時間：2023-08-30 16:26:27
序論：在您撰寫訴訟法和行政訴訟法時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一、應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟調(diào)解機制
訴訟調(diào)解是指當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協(xié)商的辦法，解決權(quán)益爭議的訴訟活動和結(jié)案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強人民內(nèi)部團結(jié)和有利于預(yù)防糾紛減少訴訟。而我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。第67條第3款規(guī)定：賠償訴訟可以適用調(diào)解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解外，其它行政案件不適用調(diào)解，否則違反了“公權(quán)”不能調(diào)解規(guī)則。但在審判實踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯誤或處罰顯失公正或行政收費有誤，大量通過案外“協(xié)調(diào)”解決；建議和促成被告改變原具體行政行為，動員原告申請撤訴，從而終結(jié)訴訟。此“協(xié)調(diào)”實質(zhì)就是“調(diào)解”，在短期內(nèi)有效地解決雙方當(dāng)事人的訴爭，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累。
（一）我國行政訴訟引入調(diào)解機制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當(dāng)事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)。
2、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！痹撘?guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)。這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。
3、除個別法律、法規(guī)規(guī)定外我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時有行政自由裁量權(quán)。其包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認(rèn)上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。行政主體在上述情況下在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會成本、行政相對管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協(xié)留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認(rèn)，其實質(zhì)就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調(diào)解機制符合人民法院的時代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進行政審判方式的改革。
（二）我國行政訴訟調(diào)解具有可適用性
根據(jù)連城縣人民法院2003年度審結(jié)案件統(tǒng)計，該年度共審結(jié)行政訴訟案件24件，其中法院裁定準(zhǔn)予原告申請撤訴的案件9件均是法院經(jīng)案外組織雙方當(dāng)事人進行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)過程中，被告發(fā)現(xiàn)所作出的具體行政行為錯誤而改變原具體行政行為后原告申請撤訴的3件；原告認(rèn)為所訴具體行政行為正確而申請撤訴的6件。因此，行政訴訟調(diào)解在行政審判實踐中具有可適用性。筆者認(rèn)為，除行政侵權(quán)賠償可適用調(diào)解外，我國行政訴訟調(diào)解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規(guī)的授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機關(guān)。如土地使用權(quán)、山林權(quán)等行政裁決。一般情況下，行政機關(guān)在裁決過程對原民事爭議的雙方當(dāng)事人進行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若民事爭議的雙方當(dāng)事人變更或放棄權(quán)利，則被告行政機關(guān)的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調(diào)解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關(guān)系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規(guī)對具體行政行為的方式、手段和內(nèi)容未作具體，詳細(xì)、明確的規(guī)定，行政機關(guān)可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，根據(jù)自己的評價和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國《治安管理處罰條例》第6條規(guī)定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對于違反自由裁量規(guī)定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時，人民法院審理此類案件時，對顯失公正超過的幅度存在調(diào)解的余地，對顯失公正超過幅度的部分雙方當(dāng)事人可協(xié)商解決，這并不損害國家和社會公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現(xiàn)國家行政管理的一定目標(biāo)而依法簽訂的國家和社會公共事務(wù)的協(xié)議。我國行政合同的表現(xiàn)形式主要有：行政教育合同、政府采購合同、土地有償轉(zhuǎn)讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強制性，強化了行政主體與相對人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對因行政合同引起的爭議，可進行調(diào)解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級法院已在案外調(diào)解方面進行大膽償試，取得良好的社會效果。
4、不服行政主體作出的具有強制性的行政指導(dǎo)行為。
行政指導(dǎo)行為，是行政機關(guān)在進行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導(dǎo)、咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等行為。如果名為行政指導(dǎo)行為，實際卻具有強制力或者要求當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執(zhí)行就要承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人對這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉(xiāng)政府發(fā)出的有關(guān)強制農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的行政指導(dǎo)公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。該類案件引入調(diào)解機制，能大大緩和目前政群關(guān)系，真正達到法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
5、不服行政收費的行政訴訟案件。
