fù)議的公正性大打折扣，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。因?yàn)楫?dāng)事人除非受“復(fù)議前置”約束之外，至今選擇復(fù)議的相對(duì)較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議決定作出于行政機(jī)關(guān)不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對(duì)行政復(fù)議應(yīng)有的信心，同時(shí)使得該種制度設(shè)計(jì)很多時(shí)候流于形式。
另外，即便是在各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，其組織建設(shè)上也十分地不健全。目前,我國行政復(fù)議立案數(shù)量不足、審理難的主要原因就在于復(fù)議的組織機(jī)構(gòu)不健全?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識(shí)。否則，就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正常化運(yùn)轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來，除公安等少數(shù)部門有比較健全的復(fù)議機(jī)構(gòu)和專職人員外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或者缺乏此類機(jī)構(gòu)，或者不夠健全，有名無實(shí)。這種狀況很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，也給行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人造成諸多不便。
鑒于上述緣由，為了保證復(fù)議機(jī)構(gòu)依法行使復(fù)議職權(quán)，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，就應(yīng)當(dāng)保證復(fù)議機(jī)關(guān)享有相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)認(rèn)真做好復(fù)議隊(duì)伍的組織建設(shè)工作。這里的“獨(dú)立性”是指復(fù)議機(jī)構(gòu)地位要相對(duì)超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設(shè)置公正獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及審判機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性和合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，重新設(shè)計(jì)適應(yīng)中國國情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。
（二）復(fù)議工作人員存在問題
我國現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員配置亦難以保證復(fù)議工作的需要，行政復(fù)議的隊(duì)伍建設(shè)差強(qiáng)人意。
首先，是復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。目前有些省份的行政復(fù)議處僅有兩個(gè)人，卻要指導(dǎo)全省的行政復(fù)議工作，同時(shí)辦理以省政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件，顯然難以適應(yīng)工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個(gè)人，使得行政復(fù)議工作幾乎無法開展?，F(xiàn)在大量行政復(fù)議案發(fā)生在市、縣，但很多市、縣政府法制機(jī)構(gòu)力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機(jī)構(gòu)的牌子，沒有專職工作人員，造成該受理的行政復(fù)議申請(qǐng)無人受理，該辦理的案件不能按期結(jié)案。
其次，在現(xiàn)有的為數(shù)不多的復(fù)議工作人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律規(guī)范對(duì)行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員，就不可能有高質(zhì)量的復(fù)議裁決，因此也就很難使得復(fù)議制度的預(yù)期價(jià)值發(fā)生作用。實(shí)踐中行政復(fù)議案件種類繁多，牽扯面廣，技術(shù)要求較高，因此負(fù)責(zé)審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規(guī)范，則很難能勝任復(fù)議工作。而我國對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格卻并無規(guī)定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復(fù)議人員素質(zhì)問題，造成在作出復(fù)議決定時(shí)出現(xiàn)一些基本的法律常識(shí)性錯(cuò)誤，這些都明顯制約著行政復(fù)議工作的開展。實(shí)際上，這種狀況已經(jīng)在很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，給行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人造成了諸多不便。
造成目前復(fù)議工作人員的這種問題的一個(gè)主要緣由在于相關(guān)立法內(nèi)容籠統(tǒng)、不配套。無論是《行政復(fù)議條例》還是《行政復(fù)議法》都沒有各種配套制度，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的組成、任職條件、回避及審議規(guī)則等均未作明文規(guī)定，這些都影響到復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，以至影響復(fù)議案件處理的客觀與公正。
（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)關(guān)
盡管《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任一章中比較詳細(xì)地規(guī)定了各種法律責(zé)任，如對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及工作人員和被申請(qǐng)人違法的具體責(zé)任的規(guī)定，但并沒有指明追究該種法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)，其第38條也只是簡(jiǎn)要規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作機(jī)構(gòu)的提出建議權(quán)。這就使得這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中沒有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。
（四）復(fù)議工作缺少有效的經(jīng)費(fèi)保障
目前，各級(jí)政府的行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)基本沒有全面得到保障，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的法制工作機(jī)構(gòu)本身的經(jīng)費(fèi)就不充裕，更別提有專門的復(fù)議經(jīng)費(fèi)的保障了。更有甚者，有些部門甚至對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)所必需的外出調(diào)查、核實(shí)有關(guān)事實(shí)證據(jù)的差旅費(fèi)用也難以保證，從而嚴(yán)重地影響了行政復(fù)議辦案質(zhì)量，給復(fù)議工作的順利開展帶來了很大的困難。
以上復(fù)議制度中的這些問題筮須有效解決，而在當(dāng)今這個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個(gè)國家的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)都不可能“自說自話”，都需要認(rèn)真地對(duì)待、借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)來解決本國的問題。綜觀各國的類似制度，似乎英國的行政裁判所制度對(duì)于我國復(fù)議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來看看該項(xiàng)制度的情形。 二 、英國的行政裁判所制度
行政裁判所（administrative tribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會(huì)）、board（局）、commissioner (專員)、division（司）等等?？傊褪侵钙胀ǚㄔ褐猓ㄟ^議會(huì)立法設(shè)立的用以解決行政機(jī)關(guān)和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的等其他爭(zhēng)議的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。但是它們是作為行政運(yùn)作的組成部分而設(shè)立的。行政裁判所主要有兩個(gè)任務(wù)：解決個(gè)人糾紛,主要是處理土地與財(cái)產(chǎn)問題以及就業(yè)問題；解決公務(wù)機(jī)關(guān)(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國設(shè)立行政裁判所有以下幾個(gè)主要的理由：公正性、程序靈活簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)合理性、專門化和符合社會(huì)立法需要。[ii][ii]據(jù)統(tǒng)計(jì)英國現(xiàn)有各類行政裁判所近70類，數(shù)量近3000個(gè)，涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。英國的行政裁判所主要分為四種類型，即財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所及外國人入境方面裁判所。從整體上來說，裁判所職責(zé)的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經(jīng)構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制。
（一）發(fā)展簡(jiǎn)史