行政收費的主體應(yīng)是行政主體，是國家行政干預(yù)與經(jīng)濟調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場附加在國家身上的一項職能。它具有以下特征：1、成本補償性，即行政收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補償，這一特征來源于行政權(quán)的非盈利性和收費的補充地位；2、特別負(fù)擔(dān)性和直接受益性，即繳費的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對人負(fù)擔(dān)，他所承受特別負(fù)擔(dān)的目的在獲得特別利益；3、財政管理性和相對穩(wěn)定性。目前我國行政收費種類比較多，主要有征收社會撫養(yǎng)費、公路規(guī)費、排污費等等。根據(jù)目前我國法律、法規(guī)規(guī)定，行政收費一般都有設(shè)定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費的空間。如《福建省計劃生育條例》第三十條第一款第二項規(guī)定，多生育一個孩子的，按當(dāng)事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規(guī)定總收入無法計算的，按照統(tǒng)計行政部門公布的縣（市、區(qū)）職工年平均收入或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入計算。從上述法規(guī)規(guī)定可知，行政主體征收社會撫養(yǎng)費幅度為二至三倍，計算標(biāo)準(zhǔn)為首先選擇當(dāng)事人雙方上年度總收入，總收入無法計算的，才選擇統(tǒng)計行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入。但計生部門往往為完成收費指標(biāo)，不根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一律以統(tǒng)計部門公布的或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入來征收（往往該標(biāo)準(zhǔn)含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計生局征收社會撫養(yǎng)費決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個孩子是事實。馬、羅屬農(nóng)村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計生局卻依據(jù)該鄉(xiāng)人均收入3500元為標(biāo)準(zhǔn)，作出征收馬、羅社會撫養(yǎng)費21000元（三倍）。該案馬、羅以應(yīng)依據(jù)夫妻上年總收入征收社會撫養(yǎng)費為由向本院提起訴訟。該案經(jīng)案外調(diào)解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協(xié)議。該案圓滿調(diào)解，一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也促成行政機關(guān)依法行政收費，取得良好的社會效果和法律效果。
二、增設(shè)行政訴訟簡易程序
簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單民事案件的程序。它有利于便利當(dāng)事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節(jié)省人力、物力、財力，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，有利人民法院集中力量審理比較重大、復(fù)雜的案件。它的特點在于起訴方式簡便、審理程序簡便、傳喚當(dāng)事人、證人方式簡便、由審判員一人獨任審理，且審理期限短，不能延長。在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規(guī)定了有關(guān)簡易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣?。而唯獨我國《行政訴訟法》沒有關(guān)于適用簡易程序的規(guī)定。我國已加入WTO，建設(shè)法治國家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實施，群眾學(xué)法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數(shù)量和種類大幅度增多。在這樣的司法環(huán)境下，同時行政審判力量嚴(yán)重不足的情況下，單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣褬O不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時代主題。據(jù)此，增設(shè)簡易程序，它可以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設(shè)立簡易程序的必要性和迫切性。
我國行政訴訟法第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國家行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但是，我國行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數(shù)量從1989年的7000余件發(fā)展到2003年約90000件，且涉案領(lǐng)域不斷拓寬，新類型案件不斷出現(xiàn)。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經(jīng)驗不斷豐富，行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了質(zhì)的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節(jié)簡單、雙方當(dāng)事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實施，訴行政不作為案件將會大幅增長，而審理此類案件主要審查行政機關(guān)是否有依法履行法定職責(zé)，爭議焦點集中，案情事實簡單明了。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據(jù)需要隨時傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制，即能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能有效節(jié)約訴訟成本、減少當(dāng)事人訟累，提高法院辦案效率。據(jù)此，設(shè)立簡易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設(shè)立簡易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合15年來的行政審判實踐，筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，行政案件適用簡易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣荒苁腔鶎尤嗣穹ㄔ盒姓徟型?，并只能是有審判長職稱或庭長獨任審理，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?yīng)當(dāng)是簡單的行政案件。簡單的行政案件必須具備三個條件：首先是事實清楚，即當(dāng)事人雙方對他們發(fā)生爭議的案件事實的陳述基本一致，并對他們陳述的事實，提出了可靠的證據(jù)，無須人民法院調(diào)查和收集證據(jù)就可以判明事實，分清是非；其次是權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確；再次當(dāng)事人雙方對案件是非、責(zé)任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國行政審判實踐來看，適用簡易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實清楚、責(zé)任明確，行政侵權(quán)賠償金額不大的賠償案件。⑵事實清楚、情況簡單，是非分明，爭執(zhí)焦點明確，爭議數(shù)額不大的行政處罰和行政收費的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)的行政案件；⑷行政管理相對人僅行政機關(guān)作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實清楚、證據(jù)充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡易的行政案件。
三、修改我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十八條有其效率性和必要性。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟法;修改;思考;建議
眾所周知,我國的《行政訴訟法》自生效之日算起,已經(jīng)整整21個年頭。21年來行政訴訟狀況到底如何?公民、法人及其他組織對行政訴訟是否還感興趣?司法監(jiān)督是否還起作用?解決行政案件受理難、取證難、判決難的金鑰匙到底在哪里?這些問題應(yīng)該引起我們足夠的重視和深思,也是《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)著力解決的問題。