英國的行政裁判所制度是英國行政法領(lǐng)域一項(xiàng)非常有特色的司法制度。該制度在英國法史上的歷史并不長(zhǎng)，主要是在20世紀(jì)以來尤其是一戰(zhàn)以后，才逐步產(chǎn)生發(fā)展起來。整體上看來，行政裁判所制度在英國的確立和發(fā)展大致可以分為以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段是初步發(fā)展階段，這一時(shí)期是20世紀(jì)初到二戰(zhàn)；第二個(gè)階段是行政裁判所急劇而又混亂的發(fā)展，這個(gè)階段是從二戰(zhàn)到1958年；第三個(gè)階段是行政裁判所的規(guī)范化發(fā)展，這是從1958年發(fā)展至今天。[iii][iii]
在英國，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時(shí)代。但我們現(xiàn)在所談的行政裁判所主要是20世紀(jì)的產(chǎn)物，在20世紀(jì)前雖也有些個(gè)別裁判所出現(xiàn)，但并不是我們現(xiàn)代意義上的行政裁判所?，F(xiàn)代意義上的裁判所，應(yīng)從二十世紀(jì)之初開始追溯。英國行政裁判所的風(fēng)行，其背景是20世紀(jì)初現(xiàn)代福利國家的興起，以及由自由派執(zhí)政的政府所推進(jìn)的社會(huì)改革。
根據(jù)弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告而于1958年制定的《裁判所與調(diào)查法》雖然篇幅不長(zhǎng)，但是對(duì)各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對(duì)裁判所的司法審查等問題做了明確規(guī)定，并且第一次規(guī)定了全國的裁判所委員會(huì)為一個(gè)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該法后來經(jīng)過1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調(diào)查法》。從制度層面來說，1958年的《裁判所與調(diào)查法》可以說是行政裁判所制度發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規(guī)范發(fā)展提供了鮮明的法律依據(jù)和良好的基礎(chǔ)。從那之后，行政裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時(shí)它們的工作也變得更加復(fù)雜。但在英國，對(duì)裁判所的性質(zhì)究竟為行政性質(zhì)還是司法性質(zhì)在行政學(xué)界與法學(xué)界長(zhǎng)久以來存在著激烈的爭(zhēng)議，且直到今日尚無定論，不過從實(shí)踐情形來看，似乎裁判所制度的行政因素已經(jīng)越來越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]
（二）組織結(jié)構(gòu)及其人員構(gòu)成
行政裁判所的一個(gè)基本特征在于它是相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的，能超脫政治因素而獨(dú)立地作出自己的裁決。對(duì)于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預(yù)。而要實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長(zhǎng)從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒有直接的聯(lián)系。裁判所可以是全國性、區(qū)域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項(xiàng)而定。對(duì)于行政裁判所的領(lǐng)導(dǎo)模式，裁判所委員會(huì)建議：對(duì)于專業(yè)化的裁判所應(yīng)更多的適用總裁制（presidential system）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對(duì)于各個(gè)裁判所的工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
英國行政裁判所種類繁多、數(shù)量龐大、管轄對(duì)象不一，所以各行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成差別很大，而且沒有一部統(tǒng)一的組織法來加以規(guī)范——英國不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個(gè)裁判所的性質(zhì)不同，裁判所的人員構(gòu)成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balanced tribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨(dú)立的主席和兩名成員組成。主席一般應(yīng)具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問題和事實(shí)問題中所存在的漏洞，并決定應(yīng)采取怎樣的步驟來彌補(bǔ)這些漏洞，要特別注重維護(hù)在上訴中處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準(zhǔn)備好的名單中由部長(zhǎng)挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長(zhǎng)任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關(guān)的政府部長(zhǎng)或者部門提名；由上議院大法官任命；對(duì)于實(shí)行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會(huì)保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。部長(zhǎng)提名時(shí)，必須要考慮裁判所委員會(huì)的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時(shí)，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對(duì)年長(zhǎng)、有時(shí)間和精力及經(jīng)驗(yàn)學(xué)識(shí)從事該工作的中產(chǎn)階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時(shí)候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會(huì)有一種復(fù)雜的感覺，覺得自己是被“借給”裁判所的，這會(huì)削弱裁判所的獨(dú)立性。[v][v]現(xiàn)代行政管理的一個(gè)特點(diǎn)就是具有專業(yè)性，由此引起的爭(zhēng)端也不可避免地具有專業(yè)技術(shù)性，因此很多時(shí)候必須要求裁判所成員具有專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關(guān)專業(yè)人士，這樣在案件涉及專門知識(shí)時(shí)，他們的審理就比普通法官有優(yōu)勢(shì)。
（三）行政裁判所的制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)和救濟(jì)
作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政裁判所工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)——行政裁判所委員會(huì)成立于1958年，它可以對(duì)受其監(jiān)督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報(bào)告，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有一定壓力；它可以對(duì)行政裁判所程序規(guī)則的制定提供意見。理事會(huì)由16名成員組成, 其中15名由大法官和蘇格蘭事務(wù)大臣任命，且該委員會(huì)下設(shè)一個(gè)蘇格蘭委員會(huì)。非法律專家成員占多數(shù)，以保障理事會(huì)以一般公眾的公平觀念作為指導(dǎo)原則；非法律專家成員中包括工業(yè)、商業(yè)、工會(huì)、行政等方面富有經(jīng)驗(yàn)的人才。此外,議會(huì)行政監(jiān)察專員為理事會(huì)的當(dāng)然成員。根據(jù)1971年的《行政裁判所與調(diào)查法》的規(guī)定，行政裁判所理事會(huì)的主要職責(zé)有：(1)監(jiān)視、檢查相應(yīng)的各行政裁判所的規(guī)章制度與工作情況，并提出報(bào)告。(2)考慮和匯報(bào)根據(jù)該法可以提交委員會(huì)解決的有關(guān)裁判所的特殊問題。(3)對(duì)于提交委員會(huì)考慮的或者委員會(huì)認(rèn)為特別重要的有關(guān)行政程序的問題或相關(guān)事項(xiàng)提出報(bào)告。從這里我們可以看出，其主要職責(zé)就是控制并審查為數(shù)眾多的行政裁判機(jī)構(gòu)的工作情況，并且還有權(quán)考慮并報(bào)告因制定法規(guī)定的由公開調(diào)查的運(yùn)行而引發(fā)的事宜。
根據(jù)《1958年裁判所和調(diào)查法》規(guī)定建立起的裁判所委員會(huì)，本意旨在監(jiān)督裁判所的組織和運(yùn)作，其性質(zhì)是咨詢機(jī)構(gòu)，而非執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但從實(shí)際操作來看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會(huì)仍然只是一個(gè)起不了很大作用的咨詢委員會(huì)，其權(quán)力行使是很有限的。因此，可以說從總體上看，行政裁判所委員會(huì)對(duì)行政裁判所的監(jiān)督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒有執(zhí)行權(quán)，只是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權(quán)對(duì)裁判所和相關(guān)的調(diào)查進(jìn)行一般的監(jiān)督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數(shù)沒有報(bào)酬，而且工作人員很少，預(yù)算也有限，不能完全地勝任有效地監(jiān)督每年幾十萬起的訴訟與調(diào)查活動(dòng)的工作。
但是，裁判所委員會(huì)的存在至少是有了一個(gè)常設(shè)的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，能夠?qū)π姓痉ǖ闹匾獑栴}開展研究和咨詢，并且能從一種相對(duì)獨(dú)立的立場(chǎng)發(fā)表意見和批評(píng)，因此其價(jià)值也是不容忽視的。裁判所委員會(huì)對(duì)于政府的任何咨詢事項(xiàng)都應(yīng)給出報(bào)告做出回答；也可以對(duì)法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規(guī)則頒布之前，都必須向裁判所委員會(huì)進(jìn)行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會(huì)的意見。
當(dāng)然，盡管英國的行政裁判所制度在現(xiàn)實(shí)中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制，但其并非一點(diǎn)問題都沒有。比如，各行政裁判所數(shù)量眾多且十分零碎，管轄不清，當(dāng)事人有時(shí)無所適從；行政裁判程序雖不復(fù)雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對(duì)象不同，適用各自獨(dú)特的程序規(guī)則，造成裁判缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性；裁判所委員會(huì)的職能在實(shí)踐中過于局限，地位過于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務(wù)。因此其本身也還處于不斷的發(fā)展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)來改革和完善我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，最終促進(jìn)我國行政復(fù)議制度效能的充分發(fā)揮。 三、啟示與借鑒：復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革之途
將英國行政裁判所與我國現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設(shè)立方面，前者是直接根據(jù)議會(huì)通過的法律而設(shè)立的，不是根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的委托立法和部長(zhǎng)的自由裁量設(shè)立的；而我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的。第二，在獨(dú)立性方面，行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只根據(jù)事實(shí)和法律裁決案件，基本不受行政機(jī)關(guān)的無端干預(yù)；而我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于設(shè)置在行政機(jī)關(guān)中，因此在獨(dú)立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨(dú)立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡(jiǎn)便、靈活和迅速的準(zhǔn)司法程序；我國行政復(fù)議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟(jì)方面，當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決通常可就法律問題向高等法院上訴，部長(zhǎng)或者上級(jí)行政裁判所也受理個(gè)別上訴案件；這一點(diǎn)與我國比較相似，我國除復(fù)議終局的案件之外，都可以提起訴訟，只是我國行政首長(zhǎng)不能受理行政訴訟案件，而且二級(jí)復(fù)議在我國也比較少見；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭(zhēng)議，也受理民事爭(zhēng)議；而我國行政復(fù)議基本上只受理行政爭(zhēng)議，而且還只受理除了內(nèi)部行政爭(zhēng)議之外的行政爭(zhēng)議。[vii][vii]當(dāng)然，英國行政裁判所的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：專門復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，裁判所的成員一般都是各行各業(yè)的專家, 它的成員既有法律知識(shí)，又有行政管理經(jīng)驗(yàn)，因而能夠保證專業(yè)權(quán)威性。其次，專門復(fù)議機(jī)構(gòu)常設(shè)，有較強(qiáng)的獨(dú)立性，因而有助于樹立公正、權(quán)威的形象，博取當(dāng)事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭(zhēng)議迅速及時(shí)等等。
考慮到我國現(xiàn)行復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結(jié)合我國的特殊國情，筆者在此大膽地為我國復(fù)議機(jī)構(gòu)改革提出如下構(gòu)想：[viii][viii]
首先，在縣級(jí)以上（含縣級(jí)）各級(jí)人民政府內(nèi)統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，地位上平行于各級(jí)人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國裁判所那樣的機(jī)關(guān)，主要是出于我國特殊的制度建設(shè)情形的考慮。我國已經(jīng)建立起的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系主要的問題在于缺乏相對(duì)獨(dú)立性，一旦將現(xiàn)有的制度推倒后建立完全獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，則不可避免地會(huì)大幅增加制度改革成本。而針對(duì)現(xiàn)有的制度，似乎在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)就可以很大程度上解決其開展工作的獨(dú)立性問題，比完全推倒重來的制度改革所帶來的震蕩要小的多！考慮到各級(jí)政府內(nèi)部一般都設(shè)有法制辦公機(jī)構(gòu)，因此復(fù)議機(jī)構(gòu)宜在其基礎(chǔ)上組建，以免造成資源的浪費(fèi)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的復(fù)議事項(xiàng)由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有的垂直領(lǐng)導(dǎo)的一些機(jī)關(guān)（如海關(guān)、金融、國稅和外匯管理等）的復(fù)議，則可以考慮統(tǒng)一交由各級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)來受理，因?yàn)樵械膹?fù)雜、混亂的復(fù)議管理設(shè)置在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作弊端顯而易見。[ix][ix]
其次，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)成員的資格應(yīng)有嚴(yán)格的限制，必須是法律和行政方面的專家或者是具備相當(dāng)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)及知識(shí)的人。不對(duì)復(fù)議工作人員的資格和條件作出規(guī)定，就難以保證復(fù)議工作的有效開展。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和一般的成員為專職工作人員, 另外可以考慮聘請(qǐng)一定數(shù)量的外面的專家作為兼職工作人員，以提高工作隊(duì)伍的整體專業(yè)素質(zhì)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將錄用和聘任的工作人員按不同專業(yè)設(shè)置花名冊(cè)，供復(fù)議申請(qǐng)人自主選擇復(fù)議受理人員。
一、我縣政府機(jī)構(gòu)改革成效和現(xiàn)狀
我縣自2006年機(jī)構(gòu)改革以來，按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有利于精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)工作人員，提高工作效率的原則進(jìn)行改革，以達(dá)到形成結(jié)構(gòu)合理、關(guān)系協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、管理科學(xué)、精干高效的黨委部門運(yùn)行機(jī)制；
逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制的目的。通過改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，改善了政府管理方式和手段，合理設(shè)置了機(jī)構(gòu)，理順了部門之間的職責(zé)關(guān)系，大幅精簡(jiǎn)了人員編制，優(yōu)化了干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，改進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，積極推進(jìn)了政府由管制型向服務(wù)型，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共治理型政府的轉(zhuǎn)變。
二、我縣行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)存在的問題及原因
以往機(jī)構(gòu)改革取得的成效是肯定的，但同時(shí)我們也看到，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府行政管理體制在運(yùn)行中仍存在著與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化不相適應(yīng)的地方，主要體現(xiàn)在：
1、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位
目前，政府仍包攬?zhí)嗟墓芾硎聞?wù)，包括一些不該管、管不好的事，而有些該由政府管的事有時(shí)卻管不到位，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分開。事業(yè)單位本是政府興辦的為社會(huì)提供公益的組織。然而，現(xiàn)有的事業(yè)單位除學(xué)校、醫(yī)院等單位外，其余的大多數(shù)帶有濃厚的行政色彩。由于行政機(jī)構(gòu)限額問題，有些承擔(dān)行政職能的機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位進(jìn)行管理，或?qū)⒉糠中姓毮苡墒聵I(yè)單位承擔(dān)，變成主管部門職能的延伸，使行政部門和事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制管理上是分開了，但實(shí)際上工作職能卻沒有完全分開。二是政社沒有徹底分開。由于社會(huì)中介組織發(fā)育不完善，沒有完全投入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，許多本來應(yīng)該用法律手段，或者通過社會(huì)中介組織來解決的問題，仍依靠行政手段來管理，把過多的社會(huì)責(zé)任和事務(wù)矛盾集中到政府身上，造成政府職能越位。