筆者是一名側(cè)重于行政訴訟案件的律師。十幾年來,原告行政訴訟的案件有幾十件,被告行政訴訟的案件只有幾件。通過行政訴訟案件,筆者體會到,行政訴訟作為公民的一項基本權(quán)利,從立法上講還遠(yuǎn)未得到保障。首先表現(xiàn)在受案范圍上,既然憲法明確規(guī)定,中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家;公民在法律面前一律平等;國家尊重和保障人權(quán)。中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利等等,哪為什么還要設(shè)置種種限制行政訴訟權(quán)利的條文呢?目前情況下,除了大家都能理解的國防、外交等行為不適用行政訴訟外,行政訴訟法的修改不能繼續(xù)沿用列舉的方式規(guī)定行政案件受案范圍,而應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù),規(guī)定所有行政行為(包括具有普遍約束力的抽象行政行為)人民法院均應(yīng)受理,徹底消除違憲嫌疑。
其次,行政訴訟法應(yīng)當(dāng)從組織架構(gòu)上保障公民、法人和其他組織行使行政訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。唯一的辦法就是設(shè)立自上而下的獨立的行政法院系統(tǒng),徹底解決困擾法院二十多年行政訴訟停滯不前,受制于行政機關(guān)的尷尬局面,徹底解決地方政府干預(yù)司法、法院放不開手腳的不利局面,使公民法人和組織在一個無憂無慮的環(huán)境中去尋求法律的公平和正義。九年前筆者就曾呼吁建立行政法院的必要性,并認(rèn)為它是解決行政訴訟受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難的最切實可行的辦法,也是國家實現(xiàn)長治久安的最根本的方法。現(xiàn)在絕大部分行政爭議因為被管理方認(rèn)為法院受理行政案件只是擺樣子,法院根本無法擺脫行政干預(yù)司法的情況發(fā)生而最終選擇放棄行政訴訟方式解決,這就是為什么我國行政行為每天都大量發(fā)生,而發(fā)生了爭議行政相對人又很少選擇通過行政訴訟的方式解決的原因之一。但是,作為行政相對人放棄行政訴訟并不一定解決了心理上的不滿和冤屈,并不一定得到渲泄和釋放,這就容易給社會帶來了壓力和不穩(wěn)定的因素。因此,應(yīng)當(dāng)從立法上建立公平的無顧慮的暢通的救濟渠道。目前,從我國的經(jīng)濟發(fā)展和財力來看,已經(jīng)具備了建立行政法院的條件。通過行政法院解決行政糾紛,能使我國真正走上依法法治國的軌道上來。
第三,關(guān)于行政訴訟法的管轄及修改問題,如果建立行政法院,管轄的難題就能迎刃而解。過去,最高人民法院通過司法解釋來修改行政訴訟法管轄權(quán)限,這既不嚴(yán)肅,也不符合憲法,更不能解決根本的實質(zhì)問題,即使規(guī)定異地管轄,法院也未必能夠擺脫政府其他渠道形式的干預(yù)。因此,管轄問題除了規(guī)定公民有權(quán)選擇管轄法院之外,行政訴訟法在管轄法院的修改上應(yīng)從產(chǎn)生問題的源頭上進行修訂。
第四,現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定,“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”。此條規(guī)定顯然有利于行政機關(guān)。因為被告行政機關(guān)提交“作出具體行政行為的有關(guān)材料”根本無須如此長的時間。既然行政機關(guān)的辦案規(guī)則是“先取證、后裁決”那么,行政行為的作出應(yīng)當(dāng)已經(jīng)“材料”成形,無需花費時間去整理。故建議行政訴訟法修改為“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起3日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”,這樣規(guī)定既提高了辦案效率,也節(jié)約了訴訟成本,也防止被訴行政機關(guān)事后違法補充證據(jù)“材料”的情況發(fā)生。
第五,現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十四條第(四)項規(guī)定,“行政處罰顯失公正的,可以判決變更”。此條只規(guī)定了人民法院有條件的和有限的變更權(quán),無完全自主的變更權(quán),這實際上削弱了法院司法審查監(jiān)督權(quán),既不利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,也不利于人民法院對行政行為的有效司法監(jiān)督,于國于民于已都不利,必須加以修改。既然行政訴訟是一個完整的法律審判程序,為什么要限制法院的審判權(quán)限呢?如果作為解決行政爭議的最后一道防線都不能保證原告的合法權(quán)益實現(xiàn),何談依法治國?何談建設(shè)社會主義法治國家?如果法院僅有撤銷權(quán)和判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為或判決行政機關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的權(quán)力,那么這種監(jiān)督只能是自欺欺人,不僅保護不了公民法人及組織的合法權(quán)益,而且削弱了司法權(quán)威,降低了公正效率,最終損害了公民法人及其他組織的合法利益,法院審判的公信力也受到了損害。因此建議行政訴訟法此項內(nèi)容修改為人民法院對明顯違反法律法規(guī)規(guī)定的被訴行政行為,有權(quán)予以變更。
第六,對《行政訴訟法》的修改,除了增加行政訴訟和解、起訴停止行政行為的執(zhí)行、適用簡易程序原則外,還應(yīng)當(dāng)對一審審結(jié)期限作出修改。建議由原來的3個月改為2月,二審由原來的2個月改為1個半月,這樣做有利于提高行政效力,提高司法審判的效力,也有利于原告的合法權(quán)益得到及時保護,減少雙方的經(jīng)濟損失,節(jié)約了司法成本。
第七,《行政訴訟法》第六十七條第二款規(guī)定,公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求,應(yīng)當(dāng)先由行政機關(guān)解決,對行政機關(guān)的處理不服,可向人民法院提起訴訟。此條規(guī)定公民、法人及組織的選擇權(quán)過于狹窄,不利于保護原告及時得到賠償。應(yīng)當(dāng)規(guī)定原告既可以選擇先由行政機關(guān)解決,對行政機關(guān)處理不服,向人民法院提起訴訟;也可以直接向有管轄權(quán)的人民法院起訴。這不僅和行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定進行了銜接,也有利于保護原告的行政賠償訴訟基本權(quán)利得到實現(xiàn)。行政賠償訴訟可以根據(jù)自愿、合法的原則通過平等協(xié)商,達成賠償協(xié)議。
第八,目前《行政訴訟法》并未規(guī)定行政公益訴訟, 建議除了增加設(shè)立行政公益訴訟制度外,對原告起訴資格宜寬不宜嚴(yán),只要與被訴的行政行為有法律上的利害關(guān)系,而不論是直接還是間接利害關(guān)系,都可以以原告身份向人民法院提起訴訟。人民檢察院也可以以其獨特的身份,認(rèn)為行政行為侵害了國家利益或社會公共利益,可以自己的名義向行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議,也可以直接向人民法院提起行政公益訴訟。建議人民法院審理公益行政訴訟案件不收取任何費用。
一、行政訴訟法律適用的現(xiàn)狀及其局限性
行政訴訟法律適用包括兩方面的法律規(guī)范，即廣義的行政訴訟法和具體行政行為所依據(jù)的行政實體法、行政程序法。適用行政法規(guī)范，在于為法院對被訴具體行政行為合法性（包括行政處罰行為的合理性）審查提供判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對其依法作出裁判。
1. 行政訴訟法律適用的現(xiàn)狀。行政訴訟法規(guī)定，行政審判法律適用分為兩個層級，分屬于“依據(jù)”和“參照”兩個不同的效力體系：一是行政審判的依據(jù)——法律、法規(guī)。法院在對具體行政行為的合法性審查和裁判中，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)（自治條例、單行條例）必須遵從，無條件適用；二是行政審判的參照——規(guī)章。法院在對具體行政行為的合法性審查和裁判中，對部門規(guī)章、地方規(guī)章進行參照，酌定是否適用。
2. 行政訴訟法律適用的局限性。我國行政法規(guī)范與行政訴訟法規(guī)范相比，具有創(chuàng)制主體多元化、等級與效力層次性、內(nèi)容與數(shù)量廣大性等特征，除以上納入行政審判的“依據(jù)”和“參照”的行政法規(guī)范外，在行政管理中，還存在大量的一般規(guī)范性文件，即規(guī)章以下的具有普遍約束力的行政決定、命令等。雖從法理學(xué)的角度和立法法的規(guī)定來看，一般規(guī)范性文件不屬于法的范疇，但行政訴訟法不應(yīng)一概否定一般規(guī)范性文件的法律效力。
——從法律依據(jù)分析，一般規(guī)范性文件具有存在的法律基礎(chǔ)和權(quán)力基礎(chǔ)。法律、法規(guī)賦予了國家行政機關(guān)制定一般規(guī)范性文件的權(quán)力，如地方各級人民政府組織法規(guī)定地方各級人民政府可根據(jù)黨的方針、政策，依法制定行政管理的具體辦法、措施。因此，排斥一般規(guī)范性文件意味著壓制和駁奪行政權(quán)。