2、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，事權(quán)不明確
政府還存在著權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉的現(xiàn)象。一是上下級(jí)之間責(zé)權(quán)利不對(duì)等。按照我國現(xiàn)行行政體制，黨委和政府要對(duì)管轄的區(qū)域負(fù)全責(zé)，包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等。但近年來由縣管理權(quán)限逐步往上收，一些部門如國土、工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督分局等都垂直市級(jí)管理，而工作卻按“屬地管理”的原則將責(zé)任歸口到縣一級(jí)，有責(zé)無權(quán)。這種責(zé)任與權(quán)利的不對(duì)等，既不利于職能的發(fā)揮，又削弱了縣級(jí)政府的社會(huì)管理能力。二是部門之間職能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，各部門的職責(zé)交叉、責(zé)任不明確，管理責(zé)任追究機(jī)制難以形成，出現(xiàn)了互相推諉、以收代管、以罰代管、只審批不管理等現(xiàn)象。
3、機(jī)構(gòu)和人員編制設(shè)置不夠合理
（1）、機(jī)構(gòu)方面
①機(jī)構(gòu)職能弱化或轉(zhuǎn)移。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些機(jī)構(gòu)的職能發(fā)生了變化：有的機(jī)構(gòu)職能弱化了，有的因?yàn)楸黄浔O(jiān)督、管理的對(duì)象由于某種原因消失了，使得該機(jī)構(gòu)一部分監(jiān)督、管理職能自然失效。如：由于農(nóng)業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)，原來財(cái)政局管理的與農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的機(jī)構(gòu)農(nóng)稅股、農(nóng)稅稽查大隊(duì)職能不同程度地弱化了；
有的機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)移了，如發(fā)改委內(nèi)設(shè)的項(xiàng)目計(jì)劃管理辦、項(xiàng)目管理稽查辦，實(shí)際工作中其職能基本上由發(fā)改委管理的正科級(jí)事業(yè)單位縣項(xiàng)目辦履行了；
有的機(jī)構(gòu)職能完全消亡了或以企業(yè)的形式存在，如農(nóng)業(yè)局原下屬事業(yè)單位種子公司，其職能完全社會(huì)化了。
②機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)?？偟膩碚f現(xiàn)有機(jī)構(gòu)都是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則設(shè)置的。依然存在一些機(jī)構(gòu)職能重疊現(xiàn)象，這些機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)雖然不多，但一定程度上造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)，加大了部門之間的協(xié)調(diào)難度，同時(shí)也讓前來辦事的外行人員搞不清頭緒，不了解這些單位的具體業(yè)務(wù)范圍。如：植保植檢這項(xiàng)工作，在三個(gè)農(nóng)口部門都有機(jī)構(gòu)，即：農(nóng)業(yè)局所屬的植保植檢站、林業(yè)局下屬的植物檢疫站、果業(yè)局內(nèi)設(shè)的果樹植保站。
（2）、編制方面
③混崗現(xiàn)象較為普遍。由于黨政機(jī)關(guān)事務(wù)繁雜、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)干部后占編又許多不上班的現(xiàn)實(shí)，工作人員出現(xiàn)青黃不接、無人可用、力不從心的后果。為開展工作，有的機(jī)關(guān)從下屬事業(yè)單位或其他單位借用人員，造成混崗現(xiàn)象。借用人員長(zhǎng)期解決不了身份和編制，既影響了被借單位正常工作，又導(dǎo)致政事不分，工作積極性和效率也不高。
④領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備不科學(xué)。由于受編制的限制，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人數(shù)本身不多，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)卻相對(duì)顯得較多。如：廣電局機(jī)關(guān)核定編制10名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)6名：局長(zhǎng)1名、副局長(zhǎng)3名、紀(jì)檢組長(zhǎng)1名、工會(huì)主席1名，內(nèi)設(shè)辦公室、宣傳股（總編室）、技術(shù)股、社會(huì)管理股5個(gè)職能股室，哪怕每個(gè)股室只配1名工作人員，也會(huì)超編，況且還配備了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主任科員和副主任科員。
⑤核定編制依據(jù)不明確。聘用臨時(shí)工現(xiàn)象較多，大多數(shù)機(jī)關(guān)都在編制外聘用了臨時(shí)人員，主要為打字員、司機(jī)、門衛(wèi)等勤雜人員。一方面固然是某些機(jī)關(guān)違反了機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，另一方面也反映出編制配備的科學(xué)合理性的欠缺。在調(diào)查中許多黨政機(jī)關(guān)單位都抱怨所配備的編制太少，不知道是按什么依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)核定單位的編制的。
4、行政審批程序過于繁瑣
行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)年,但是, 行政審批程序過于繁瑣問題并沒有從根本上得到解決。如新辦一個(gè)工業(yè)企業(yè)從辦理工商登記、稅務(wù)登記、到辦妥用地、基建報(bào)建手續(xù)，一般須經(jīng)工商、稅務(wù)、計(jì)劃、環(huán)保、消防、城管、規(guī)劃、國土、建設(shè)局等十幾個(gè)部門的審批，要較長(zhǎng)時(shí)間才能完成，審批部門多、時(shí)間長(zhǎng)，無形中增加企業(yè)的投資成本，造成很大的成本資源浪費(fèi)。行政審批程序過于繁瑣，必然會(huì)對(duì)行政效能、投資環(huán)境造成負(fù)面影響。
三、對(duì)新一輪深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見和建議
行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要按照十七大提出的建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。
1、加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府
政府職能的轉(zhuǎn)變就是政府要在全面履行職能的同時(shí)，突出社會(huì)管理和公共服務(wù)兩個(gè)重點(diǎn)，加快推進(jìn)由管制型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型和公共治理型政府轉(zhuǎn)變。只有把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，才能把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。一是要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對(duì)不同功能和特點(diǎn)的事業(yè)單位進(jìn)行分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)改革。將主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；
主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管；
已經(jīng)具備市場(chǎng)化條件的營利性事業(yè)單位改為企業(yè)，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題。二是要抓緊培育和健全中介組織。凡是市場(chǎng)能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情要堅(jiān)決放開，由市場(chǎng)依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理。要制定積極政策和相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，下大力氣加快培育、健全和規(guī)范中介組織，使其盡快成為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獨(dú)立行使法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的主體，以承接政府職能轉(zhuǎn)變過程中剝離出的需要社會(huì)組織承擔(dān)的相關(guān)職能，成為政府公共服務(wù)的輔助器，使政府?dāng)[脫處理具體繁雜事務(wù)的局面。
2、進(jìn)一步理順職權(quán)關(guān)系，完善行政運(yùn)行機(jī)制
要通過新一輪的行政管理供給制改革，進(jìn)一步理順上下級(jí)政府之間、政府部門之間的職能交叉、權(quán)責(zé)不對(duì)等關(guān)系。一是要堅(jiān)持權(quán)責(zé)利一致原則，理順縣鄉(xiāng)政府的責(zé)權(quán)關(guān)系?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求盡可能地將權(quán)力予以下放，不宜過多地集中在上級(jí)。上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)公共事務(wù)的性質(zhì)，將決定權(quán)配置在相應(yīng)層級(jí)的地方政府，能下放的應(yīng)盡量下放；