——從立法角度分析，一般規(guī)范性文件應(yīng)視為法律規(guī)范對社會關(guān)系進行調(diào)整、維護的合理、必要的補充。法律規(guī)范不可能做到包羅萬象、完美無瑕，事實是很多法律規(guī)范均是原則性、規(guī)則性有余而操作性、可行性不足，在豐富多樣的社會生活面前常顯得無所適從，甚至蒼白無力。因此，一般規(guī)范性文件具有法律“補丁”的功能。
——從行政管理分析，一般規(guī)范性文件符合客觀存在和實際需求。一般規(guī)范性文件對落實行政法律制度，加強行政管理，提高行政效率，充分履行職責(zé)，發(fā)揮職能作用，推動經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定具有重要意義和現(xiàn)實基礎(chǔ)。
3. 行政訴訟法律適用局限性帶來的問題。行政訴訟法設(shè)定的受案范圍表明，所有具體行政行為均有進入訴訟程序，接受司法審查的可能性。由于我國行政管理體制與行政審判機制的差異，以及對法律適用的不同標(biāo)準(zhǔn)，勢必影響對具體行政行為合法性審查的司法評價。
其一，審判機關(guān)具有獨立性、行政機關(guān)具有隸屬性。審判機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)及其他組織和個人的干涉，上下級審判機關(guān)間是法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系。而行政機關(guān)具有層次性、承接性，依法行使職能同時按上級行政機關(guān)授意運作，上下級行政機關(guān)間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指示與服從的關(guān)系，上級行政機關(guān)制定的一般規(guī)范性文件也是行政管理規(guī)范的淵源和據(jù)以作出具體行政行為的依據(jù)。
其二，行政行為具有復(fù)合性、行政審判具有單一性。具體行政行為與抽象行政行為緊密相聯(lián)，具體行政行為的作出源于抽象行政行為的指使和引導(dǎo)。而司法審查具有單一性，審查內(nèi)容僅只是具體行政行為的合法性，而不審查指導(dǎo)作出該具體行政行為的抽象行政行為。若該抽象行政行為不被有權(quán)機關(guān)撤銷，行政機關(guān)仍將以之為據(jù)繼續(xù)作出具體行政行為。
其三，所適用依據(jù)效力相逆。行政機關(guān)據(jù)以作出具體行政行為的依據(jù)隨制定機關(guān)管理層級的接近其制約規(guī)范效果明顯增強。如在很多情況下，對縣級行政機關(guān)約束效力最強、必須遵行的是縣人民政府和其直接上級行政機關(guān)所制定的規(guī)范性文件，并非再上一級行政機關(guān)、甚至是立法機關(guān)所制定的行政法規(guī)范。而司法審查視法律、法規(guī)、規(guī)章的效力隨制定機關(guān)權(quán)力級別層降而遞減。根據(jù)行政訴訟法律適用的沖突規(guī)范，不同層級法律規(guī)范發(fā)生沖突，按照法律優(yōu)先原則，高層級法律規(guī)范優(yōu)于低層級法律規(guī)范，而被行政機關(guān)普遍適用的一般規(guī)范性文件則被拒之門外。但不可辯駁的事實是，法律、法規(guī)、規(guī)章及一般規(guī)范性文件不可能完全一致，若原樣“克隆”則顯然無重復(fù)制定的必要。由于行政訴訟法律適用受限，根據(jù)低層級行政法規(guī)范和一般規(guī)范性文件做出的具體行政行為一旦訴諸法院，將因法律規(guī)范不一致或一般規(guī)范性文件不具備法律效力等得出于行政機關(guān)不利的司法評價，即撤銷具體行政行為。
二、行政訴訟判決的現(xiàn)狀及其形式性
行政訴訟判決，是法院行使國家審判權(quán)，審理行政案件終結(jié)時，依法對行政案件做出的結(jié)論性司法裁決，是解決行政爭議的集中體現(xiàn)和基本手段，核心是對具體行政行為合法性（包括行政處罰合理性）做出判定。轉(zhuǎn)貼于
1. 行政訴訟判決的現(xiàn)狀。第一審行政訴訟判決共有6種。除行政訴訟法規(guī)定的維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決4種方式外，最高法院司法解釋又增加了駁回訴訟請求判決和確認(rèn)判決2種方式。
2. 行政訴訟判決的形式性。行政判決有明顯的形式的特征，除變更判決外，主要是通過訴訟的程序證明被訴具體行政行為合法與否，對行政相對人的實體權(quán)利和義務(wù)并沒有作出裁斷。如維持判決，通過對具體行政行為的肯定和認(rèn)可，支持和維護行政機關(guān)依法行政，并未判決行政相對人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，履行何種義務(wù)。又如撤銷判決，通過認(rèn)定被訴具體行政行為全部或部分違法，依法對其全部或部分否定，并未判決爭議的具體問題應(yīng)如何解決，以及權(quán)利和義務(wù)的歸屬。
3. 行政訴訟判決形式性帶來的問題。由于行政權(quán)與司法權(quán)的性質(zhì)不同，行政判決主要是程序性的判決，未對具體行政行為指向的實體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進行認(rèn)定，很多情況下，行政相對人的實體權(quán)益并未得到切實保護，行政爭議的解決也僅只是一種“表象”。從各級法院的工作報告中均可看到受理的行政案件逐年增多，并因此而肯定行政審判的實際成果，很多法院還以行政相對人勝訴率的攀升為據(jù)對行政審判作出積極評價。量的遞增故然從一個層面上反映出國家法治進程的加快及社會法治意識的增強，但僅以量的多少作為評判工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，而缺少對效益的追求，這一價值觀念不客觀、不全面、不可取，且容易由于片面強調(diào)司法的“形式正義”而致“實質(zhì)正義”成為理想。
以撤銷判決為例，行政訴訟法第54條規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決全部撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。1. 主要證據(jù)不足的；2. 適用法律、法規(guī)錯誤的；3. 違反法定程序的；4. 超越職權(quán)的；5. 濫用職權(quán)的?！庇捎谑芪覈姓绦蚍⒎螅姓ㄖ坪托姓?zhí)法監(jiān)督機制不健全，法律、法規(guī)、規(guī)章不吻合且存在大量的一般規(guī)范性文件，以及行政執(zhí)法隊伍法治意識不強、素質(zhì)不高等因素的影響和制約，增大了行政執(zhí)法的隨意性，很多具體行政行為均存在瑕疵，并不能圓滿達到與法相符的狀態(tài)。若嚴(yán)格依照行政訴訟法可單獨構(gòu)成撤銷的5項理由作出撤銷判決，合法權(quán)益并未及時、公正得到保護，紛爭并未正確、有效實現(xiàn)化解，還將造成增大行政成本、循環(huán)累訴、浪費訴訟資源、降低審判效率、影響社會穩(wěn)定的結(jié)果。如：行政機關(guān)對相對人之間的糾紛作出處理決定，具體行政行為雖經(jīng)行政審判程序被依法撤銷，但糾紛并未隨之消滅，相反將久拖不決。若行政機關(guān)及時重新作出具體行政行為，可能產(chǎn)生又一次行政訴訟，若行政機關(guān)不作為，糾紛則可能轉(zhuǎn)化為民事訴訟，甚至引發(fā)刑事案件。
三、拓展行政訴訟法律適用和行政判決方式的建議
由于我國現(xiàn)行的行政審判制度與行政管理存在上述矛盾，若司法與行政各行其是，不能互促共進，勢必因司法支裂行政整體性，抑制政府行政權(quán)的行使和職能的發(fā)揮；或因行政影響法制的統(tǒng)一和權(quán)威。在加快推進以依法行政為核心的政府法治化進程的同時，行政審判應(yīng)正視現(xiàn)實，從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，正確處理司法審查權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，既要強化監(jiān)督職能，也要將服務(wù)、推進經(jīng)濟建設(shè)中心和改革發(fā)展穩(wěn)定大局作為共同的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：《行政訴訟法》修改；公民權(quán)益；法律修訂；司法解釋
作者簡介：湛中樂(1964―)，男，湖南汨羅人，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部人文社科重點研究基地――北京大學(xué)憲法與行政法研究中心研究員，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。
中圖分類號：D925.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政訴訟法修改的原則與方向