管理權(quán)應(yīng)依職能范圍確定，凡下級(jí)政府能夠管理的需盡力交給下級(jí)，相應(yīng)的審批權(quán)予以下放或取消。只有這樣，各項(xiàng)事務(wù)的管理方能井然有序，上下級(jí)政府之間方能構(gòu)成有機(jī)的整體，行政責(zé)任方能明確，行政效率方能得到提高。二是調(diào)整省和市垂直管理機(jī)構(gòu)。除了涉及國家安全以及全局利益、確實(shí)需要集中管理的職能設(shè)立垂直部門以外，其他部門均應(yīng)列入縣政府工作部門，這樣有利于加強(qiáng)地方政府的調(diào)控力和監(jiān)管力，更有利于地方黨委、人大及社會(huì)監(jiān)督。三是進(jìn)一步調(diào)整理順政府各部門間的職責(zé)關(guān)系，規(guī)范各部門的工作制度和行政行為。
3、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)編制，優(yōu)化干部隊(duì)伍
一是合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和人員編制。按照黨的十七大“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的要求，自上而下地整合分散的職能相近的行政機(jī)構(gòu)，減少交叉和重復(fù)設(shè)置，將外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低行政成本和提高行政效率。同時(shí)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的需求變化，及時(shí)調(diào)整政府職能配置、人員編制及部門設(shè)置。有的部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)，比如關(guān)系百姓生命安全的食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生防疫、公共應(yīng)急等機(jī)構(gòu)職能任務(wù)越來越重，應(yīng)該強(qiáng)化這些部門。而有的部門則需要逐步弱化，比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理部門，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善應(yīng)及時(shí)歸并或裁減。上下部門的設(shè)置要基本相同，便于工作對(duì)口銜接。同時(shí)，人員編制也應(yīng)隨著社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作必要的調(diào)整。應(yīng)因地制宜，不能“一刀切”。二是要把機(jī)構(gòu)改革和深化干部人事制度改革、完善公務(wù)員管理結(jié)合起來，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。積極探索事業(yè)單位用人制度、分配制度的新路子。
4、深入改革行政審批制度，提高行政效能
要以法律法規(guī)為依據(jù)，在原來取消、剔除部分審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再次自上而下，與“三定”緊密結(jié)合，同步清理精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，合理減少審批環(huán)節(jié)。能精簡(jiǎn)的，一定要精簡(jiǎn)；
能下放的，要堅(jiān)決下放；
可改為備案的，一定要改為備案管理；
一、政策性金融的混合特性及其內(nèi)在沖突
具體而言，法律金融理論從宏觀和微觀兩個(gè)層面揭示了現(xiàn)代金融體系中混合特性所產(chǎn)生的兩種內(nèi)在沖突。
其一，宏觀金融層面中流動(dòng)性與穩(wěn)定性沖突?，F(xiàn)代金融體系的一個(gè)實(shí)質(zhì)性變化在于，金融交易的基礎(chǔ)性工具從實(shí)物貨幣轉(zhuǎn)向?yàn)榧兇獾姆ǘㄐ庞秘泿?，法定信用貨幣的產(chǎn)生將金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)與政府公共權(quán)力緊密地結(jié)合在了一起。隨著金融市場(chǎng)的高度發(fā)展，各種金融監(jiān)管措施與貨幣政策權(quán)力的結(jié)合使得政府不僅能夠在貨幣數(shù)量上發(fā)揮至關(guān)重要的影響力，在貨幣價(jià)格（利率）上也獲得了舉足輕重的權(quán)力。實(shí)際上，現(xiàn)代金融市場(chǎng)很難從本質(zhì)上去區(qū)分市場(chǎng)和政府的邊界，甚至于金融產(chǎn)品的定價(jià)也很難說是典型意義的市場(chǎng)行為。透過公共權(quán)力與現(xiàn)代政治體系的介入，金融法律制度對(duì)金融市場(chǎng)的影響也大大超出了傳統(tǒng)法律制度的維護(hù)和保障范疇。政府通過貨幣權(quán)和監(jiān)管權(quán)調(diào)控金融市場(chǎng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了法律與金融體系目標(biāo)上的悖論。法律金融理論也認(rèn)為，金融體系的穩(wěn)定需要法律制度提供穩(wěn)定和可預(yù)見的規(guī)則基礎(chǔ)，而金融市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性波動(dòng)卻要求法律制度能夠根據(jù)市場(chǎng)需要做出適時(shí)調(diào)整，否則金融體系就有可能因?yàn)榱鲃?dòng)性的匱乏而導(dǎo)致崩潰。可預(yù)見性、穩(wěn)定性和流動(dòng)性在金融法律制度在內(nèi)在邏輯上是存在沖突的。
流動(dòng)性與金融穩(wěn)定的沖突在政策性金融中體現(xiàn)更為突出，因?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)中的權(quán)力干預(yù)更為普遍。特別是政府透過貨幣權(quán)力所施加的影響更容易扭曲市場(chǎng)的秩序，而且在公共視野中也更為隱蔽。無論發(fā)達(dá)國家還是新興市場(chǎng)國家，利用貨幣政策影響住房金融市場(chǎng)的價(jià)格都是一個(gè)普遍的做法，也是政府用以支持或者調(diào)控住房市場(chǎng)情況的一項(xiàng)重要政策工具。研究表明，住房?jī)r(jià)格、信貸利率與貨幣政策之間存在密切而重大的交互影響。住房?jī)r(jià)格（不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格）的大幅波動(dòng)對(duì)金融穩(wěn)定是一個(gè)巨大的沖擊，而貨幣政策的失當(dāng)則是導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格失控的一個(gè)重要誘因。{2}顯然，貨幣政策維護(hù)金融穩(wěn)定的本意與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀政策目標(biāo)之間存在內(nèi)在沖突。當(dāng)貨幣政策被利用來促進(jìn)就業(yè)或者其他特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，金融體系的穩(wěn)定性就有可能因此遭到破壞，但令人困惑的是，當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格泡沫破滅危及到金融穩(wěn)定時(shí)，利用貨幣政策挽救不穩(wěn)定的金融體系卻又似乎成為了唯一可行的應(yīng)急措施。2008年金融危機(jī)的演繹過程生動(dòng)地展現(xiàn)了美國住房抵押金融市場(chǎng)與貨幣政策權(quán)力之間的上述悖論，也充分揭示了穩(wěn)定性與流動(dòng)性在金融法律制度中的內(nèi)在沖突。
其二，微觀金融層面中公共與私人的利益沖突。公共權(quán)力的運(yùn)行往往具有多重政策目標(biāo)，多元利益訴求在政策和制度的制定與執(zhí)行中必然形成不同利益之間的沖突與糾葛。在金融法律體系的微觀層面，各種利益的沖突并不總是能夠?qū)⒅贫鹊倪\(yùn)行導(dǎo)向良性狀態(tài)，少數(shù)利益危及公共利益的例子屢見不鮮。政策性住房金融就是一個(gè)非常典型的例證。房利美（Fannie Mae）和房貸美（Freddie Mac）與普通金融機(jī)構(gòu)不同之處在于，二者在以私人股權(quán)方式從抵押按揭再貸款市場(chǎng)獲取利潤(rùn)的同時(shí)，享有來自政府的財(cái)政支持和融資擔(dān)保。此外，滿足中低收入群體住房金融需求的公共利益旗號(hào)，使得這兩家機(jī)構(gòu)還可以享有一定程度的監(jiān)管豁免。以公共利益為名的特權(quán)和以市場(chǎng)自由為名的私人利益得以結(jié)合，一旦監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)無法與金融創(chuàng)新同步發(fā)展就極有可能在金融體系中造成災(zāi)難性的后果。在分析房利美和房貸美在金融危機(jī)中的失敗原因時(shí)，有研究者就認(rèn)為：“二者之所以做出一系列嚴(yán)重的錯(cuò)誤判斷并招致失敗，是因?yàn)樗麄兂鲇诮?jīng)濟(jì)利益的考慮而不愿意接受更為有效而嚴(yán)格的資本監(jiān)管?！眥3}
雖然，美國住房按揭抵押貸款機(jī)構(gòu)采用的政府支持型企業(yè)模式在金融危機(jī)能夠被證明是不可靠的，但是也必須承認(rèn)這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也的確在支持居民住房需求以及滿足住房金融市場(chǎng)流動(dòng)性方面發(fā)揮過重要的作用。產(chǎn)生弊病的關(guān)鍵不在于政策性住房金融機(jī)構(gòu)中所采用的私人產(chǎn)權(quán)與政府發(fā)起的結(jié)合，而在于不同金融主體的行為機(jī)理未能在一個(gè)清晰和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范框架下控制在合理的范圍之內(nèi)。金融體系本身所內(nèi)在的混合特性決定了公共權(quán)力與利益激勵(lì)二者同樣不可或缺，因而回避或者拒絕任一要素的介入都是不切實(shí)際，也無法在現(xiàn)實(shí)中加以貫徹的。法律金融理論對(duì)此提供了另一種思考方向，也即是從制度和規(guī)則的約束角度來正確認(rèn)識(shí)、分析以及判斷金融領(lǐng)域中權(quán)力機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的混合體系，并力圖從規(guī)則約束的角度來獲取政策性金融機(jī)構(gòu)治理的靈感。
二、政策性住房金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)定位：穩(wěn)定與發(fā)展的平衡
要正確認(rèn)識(shí)政策住房金融機(jī)構(gòu)中權(quán)力機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的混合特性，還必須從設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)的初衷出發(fā)。因?yàn)椋康臎Q定方向，而方向決定可以選擇的有效工具。政策性金融機(jī)構(gòu)之不同于商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的根本之處在于其所肩負(fù)的政策目標(biāo)。無論是出于單純經(jīng)濟(jì)目的，或者是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策目標(biāo)兼而有之，政策性金融機(jī)構(gòu)多是目的上的非營利性與工具和手段上的市場(chǎng)化所形成的特殊聚合。目的之異使之不同于商業(yè)性機(jī)構(gòu)，而工具和手段之異則使其有別于政府行政機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)化籌資方式和政策性信貸目標(biāo)之間的混合使得政策性金融機(jī)構(gòu)在目標(biāo)定位、治理結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制上面臨著一系列困擾，同時(shí)也是理論研究中所爭(zhēng)議的關(guān)鍵問題。
政策性金融與商業(yè)金融的一個(gè)突出區(qū)別就在于其政策性目標(biāo)，具有社會(huì)和公益性質(zhì)的政策導(dǎo)向決定了政策性金融機(jī)構(gòu)必須在自身的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與推動(dòng)社會(huì)發(fā)展之間進(jìn)行必要的利益抉擇。這就決定了政策性金融機(jī)制的決策者不能用商業(yè)性金融的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來考核和管理政策性金融機(jī)構(gòu)，也不能完全無視金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和效率原則。首先，并不是任何情形和任何條件下，我們都能夠找到風(fēng)險(xiǎn)、效率和政策性目標(biāo)完美結(jié)合的金融工具。許多政策性金融業(yè)務(wù)之所以需要政策支持恰恰是因?yàn)檫@些業(yè)務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配根本不足以吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)直接介入。政策性金融區(qū)別于商業(yè)性金融的一個(gè)本質(zhì)屬性就在于對(duì)社會(huì)效益目標(biāo)的追求，而不是僅僅局限于商業(yè)利益。尤其是一些具有巨大社會(huì)效益卻很難產(chǎn)生商業(yè)利益的金融業(yè)務(wù)更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很難用單純的商業(yè)性或經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)來進(jìn)行有效衡量和評(píng)價(jià)。其次，政策性金融中的社會(huì)效益并不構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的排斥或否定。社會(huì)效益比經(jīng)濟(jì)利益具有更為廣闊的范圍以及更為復(fù)雜的體現(xiàn)形式，社會(huì)效益更注重社會(huì)主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，而不僅僅是貨幣所衡量的絕對(duì)利潤(rùn)水平。但是，經(jīng)濟(jì)收入是持續(xù)推動(dòng)社會(huì)效益改善的基礎(chǔ)，也是金融系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運(yùn)行的必要條件。政策性金融必須將社會(huì)效益建立在經(jīng)濟(jì)可行的前提之下，而不是完全脫離市場(chǎng)規(guī)律行事。
社會(huì)效益在很大程度上表現(xiàn)為公共利益，其在經(jīng)濟(jì)體系中不可避免的與公共經(jīng)濟(jì)部門具有難以分割的關(guān)聯(lián)。一些社會(huì)利益可以內(nèi)化為市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，而另一些則幾乎完全缺乏市場(chǎng)供給的動(dòng)力。前一種社會(huì)利益通過規(guī)范市場(chǎng)行為加以實(shí)現(xiàn)，后一種社會(huì)利益則需要依賴公共財(cái)政資源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)過程中也存在產(chǎn)生商業(yè)利益的空間，因而也就有可能通過政策性金融的介入，引導(dǎo)、推動(dòng)，甚至放大公共資源的功效。同時(shí)，錯(cuò)誤的政策選擇和不當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ咭矘O有可能造成公共資源使用的異化，從而造成社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重?fù)p害。有學(xué)者認(rèn)為在政策性金融中“政策性目標(biāo)是最高目標(biāo)，是最高宗旨，而市場(chǎng)化運(yùn)作則只是其運(yùn)營管理中的重要原則，而非其最高宗旨、最高目標(biāo)，二者根本不在同一個(gè)層次或?qū)用嫔?。”{4}但是，政策性目標(biāo)中的政策具體內(nèi)涵必然是涵蓋了社會(huì)與市場(chǎng)的多元復(fù)合目標(biāo)，而且越是宏觀的政策目標(biāo)，其所涵蓋的領(lǐng)域與所涉及到的利益范圍就愈發(fā)廣泛，各種利益之間的交叉與互動(dòng)也就愈發(fā)復(fù)雜，政策目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制之間存在多種組合的可能。把政策性目標(biāo)作為政策性金融業(yè)務(wù)的最高原則并不必然能保證此類金融機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行，除非政策性目標(biāo)本身能夠得到合理的確認(rèn)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而且政府的不同政策性目標(biāo)之間能夠構(gòu)成彼此協(xié)調(diào)一致的體系。
三、政策性住房金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)：效率與風(fēng)險(xiǎn)的平衡
政策性金融機(jī)構(gòu)不同于一般性行政機(jī)構(gòu)或金融企業(yè)，它既是公共機(jī)構(gòu)又是金融市場(chǎng)的重要參與者。作為公共機(jī)構(gòu)他必然以政策性目標(biāo)為最高宗旨，但是不同于財(cái)政所支持的行政部門，它需要以財(cái)政資源為依托撬動(dòng)和引導(dǎo)市場(chǎng)資金流向，這也就意味著它必須在市場(chǎng)秩序之中行事。在財(cái)政資金和市場(chǎng)資金的共同組合中，政策性住房金融活動(dòng)不可避免地涉及到了“信貸可獲性、投資積極性、納稅人權(quán)利保護(hù)、金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”{5}四個(gè)方面的要素。事實(shí)上，構(gòu)成政策性目標(biāo)的多個(gè)要素并非簡(jiǎn)單而孤立的結(jié)構(gòu)，也無法在立法或規(guī)章制度上事先排定優(yōu)先序列，各構(gòu)成要素之間必須通過合理的組織治理加以協(xié)調(diào)。政策性金融機(jī)構(gòu)的組織治理在很大程度上構(gòu)成了政策性目標(biāo)在具體實(shí)施過程中價(jià)值判斷和取舍的基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)多元利益博弈的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
政策性住房金融機(jī)構(gòu)按照政府參與的程度與方式可分為兩大類型：一類是政府運(yùn)營企業(yè)，一類是政府支持企業(yè)。兩者的資金雖然都以政府的直接或間接資金作為基礎(chǔ)，并將市場(chǎng)資金作為重要融資渠道。但是，前者通常由政府直接管理和運(yùn)營，而后者則由私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營。2014年新設(shè)立的國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部在組織機(jī)構(gòu)上基本上屬于政府運(yùn)營企業(yè)，其人員選任、資本金來源、盈虧分擔(dān)、監(jiān)督和約束在很大程度上都依賴于政府財(cái)政和行政機(jī)構(gòu)。除了利用國家信用進(jìn)行市場(chǎng)化之外，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的市場(chǎng)性組織特性并不明顯。與政府運(yùn)營企業(yè)不同的是，政府支持企業(yè)形式的政策性金融機(jī)構(gòu)具有更為鮮明的市場(chǎng)化特征。例如，美國的房利美和房貸美就屬于比較典型的政府支持企業(yè)，二者不僅資本金來源中都有較大比例的私人股權(quán)，而且企業(yè)管理在相當(dāng)大程度上是依據(jù)市場(chǎng)組織的方式選任董事會(huì)和管理層，其運(yùn)營盈虧也由股東承擔(dān)，政府的支持主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營權(quán)的授予和財(cái)政信用的支持。
實(shí)踐表明，政府運(yùn)營企業(yè)通常能夠?yàn)檎咝阅繕?biāo)的推行提供更便捷的組織條件，但是其運(yùn)營效率往往難以有效提升，而政府支持企業(yè)在私人股東的逐利驅(qū)動(dòng)下又有濫用特許經(jīng)營權(quán)和財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)。政策利益、機(jī)構(gòu)利益與運(yùn)營者個(gè)體利益之間能否實(shí)現(xiàn)良性關(guān)聯(lián)是政策性金融機(jī)構(gòu)有效平衡風(fēng)險(xiǎn)和效率的關(guān)鍵所在，在政策性住房金融機(jī)構(gòu)的立法中應(yīng)當(dāng)充分考慮決策行為中的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，將多元主體參與、規(guī)則約束、權(quán)力制衡的法治化治理手段運(yùn)用于政策性住房金融機(jī)構(gòu)的組織治理當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益與金融風(fēng)險(xiǎn)的有效平衡。從美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管二者缺一不可。有激進(jìn)的研究者甚至認(rèn)為，授予政策性住房金融機(jī)構(gòu)的特別權(quán)限顯然有損于金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，其公共性職能應(yīng)當(dāng)由單純的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。{6}筆者雖然不贊同政策性金融完全納入政府部門的觀點(diǎn)，但是加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)約束和金融監(jiān)管仍然不失為改進(jìn)其治理結(jié)構(gòu)有效手段之一。