《行政訴訟法》自1989年頒布和1990年實施以來，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法律體系、保障行政相對人合法權(quán)益方面取得了一定成就。隨著我國法制建設(shè)進程加快，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和各項改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出不少的問題。如何修改《行政訴訟法》，使新的《行政訴訟法》能夠真正起到有效保障公民權(quán)利的作用一直成為學(xué)者關(guān)注的主題。
行政訴訟法典的修訂是一個重大的現(xiàn)實課題和系統(tǒng)工程，要完成這個系統(tǒng)工程，首先就必須堅持公民合法權(quán)益保護優(yōu)先的原則?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第1條開宗明義，宣示了《行政訴訟法》的三個目的，即保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。在該規(guī)定下，行政機關(guān)往往以“維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”為由對行政審判機關(guān)施加影響，從而弱化了《行政訴訟法》保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。筆者認(rèn)為，在我國，行政訴訟的根本目的在于“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，而“保證人民法院正確、及時審理行政案件”、“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”在目的中居于次要地位，是“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一根本目的實現(xiàn)的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應(yīng)特別注重貫徹“公民合法權(quán)益保護”優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地將“保障公民權(quán)益”作為我國行政訴訟制度的根本目的。
其次，我們也要注重對國外先進制度的借鑒和移植。借鑒和移植國外的先進制度不僅是全球化和對外開放的要求，也是我們整個法治狀況不斷進步的助動力。每個國家依照各自的傳統(tǒng)制定自己制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但是傳統(tǒng)并非老一套的同義語，很多改進可以在別人已有的經(jīng)驗中汲取源泉。二戰(zhàn)結(jié)束之后，各國行政訴訟制度發(fā)展的趨勢體現(xiàn)為“權(quán)利保護功能之強化、訴訟種類之增加、行政裁判權(quán)之?dāng)U大、行政裁判之司法化”等四個方面，。前三個方向至今仍可以作為我國《行政訴訟法》修改的努力方向；而且新近世界各國在這些方向上又取得了令人矚目的進展，我們更應(yīng)該檢視這些進展在本土社會中的適用性，因事制宜地選擇合適的資源，推進我們自身的法制改革。
由此，現(xiàn)行《行政訴訟法》需要進一步的修改和完善，例如要大幅擴大受案范圍、進一步放寬原告資格、適度增加訴訟種類、采取更為靈活的判決方式、適當(dāng)提高訴訟管轄的級別、簡化訴訟程序、采取更為嚴(yán)厲的裁判執(zhí)行措施等，進一步與世界潮流良好對接而又不失自身的合宜性，并且致力于促進相對人權(quán)益保護之目的。
二、《行政訴訟法》修改的幾大主要內(nèi)容
(一)大幅度擴大行政訴訟的受案范圍
第一，現(xiàn)行《行政訴訟法》以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不利于最大限度地保護相對人權(quán)益，因為對“具體行政行為”的列舉不可能窮盡，難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。第二，現(xiàn)行的受案范圍導(dǎo)致了權(quán)利保護的真空，在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護的民主政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。第三，根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有部分具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍，不利于保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。
1989年《行政訴訟法》之所以采取列舉式的規(guī)定，乃是因為行政法實踐在當(dāng)時剛剛開展，對于行政訴訟的受案范圍極難統(tǒng)一認(rèn)識，深恐實踐者以不屬于受案范圍而加以推脫，因此重點列舉了數(shù)種亟待受保護的合法權(quán)益。時至今日，行政法的實踐已經(jīng)日益展開，對于行政訴訟法的受案范圍，學(xué)界乃至實務(wù)界都在逐漸形成較為寬廣的認(rèn)知，此即進一步擴展受案范圍之契機。德國《行政法院法》中規(guī)定的“公法爭議”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能為我國行政訴訟范圍的抽象化提供很好的借鑒，其采取“概括界定＋特別排除”的方式，使得一切只要不被明確排除的公法爭議都可以進入到行政訴訟程序中來，大大保障了當(dāng)事人獲得救濟的機會。
因此，筆者認(rèn)為，在規(guī)定的方式上，首先，以概括式的規(guī)定說明行政訴訟的受案范圍，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。其次，對于將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，可以采取逐步推進的方式，對于大量規(guī)范性文件層次的抽象行政行為，因其制定過程中一般缺乏外部參與，對行政相對人又產(chǎn)生重大影響，且待發(fā)展至具體行政行為的一步時相對人權(quán)益可能已遭受重大損失，應(yīng)當(dāng)先考慮將它們納入行政訴訟受案范圍中，再逐步推進到地方政府規(guī)章和部門規(guī)章等，以更及時地保護相對人的合法權(quán)益。
(二)進一步放寬行政訴訟原告資格
《行政訴訟法》有關(guān)原告資格共有三個方面的立法規(guī)定：一是《行政訴訟法》第2條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定；二是《行政訴訟法》第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定；三是《行政訴訟法》第37―41條關(guān)于、受理條件的規(guī)定。從多年來的行政訴訟制度實踐看，《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，存在一些突出的問題，主要表現(xiàn)為：行政訴訟原告的范圍狹窄，不利于保護公民、法人和其他組織的權(quán)益；未規(guī)定行政公益訴訟，不能有效地維護國家利益和社會公共利益。因此，《行政訴訟法》的修改應(yīng)進一步放寬原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并增設(shè)公益訴訟。
1.原告資格進一步放寬
行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴大，這不僅是大勢所趨，也是經(jīng)由長期司法實踐后上升到立法層面的必然要求。綜合分析各國對原告資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和發(fā)展趨勢，筆者認(rèn)為將我國原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)?。根?jù)這一界定，行政訴訟的原告首先應(yīng)當(dāng)包括行政行為的相對人，提起行政訴訟的
事由既包括行政行為對相對人的權(quán)益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行為對行政相對人的權(quán)益帶來了不利影響)，同時應(yīng)包括《若干問題的解釋》第12條規(guī)定的情形：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！蓖瑫r，考慮到我們需要增設(shè)公益訴訟的情況，筆者建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“認(rèn)為行政行為侵害其權(quán)益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓?、法人或其他組織有權(quán)提起行政訴訟。但是，公益行政訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制?！?/p>
2.增設(shè)公益訴訟制度