我國《政府采購法》的很多條款都有對(duì)政府集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定,而對(duì)于非集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,在我國現(xiàn)行法律中卻不健全。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布前后,成立了名稱各異的招標(biāo)公司,組建了全國性的公共采購信息網(wǎng)絡(luò)媒體,承攬我國各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)的重特大政府采購項(xiàng)目。這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)全部是以營利為目的,大部分依附于國家公共機(jī)關(guān),通過國家相關(guān)部委的指定,控制權(quán)威的全國公共采購信息披露媒體,獨(dú)攬國家和地方重特大公共采購項(xiàng)目的業(yè)務(wù)。這些政府采購機(jī)構(gòu)都不屬于集中采購機(jī)構(gòu),處于現(xiàn)行法律監(jiān)督之外。在我國《政府采購法》的監(jiān)督檢查章節(jié)中,對(duì)非集中采購機(jī)構(gòu)沒有作出任何規(guī)定的同時(shí),允許以營利為目的的機(jī)構(gòu)與法定機(jī)構(gòu)同時(shí)存在,共同執(zhí)行政府采購的業(yè)務(wù)。
而集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)處境艱難。我國從1998年開始,許多推行政府采購試點(diǎn)的省市先后建立了隸屬于財(cái)政部門的政府采購中心,執(zhí)行本級(jí)政府的采購任務(wù)?！墩少彿ā穼?shí)施后,各級(jí)財(cái)政部門為了嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定,主動(dòng)與各政府采購中心脫離了關(guān)系,主管機(jī)關(guān)與集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分離?？v向來看,從中央到地方的各級(jí)政府采購中心互不隸屬,沒有統(tǒng)一的主管部門進(jìn)行管理;橫向來看,各省市之間的政府采購中心沒有任何的業(yè)務(wù)交流,互不聯(lián)系。許多省市的政府采購中心,每年財(cái)政不給予撥款,自己尋找出路,自收自支,自負(fù)盈虧,自我發(fā)展,變成了地地道道的與招標(biāo)公司大同小異的中介機(jī)構(gòu),但卻仍然是以非營利為目的、法定的公共采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由此可見,《政府采購法》沒有處理好委托與法定之間的關(guān)系,給各級(jí)政府采購中心的有序發(fā)展帶來了影響。
政府采購中心與財(cái)政部門徹底脫鉤后,近兩年的發(fā)展步履維艱。其一,沒有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)。有些集中采購機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物從財(cái)政部門分離后,直接劃入當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和改革委員會(huì)管理、或本級(jí)政府機(jī)關(guān)直屬單位、政府機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心、商務(wù)廳局管理、招標(biāo)事務(wù)管理局等等。由于存在多頭管理機(jī)構(gòu),不僅給財(cái)政部門監(jiān)督帶來難度,對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展也造成障礙。其二,業(yè)務(wù)受到采購人的限制。雖然法律明確規(guī)定,納入集中采購目錄的必須由政府采購中心進(jìn)行,但中標(biāo)或成交結(jié)果的最終決定權(quán)仍然取決于采購人。由此可見,法律還未賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)完整的法定權(quán)限。采購人不執(zhí)行或者不接受政府采購中心的結(jié)果,現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)的監(jiān)督和制裁措施。其三,集中采購被強(qiáng)制納入招標(biāo)公司。由于法律對(duì)政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)還沒有明確的定位和充分授權(quán),許多省市通過行政命令將政府采購中心強(qiáng)制并入招標(biāo)公司管理,共同政府集中采購任務(wù)。在此情況下,集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)不可能健康規(guī)范地發(fā)展,財(cái)政部門的監(jiān)督也只能是流于形式。
非制度政治溝通及其危害
近年來，環(huán)境問題日益引起人們的關(guān)注，成為社會(huì)不安定因素之一。如松花江水污染事件，長(zhǎng)興縣林城鎮(zhèn)蓄電池廠環(huán)境污染事件，東陽畫水鎮(zhèn)化工廠、農(nóng)藥廠污染事件，以及最近廈門PX項(xiàng)目事件等。您認(rèn)為，廈門PX等由環(huán)境問題引發(fā)的各類事件，其背后動(dòng)因是什么？
從不同的角度看，這些事件帶給我們有不同的思索。從政治學(xué)的視角分析，這些事件背后是利益問題在起主導(dǎo)作用，是地方政府與公民利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益矛盾的問題。廈門PX事件跌宕起伏以及最終解決是政府與市民之間政治溝通的過程。政治溝通作為協(xié)調(diào)政府與公民、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的一種工具、程序與制度，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮著重要作用。
什么是政治溝通？
政治溝通是占有政治資源的政治實(shí)體如政府，通過一定的政治傳播媒介等有效渠道輸送、獲得、處理政治信息，以達(dá)到政治協(xié)調(diào)的過程。一個(gè)完整的政治溝通過程，包括政治信息的傳播者、政治信息的接受者、政治溝通的渠道、政治溝通的內(nèi)容4個(gè)要素。在類型上，政治溝通可以分為非制度性政治溝通和制度性政治溝通。
在廈門XP事件醞釀、激化與解決過程中，政府與市民就XP項(xiàng)目工程停建搬遷還是緩建問題，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、座談會(huì)等公民參與程序進(jìn)行政治溝通。這一溝通過程簡(jiǎn)單地可以分為兩個(gè)階段：第一階段，非制度性政治溝通階段，尤其是“散步”事件。第二階段是制度性政治溝通階段，即公民參與程序的出臺(tái)和人民建議征集活動(dòng)等。
什么是非制度政治溝通？這種溝通方式在廈門PX事件中有什么表現(xiàn)？
非制度政治溝通就是突破現(xiàn)存制度規(guī)范的行為，也是在社會(huì)正常參與渠道之外發(fā)生的活動(dòng)。具體而言，非制度政治溝通是指不符合國家既有的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策而采取的影響政府決策的政治行為。這種溝通在廈門PX事件中集中發(fā)生在2007年5月和6月，以短信事件、BBS事件以及“散步”事件為代表。尤其是“散步”事件，沒有在政府相關(guān)部門備案，以自發(fā)性抗議方式向政府施壓，抵制PX項(xiàng)目在廈門建設(shè)。
發(fā)生“散步”這種政治溝通事件的原因有哪些？
事實(shí)上，不僅在廈門PX事件中存在著非制度政治溝通，其他類似的事件中同樣也存在著這種溝通，產(chǎn)生這種政治溝通有以下兩個(gè)主要原因。
其一，廈門PX事件以及類似事件的政治溝通中存在的主要問題之一就是政治溝通機(jī)制的匱乏。主要表現(xiàn)為：首先，民意代表作用發(fā)揮的無力。廈門PX事件政治溝通過程中，雖然趙玉芬等105位全國政協(xié)委員起著重要作用，但總體而言，人大代表、政協(xié)委員作為體制內(nèi)代表，他們連接公民與政府的橋梁作用很弱。其次，利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失。廈門PX事件中，基本沒有社會(huì)組織，如環(huán)保組織的出現(xiàn)。
其二，政府主導(dǎo)性政治溝通是一種信息和地位不對(duì)稱的溝通。尤其在事件發(fā)生初期，政府對(duì)信息傳播途徑以及傳播內(nèi)容進(jìn)行封鎖、壓制，采取了諸如屏蔽短信、關(guān)閉網(wǎng)站論壇、逮捕“散步者”等方式，直至事態(tài)發(fā)展難以控制，政府才啟動(dòng)公民參與機(jī)制。
政府為什么會(huì)采取這些以堵為主的方式？
我國一直是政府主導(dǎo)型國家，政府理念一直處在管理觀念上，服務(wù)和治理理念還未完全在政府行政過程中扎根。當(dāng)然，這也與我國居民素質(zhì)不高有關(guān)，我國社會(huì)文化環(huán)境中形成的臣民觀念過渡到公民觀念需要一個(gè)過程。另外，還與政府與公民看待問題的兩種不同方式有著密切關(guān)聯(lián)，即政府主要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加GDP等國家建設(shè)與城市發(fā)展出發(fā)考量問題，而公民主要從個(gè)人利益、群體利益出發(fā)思考問題。當(dāng)二者不一致的時(shí)候，矛盾就產(chǎn)生了。
這種非制度性政治溝通可能會(huì)帶來哪些危害？
非制度政治溝通可能導(dǎo)致的后果主要有3點(diǎn)：一是非制度政治溝通直接影響了社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。廈門PX事件中，短信事件、BBS事件以及“散步”事件，都引起了廈門市民的對(duì)PX項(xiàng)目的恐慌。二是不利于政府與公民良性互動(dòng)機(jī)制的建立和維系。三是非制度政治溝通直接挑戰(zhàn)正式政治規(guī)則，同樣也挑戰(zhàn)政府的權(quán)威和公共決策的權(quán)威，損害政府形象，進(jìn)而加劇公民對(duì)政府的不信任，加深公民與政府間的鴻溝。
制度性溝通與公共決策
在廈門PX事件中，制度性溝通有什么表現(xiàn)？
所謂制度性政治溝通指的是在政府基本制度框架范圍內(nèi)，符合國家既有法律、法規(guī)、規(guī)章、政策而進(jìn)行的溝通。如通過人大、政協(xié)、工會(huì)等形式與政府進(jìn)行溝通。