過去實踐中常常發(fā)生這樣的情形：行政機關(guān)在作出行政行為時可能對國家利益或社會公共利益造成損害，但并無直接、具體的相對人因為受到傷害而提起行政訴訟。那么針對此種情形，為了更好地保障國家利益和社會公共利益，就極有必要規(guī)定公益行政訴訟。由于檢察機關(guān)是憲法法律規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，負(fù)有特定的監(jiān)督職責(zé)，所以我們認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益行政訴訟的主要主體，公民、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時間內(nèi)或由于某些主客觀原因不提訟的，相關(guān)主體才可以以自己的名義提起公益行政訴訟?？紤]到公益訴訟涉及的問題比較復(fù)雜，在國外，它們也不是任何主體都能隨意提起的，例如在德國，原告權(quán)利受違法行政行為的侵害存在的唯一例外是協(xié)會之訴(Verbandsklage)，如果行政行為違法，并且某個獲得認(rèn)可的協(xié)會之利益受到了侵害，協(xié)會可以作為主體。然而這種訴訟卻不是由其行政程序法或行政法院法所規(guī)定的，而是司法判例的產(chǎn)物，而且其保護的利益亦有限，例如在環(huán)境訴訟中，對于高速公路的建設(shè)，只能保護因隔離噪音而增加的支出，不能保護自然景觀。并且由于德國憲法第十九條清楚地界定了訴訟的主觀權(quán)利前提，對公益訴訟的發(fā)揮產(chǎn)生了很大的限制，純粹的客觀訴訟道路并不通暢。美國《聯(lián)邦行政程序法》等法律也沒有規(guī)定公益訴訟，而是由Abram Chayes等學(xué)者推動、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一種有爭議的訴訟類型。因此，我們在規(guī)定公益訴訟時需要慎重，也可以考慮由協(xié)會訴訟著手，由經(jīng)過認(rèn)可的團體或組織提起公益訴訟。同時，還有學(xué)者認(rèn)為：“為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團體利益為前提，也是必要的?！边@也是一種可取的建議。
(三)取消行政終局裁決
我國在世貿(mào)組織(WTO)加入議定書中承諾了“如初始上訴權(quán)需向行政機關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對決定提出上訴的機會”。也就是說我國向WTO其他成員承諾了司法機關(guān)(人民法院)是司法審查的主體，并實行司法最終審查原則。我國在專利和商標(biāo)等領(lǐng)域也曾有行政終局裁決的規(guī)定，但隨著“人世”前后我國《專利法》、《商標(biāo)法》的多次修改，這種行政終局裁決的規(guī)定已相繼取消。隨著我國法治進程加快，一般的行政管理行為發(fā)生行政爭議由司法權(quán)進行最終裁決已是大勢所趨。目前我國《行政復(fù)議法》第三十條等部分規(guī)定中，行政機關(guān)仍有終局裁決權(quán)，這不符合我國對世界貿(mào)易組織所做的承諾，也不是保障公民合法權(quán)益的一種理性選擇。司法最終審查原則要求“在所有情況下”，都可以對行政行為向法院提訟，這要求對我國《行政訴訟法》的有關(guān)條款進行修改。建議在《行政訴訟法》原第3條中增加一款，即“行政相對人與行政機關(guān)之間的行政爭議，由人民法院行使最終裁判權(quán)”。這一規(guī)定能夠保證除法律明確規(guī)定的受案范圍一般例外情形，行政相對人與行政機關(guān)之間的行政爭議均應(yīng)有機會受到司法審查，從而確保司法裁決的權(quán)威受到行政機關(guān)的尊重，更好地維護公民的合法權(quán)益。
(四)行政訴訟的類型化
我國現(xiàn)行行政訴訟的類型極為單調(diào)，行政訴訟的功能也因之無法得到全面發(fā)揮。基于此，必須對我國的行政訴訟實行類型化的處理。從大的分類講，可以將行政訴訟分為個人救濟訴訟和公法秩序訴訟兩類。筆者認(rèn)為，個人救濟訴訟可以包括如下幾類：(1)撤銷訴訟，即行政相對人對違法損害其利益的具體行政行為，請求人民法院予以撤銷的行政訴訟。(2)課予義務(wù)訴訟，又稱為“應(yīng)為行政處分訴訟”，是行政相對人請求人民法院命令行政主體作出具體行政行為，或應(yīng)作出含有特定內(nèi)容的具體行政行為的訴訟。(3)給付訴訟，又稱為“一般給付訴訟”，是請求法院命令行政主體作出具體行政行為以外的給付行為(通常為財產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財產(chǎn)性給付行為)，而根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同則可以將其分為財產(chǎn)給付之訴和非財產(chǎn)給付之訴。(4)確認(rèn)訴訟，即行政相對人請求人民法院確認(rèn)處于爭議狀態(tài)的具體行政行為是否無效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。(5)當(dāng)事人訴訟，即有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，它是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。公法秩序訴訟則包括公益訴訟和機關(guān)訴訟兩類：公益訴訟是指為維護公益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟；機關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭，由法院通過訴訟程序解決爭議的訴訟類型。在修改《行政訴訟法》時，立法者可以考慮確立幾類行政訴訟的專門判決方式，分別歸納與其類型相適應(yīng)的判決結(jié)果和理由種類，更為清晰地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(五)完善行政訴訟判決類型
我國現(xiàn)有的行政訴訟判決種類有維持、履行、變更、撤銷(包括撤銷后責(zé)令重作)、確認(rèn)、賠償判決和駁回訴訟請求判決等?，F(xiàn)行的行政判決種類與訴訟請求在一定程度上出現(xiàn)脫節(jié)，無法為當(dāng)事人提供多元的救濟。因此，必須完善行政訴訟的判決類型。
第一，取消維持判決?，F(xiàn)行的維持判決設(shè)計，削弱了行政訴訟在維護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。因為行政訴訟本來是給公民、法人或其他組織提供的一個救濟渠道，公民、法人或其他組織對某個行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要不服的行政行為。那么法院作為居中裁判者，在認(rèn)為公民、法人或其他組織要求行政行為的理由不充分時，予以駁回就足夠了。維持判決不僅與“不告不理”的中立原則柑障，而且造成了司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。
第二，拓寬變更判決的適用范圍。依據(jù)《行政訴訟法》第54條第1款第4項，變更判決的適用必須具備兩個前提：一是具體行政行為必須是行政處罰行為；第二是該行政處罰顯失公正，因明顯的不合理而違法?！缎姓V訟法司法解釋》第55條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不得加重對原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對行政機關(guān)未予處罰的人
直接給予行政處罰?！敝荚趯Ψㄔ鹤兏幜P權(quán)加以限制。這主要是考慮到司法權(quán)與行政權(quán)的分，防止權(quán)力僭越。但是，隨著民主法治的發(fā)展，為進一步保障公民的合法權(quán)益，控制行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，應(yīng)適當(dāng)逐步擴大變更判決的適用范圍?！氨桓鎸ζ降戎黧w之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！痹谑聦嵤智宄饕婕胺蛇m用時，由法院直接作出變更判決，可以減少當(dāng)事人之間的訴累，提高訴訟效益。
第三，增設(shè)禁止令判決、中間判決及部分判決。(1)禁止令判決適用于禁止行政機關(guān)實施一定的行為，能夠?qū)φ谶M行的違法行為起到阻止作用，彌補違法行為完成后適用撤銷判決等判決救濟的滯后。(2)中間判決是對訴訟程序進行中產(chǎn)生的獨立的爭點進行判決，并不是對訴訟標(biāo)的本身下判斷，法院的終局判決受到中間判決約束。(3)部分判決是法院對訴訟標(biāo)的的數(shù)項(其中一項或幾項已經(jīng)達到可以裁判的程度)作出判決。中間判決及部分判決的增設(shè)是出于訴訟效率及便利的考慮，對先決問題或部分訴訟標(biāo)的先行作出裁判。
(六)明確審查標(biāo)準(zhǔn)