在廈門PX事件中，制度性政治溝通表現(xiàn)為：第一，廈門市政府啟動(dòng)公民參與程序。在廈門市委、市政府積極倡導(dǎo)下，并通過座談會(huì)、短信、專線電話、傳真、電子郵件、信函等渠道，充分傾聽市民意見。近萬條意見與建議，當(dāng)然其中也有情感的表達(dá)和情緒的宣泄。值得一提的是，2007年6月，市政府3次對(duì)外公布并致謝意，歡迎社會(huì)各界、市民群眾繼續(xù)積極關(guān)注和通過正常渠道向市政府反映意見。第二，召開座談會(huì)。其中一次有106名市民代表參加。在廈門市政府的組織下，在廣大市民的積極配合下，共收到廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)辦公室轉(zhuǎn)交的公眾建議、意見6100余件。其中電子郵件3720余件；電話記錄2380余條；市民來函47件，其中6件聯(lián)署簽名。
這種制度政治溝通有哪些特點(diǎn)？
簡(jiǎn)言之，這種政治溝通的特點(diǎn)可以概括為：調(diào)節(jié)性、功利性、良性互動(dòng)性。調(diào)節(jié)性指這種政治溝通是協(xié)調(diào)政府與公民利益關(guān)系的一種方式；功利性指這種政治溝通是一種作為解決問題的工具而存在；良性互動(dòng)性指這種政治溝通是公民與政府間長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)建立在共識(shí)基礎(chǔ)上達(dá)成的參與合作的互動(dòng)模式。
我們知道公共決策的制定離不開公民的參與，離不開與公民的溝通，但如何才能將制度性政治溝通機(jī)制引入到公共決策呢？
要將制度性政治溝通作為政府重大決策的一項(xiàng)“法定”程序，尤其是聽證會(huì)制度。近年來，我國聽證會(huì)制度不斷走向規(guī)范與完善，并在政府決策中得到運(yùn)用。聽證會(huì)制度作為近年來新出現(xiàn)的制度性政治溝通方式，是政府與公民通過政治協(xié)商協(xié)調(diào)多元利益沖突的過程，如鐵路票價(jià)聽證會(huì)、溫嶺民主懇談會(huì)等，廈門PX事件后期召開的106人的座談會(huì)，也是聽證會(huì)的一種形式，它是對(duì)政府監(jiān)督和約束的一種方式，同時(shí)也是政府主動(dòng)回應(yīng)公民訴求的一種工作方式。
制度性政治溝通機(jī)制的培育
在政治溝通上，廈門PX事件留給我們的啟示有哪些？
廈門PX事件等帶給我們最大的啟示就是，應(yīng)該將政治溝通從非制度性走向制度性、從不平等走向平等、從溝通結(jié)果缺乏約束力走向溝通結(jié)果對(duì)政治決策有約束力。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，針對(duì)上述政治溝通中存在的一些問題，政府除了要樹立民主行政、依法行政、服務(wù)行政的理念外，還必須注重與民眾溝通程序的建設(shè)和完善。
前面您提及了非制度政治溝通的各種危害，而制度政治溝通對(duì)于公民利益的表達(dá)又有如此重要的價(jià)值，那么我們應(yīng)該從哪些方面來推進(jìn)和完善制度性政治溝通機(jī)制？
培育制度性政治溝通，需要從以下幾個(gè)方面著手：第一，完善我國基本政治制度，發(fā)揮人大、政協(xié)等正式制度的作用與功能。人大作為我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它遵循代議民主制的運(yùn)行機(jī)制，是我國公民行使權(quán)力，參與國家事務(wù)管理的一種最基本的制度平臺(tái)。為此，有必要加強(qiáng)人大在公共政策制定過程中集中、反映和落實(shí)民意的作用。
第二，健全政治溝通的法律法規(guī)。必須加快政府重要決策與公民溝通的立法，將溝通作為一種制度，在政府決策制定過程中作為一個(gè)必須的程序由法律規(guī)定下來。
第三，制度性政治參與離不開培養(yǎng)參與型公民，離不開多種形式的溝通渠道以及參與機(jī)制。聽證會(huì)、人民建議征集會(huì)、政府網(wǎng)站論壇等都是一種良性的利益表達(dá)載體。建議將這些溝通渠道制度化，以補(bǔ)充我國基本政治制度在公民利益表達(dá)上的超載現(xiàn)象。這些機(jī)制可以為公民提供制度化的平臺(tái)；政府也能夠通過這一機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方利益的綜合平衡。在制定政策以及政策的執(zhí)行過程中，充分考慮到各方的利益，以達(dá)到社會(huì)和諧。
關(guān)鍵詞：采購法律制度競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)
政府采購是政府影響國民經(jīng)濟(jì)的一種強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。我國在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要從自身實(shí)際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場(chǎng)上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。人們對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對(duì)政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則，因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強(qiáng)化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應(yīng)商之間進(jìn)行的交易。由于政府是市場(chǎng)中的最大消費(fèi)者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競(jìng)標(biāo)過程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。所有這些都會(huì)調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費(fèi)者。所以，供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)能力的提高叉能夠帶動(dòng)整個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1.提高供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力
政府采購的方式很多，有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價(jià)采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標(biāo)是運(yùn)用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競(jìng)爭(zhēng)性的原則。通過公開招標(biāo)采購，政府可以邀請(qǐng)到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競(jìng)標(biāo)，形成一種有利于政府的買方市場(chǎng)，從而使政府能夠獲得比較價(jià)格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2.給整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護(hù)供應(yīng)商的利益，極大地調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的參與熱情，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，并帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個(gè)方面：一是競(jìng)爭(zhēng)主體準(zhǔn)人的公平性，即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴(yán)密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也大，所以采購活動(dòng)的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測(cè)性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計(jì)算出他們參加采購活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。從而提出最有利的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強(qiáng)潛在投標(biāo)商參與采購并中標(biāo)的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動(dòng)的有效保證。
3.有助于我國產(chǎn)品打入國際市場(chǎng)
這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場(chǎng)的不斷完善，調(diào)動(dòng)了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進(jìn)其競(jìng)爭(zhēng)能力的提高，這種競(jìng)爭(zhēng)能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場(chǎng)；二是從政府采購市場(chǎng)開放的對(duì)等性來看，我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競(jìng)爭(zhēng)，使供應(yīng)商能夠在國際市場(chǎng)上得到更多錘煉的機(jī)會(huì)，提高國際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢(shì)不可阻擋，政府采購市場(chǎng)的開放也是必然趨勢(shì)。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場(chǎng)，實(shí)際上國外供應(yīng)商早已進(jìn)入我國政府采購市場(chǎng)。我國政府機(jī)關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。
4.有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端?？捎行У胤婪豆膊少忣I(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡(jiǎn)單的消費(fèi)行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶，受到財(cái)政部門全方位監(jiān)督。它的主要實(shí)現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標(biāo)廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)。
其次，統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標(biāo)方式，可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。