鑒于現(xiàn)行《行政訴訟法》未對審查標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，導(dǎo)致法官的審查存在過大的自由裁量權(quán)。為了確保行政審判權(quán)的正確行使，正確處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，需要通過立法明確審查標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，影響法院對行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)有三個因子：(1)訴訟請求的性質(zhì)，即要區(qū)分法律問題和事實問題，對不同部分的訴訟請求采取不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn)；(2)行政機關(guān)自由裁量權(quán)的大小，即根據(jù)行政機關(guān)自由裁量權(quán)從低度一中度一高度的變化，法院對其審查也應(yīng)相應(yīng)地適用嚴(yán)格、合理、尊重或明顯違法的不同標(biāo)準(zhǔn)；(3)訴訟類型，即在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)，適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果是對事實結(jié)論分別采取合理性標(biāo)準(zhǔn)、明顯違法標(biāo)準(zhǔn)及完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對法律適用原則上采取完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對處理結(jié)果適用與事實結(jié)論同樣的標(biāo)準(zhǔn)。
但是，對于審查標(biāo)準(zhǔn)問題而言，考慮我國是以制定法為中心的國家，很難像美國那樣從司法判例中明確抽取出從嚴(yán)檢視原則(hard-lookdoctrine)到各種“尊重”(deterrence)的一系列審查標(biāo)準(zhǔn)，如欲仿照大陸法系國家不從立法上建立任何標(biāo)準(zhǔn)(從立法技術(shù)上看，立法實際上很難直接作出規(guī)定)，對于我國的具體情形而言，卻又可能失之寬泛。對此，我們應(yīng)當(dāng)在立法上作一個簡單的規(guī)定，至少給司法解釋留出一個設(shè)置和調(diào)整具體標(biāo)準(zhǔn)的空間。
(七)改革審級制度
《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度存在的問題主要體現(xiàn)為：(1)對于級別管轄而言，基層人民法院行使行政案件的初審管轄權(quán)，使得行政案件的初審管轄權(quán)級別過低，影響了行政審判權(quán)的公正行使，不利于行政訴訟立法目的的實現(xiàn)。(2)對于地域管轄而言，存在的主要問題就是原告就被告的規(guī)則增加了原告的訴訟成本，不方便原告進行訴訟；另一方面，受訴法院與被訴行政機關(guān)同處一地，行政審判不可避免地受到地方政府、人大、黨委的非法干預(yù)，使得法院受理和公正裁判行政案件面臨著較大的困難。
鑒于當(dāng)前的行政訴訟管轄制度存在的問題，本文提出以下完善建議：(1)提高部分行政案件一審法院的級別，改為主要由中級人民法院審理以縣級以上人民政府為被告的第一審行政案件，僅保留基層人民法院對簡易行政案件的管轄權(quán)。同時，建議以國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄。(2)擴大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對管轄法院的選擇權(quán)。
(八)改革審理程序
行政案件不分復(fù)雜程度一律適用普通程序的做法，往往導(dǎo)致司法資源的浪費，無法給予當(dāng)事人及時的救濟。為了給予行政相對人及時的救濟，節(jié)約司法成本，應(yīng)當(dāng)增設(shè)簡易程序，并建立調(diào)解和和解制度。
1.增設(shè)簡易程序
對于原被告之間的權(quán)利義務(wù)較明確、爭議較小的行政案件，采用獨任審判的簡易程序也可以滿足當(dāng)事人追求公正的基本要求，同時可以降低司法成本、提高訴訟效率。因此，增設(shè)行政訴訟簡易程序極為必要。建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“基層人民法院審理下列一審行政案件，可以適用簡易程序：(1)訴訟標(biāo)的額在1000元以下的行政案件；(2)用簡易程序作出的行政處罰、行政許可案件；(3)初步審查有可能在程序上駁回的案件；(4)事實認(rèn)定無異議，僅對法律適用或程序有異議的案件；(5)不服行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件；(6)雙方當(dāng)事人合意選擇并申請適用簡易程序的案件?！?/p>
2.建立行政訴訟和解、調(diào)解制度
行政訴訟源于行政爭議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭議。和解或調(diào)解是解決爭議的方式之一，且是基于當(dāng)事人的同意與合意，符合訴訟經(jīng)濟原則?，F(xiàn)行《行政訴訟法》強調(diào)行政機關(guān)不得隨意放棄、變更公權(quán)力，排除了調(diào)解的結(jié)果出現(xiàn)。但在實踐中，不僅訴訟中雙方當(dāng)事人經(jīng)由和解而撤訴的情形大量存在，法院從中協(xié)調(diào)而實際上相當(dāng)于調(diào)解的行為也占據(jù)很大一部分。如果硬性規(guī)定行政訴訟不得調(diào)解和和解，部分能夠通過調(diào)解化解的矛盾就無法解決，而且若失去調(diào)解、和解在化解糾紛時所特有的靈活性，那么很多本可良好解決的糾紛也難以得到妥善的處理結(jié)果。因此，未來我們在修訂《行政訴訟法》時可以明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機關(guān)對訴訟標(biāo)的享有自由裁量權(quán)、不損害國家、社會公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調(diào)解?！倍P(guān)于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》作了非常有益的探索，可以完整地吸納到行政訴訟法的法律明文規(guī)定之中；尤其在明確規(guī)定行政訴訟適用調(diào)解可能存在外部壓力或現(xiàn)實不便的障礙下，和解制度就是一條在實踐中被證明、理論上也可行的通道。
(九)完善執(zhí)行制度
行政訴訟中的執(zhí)行分為三類：(1)訴訟期間對具體行政行為的執(zhí)行；(2)對行政訴訟判決、裁定的執(zhí)行；(3)非訴執(zhí)行。對于第三類執(zhí)行，由于《行政強制法》的出臺，法律已經(jīng)在一定程度上作出了較為完整的規(guī)定；但對于前兩類措施，我們還需要進一步強化執(zhí)行的保障。
第一，建議訴訟期間原則上停止所爭議行政行為的執(zhí)行。根據(jù)《行政訴訟法》第44條，訴訟期間，以不停止具體行政行為的執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。這是由現(xiàn)代國家行政管理的連續(xù)性和效率性所要求的。但是行政訴訟原告、被告之間的實際地位懸殊，不停止執(zhí)行可能給原告帶來利益損害，給其造成難以彌補的損害。德國《行政程序法》就規(guī)定了停止執(zhí)行為原則，不停止為例外。因此，建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“訴訟期間，停止所爭議行政行為的執(zhí)行。但是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定不停止執(zhí)行的除外?！?/p>
第二，長期以來，行政判決、裁定的執(zhí)行難
是一個非常棘手的問題。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠(yuǎn)不能解決所有執(zhí)行難問題。究其原因主要還是法院缺乏其應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，被告敢于抗拒法院的裁判。為此，筆者建議從以下兩方面修改《行政訴訟法》，保障行政判決的執(zhí)行效果：第一，提高執(zhí)行法院的審級，所有行政案件的執(zhí)行均交由高于被執(zhí)行行政機關(guān)級別的法院執(zhí)行。第二，拒不執(zhí)行法院判決裁定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究行政首長的法律責(zé)任。這是因為，我國行政機關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，他應(yīng)該對行政機關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。這樣，將對事的監(jiān)督和對人的監(jiān)督結(jié)合起來，確保行政判決、裁定的順利執(zhí)行。
三、《行政訴訟法》修改與司法解釋更新的配合問題
法律規(guī)定與司法解釋的配合，剛性基本框架和具體靈活調(diào)整的協(xié)力，一直是中國現(xiàn)代法制的重要特色?？v觀《行政訴訟法》出臺后20多年間的各個相關(guān)司法解釋，一般而言，都取得了較好的實踐效果?！缎姓V訟法》的修訂，肯定要吸收司法解釋中的部分規(guī)定，既包括必然的改革方向，如受案范圍概括化、判決結(jié)果豐富化；也包括已經(jīng)取得成功突破的實踐，如行政訴訟和解制度等。這樣一來，相關(guān)的司法解釋必然要作出調(diào)整。在《行政訴訟法》面臨修訂之時，立法與司法解釋的配合問題應(yīng)當(dāng)如何把握呢?
從大的原則上看，我們可以容易想到，立法往往規(guī)定原則性、綱領(lǐng)性的問題，而司法解釋則負(fù)責(zé)將相關(guān)概念和制度具體化。但實際上，就《行政訴訟法》而言，司法解釋已經(jīng)創(chuàng)造了多項關(guān)鍵制度，甚至因時而動，合理變動了原先法律確定的框架(和解制度的確立就是最典型的一例)。實際上，這可以認(rèn)為我國司法解釋并不是采取純?nèi)坏摹拔谋局髁x”(textualism)的立場，而已經(jīng)走向了某種語境主義(contextualism)的路徑。
因此，在立法時，我們可以有意識地為司法解釋留下一些可以突破的余地，例如對于一時未能盡然具體化的規(guī)定，可以部分地采取兜底性的條款和較為抽象、靈活的標(biāo)準(zhǔn)，待日后由司法解釋加以充實；而對于必須剛性規(guī)定的內(nèi)容，則在法律中予以進一步明確，例如擴展審查范圍、適度提高審級等，如果立法者認(rèn)為這些制度十分關(guān)鍵，則不應(yīng)再留下解釋變通的余地。立法規(guī)定與司法解釋的距離與配合可能性，始終是我們需要密切注意的修訂技術(shù)問題。
總之，《行政訴訟法》的修訂、行政訴訟制度的整體革新，是一項浩大而繁重的工程?，F(xiàn)行行政訴訟制度很多內(nèi)容需要改革，我們也需要有與時俱進、不斷革新行政訴訟法制的理想和信念，堅持加強公民合法權(quán)益保障的根本方向，同時也要注意到逐漸突破現(xiàn)實制約的合理進路，盡可能使行政訴訟制度的變革落到實處，收到最好的法治效果。
參考文獻
[1][法]勒內(nèi)?達維德，當(dāng)代主要法律體系[M].漆竹生譯，上海：上海譯文出版社，1984.
[2]蔡志方，行政救濟與行政法學(xué)(一)[M].臺北：三民書局，1993.
[3]姜明安，行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2007.
[4][德]弗里德赫爾穆，行政訴訟法(第五版)[M].莫光華譯，北京：法律出版社，2003.
[5]Susan Rose-Ackerman，“American Administrative Law under Siege:Is Germany a Model?”，Harvard Law Review，Vol.107，No.6(Apr，1994).
[6]Karl-Peter Sommermann，“Der Inhalt der Verwaltungskontrolle durch die Verwaltungsgeriehte”，La Revue administrative，52e Annee，No.7，Numero speeial 7:Les transformations dela juridiction administrative en France et en Allemagne(1999).
[7]Charles F.Sabel and Wilham H.Simon，“Destabihzation Rights:How Public Law Litigation Succeeds”，Harvard Law Review，Vol.117，No.4(Feb，2004).
[8]馬懷德，(行政訴訟法)存在的問題及修改建議[J].法學(xué)論壇，2010，(5).
[9]馬懷德，葛波蔚WTO與中國行政訴訟制度的發(fā)展―兼論對現(xiàn)行行政訴訟法的修改[J]，政法論壇，2002，(2).
[10]章志遠(yuǎn)，現(xiàn)行行政訴訟法的修改勢在必行[J].政治與法律，2003，(3).
[11]李紅楓，行政訴訟管轄制度現(xiàn)狀及其對策[J].行政法學(xué)研究，2003，(1).
[12]莫于川，公民合法權(quán)益保護優(yōu)先是行政訴訟立法的重要原則――關(guān)于修改我國(行政訴訟法)的若干建議[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2005，(5).
第一,行政訴訟和行政訴訟法的性質(zhì)與具體作用〔功能)不同。行政法學(xué)界一般認(rèn)為行政訴訟是具有三重性質(zhì)的制度,即行政訴訟是對行政行為的法律監(jiān)督制度,是一種行政法律救濟制度,是司法中的行政訴訟制度。對此,筆者 認(rèn)為它混淆了事物性質(zhì)與作用的結(jié)果。依照原理,事物的性質(zhì)是事物間彼此區(qū)別的標(biāo)志,性質(zhì)決定行政訴訟是什么,而作用僅決定是否需要設(shè)置行政訴訟制度。行政訴訟作為訴訟的一種,在性質(zhì)上應(yīng)是解決行政爭議的訴訟制度,而行政訴訟法實質(zhì)就是有關(guān)解決行政爭議的原則、制度和訴訟程序的法律規(guī)范的總和。通過行政訴訟解決行政爭議會產(chǎn)生保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益與監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)的作用。監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)、保護相對人合法權(quán)益的作用或任務(wù)是在解決行政爭議的基礎(chǔ)上發(fā)生,離開行政爭議的解決則無從談起。同理,民事訴訟和刑事訴訟也具有監(jiān)督和救濟作用,只不過其監(jiān)督作用不如行政訴訟明顯而已。筆者并不反對將行政訴訟視為行政法制監(jiān)督和行政法律救濟的一種形式或途徑,持異議的只是由此而將行政訴訟法當(dāng)然地歸屬于行政法并作為行政法的分支部門。
第二,行政實體法律文件中載有行政訴訟法的規(guī)范,行政訴訟法律文件中載有行政實體的規(guī)范,這是法的淵源問題,并非是法律部門之間、法律部門與其子部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟法的淵源是指行政訴訟法的表現(xiàn)形式,我國《行政訴訟法》即行政訴訟法典,屬狹義的行政訴訟法,是行政訴訟法中最基本、最主要的組成部分或表現(xiàn)形式,除此之外,行政訴訟的淵源(廣義的行政訴訟法)還包括憲法和國家機關(guān)組織法及其他法律、行政法律、我國締結(jié)或參加的國際條約中有關(guān)行政訴訟的規(guī)范以及有關(guān)行政訴訟的有權(quán)法律解釋。同理,行政法律規(guī)范也散見于不同的法律文件之中,行政法的淵源包括憲法與法律,行政法規(guī)、地方法規(guī)與自治條例、單行條例,部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,法律解釋,條約與協(xié)定。所以,“任何一個國家的不同的法律部門就不僅僅只有一部法律或一部法典,還包括那些散見于其他法律中的有關(guān)法律制度和法律規(guī)范。因此,……法律部門……是以一部法律或法典為軸心,包括其他法律中的相關(guān)法律制度和法律規(guī)范在內(nèi)組合而成?！庇纱丝梢?行政實體法律文件中載有行政訴訟規(guī)范或行政訴訟中載有行政實體法的內(nèi)容,不是行政訴訟法成為行政法分支部門的理由,這在民法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法中也有體現(xiàn),法學(xué)界公認(rèn)民事訴訟法、刑事訴訟法并非是民法、刑法的分支部門。
第三,理順行政訴訟法與行政法二者的關(guān)系,將行政訴訟法定位于是與行政法相并列的法律部門為客觀實際的需要,具有重要的意義。首先,這種定位有利于促進行政訴訟法學(xué)研究的繁榮和發(fā)展。同民事訴訟法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、行政法學(xué)的研究狀況相比,行政訴訟法學(xué)的研究則相對滯后。出現(xiàn)這種局面,盡管原因很多,但學(xué)術(shù)界對行政訴訟法學(xué)的錯誤理解影響了行政訴訟法學(xué)的發(fā)展。相當(dāng)普遍的觀點認(rèn)為行政訴訟法不是一個獨立的部門法,行政訴訟法學(xué)不是一個獨立的部門法學(xué),而將行政訴訟法作為行政法的一個內(nèi)容加以研究,導(dǎo)致了某種難以理解的矛盾局面的出現(xiàn)。近幾年的實踐表明,行政法學(xué)界關(guān)注的仍然是行政許可、行政強制、行政程序等問題而非行政訴訟問題。與此相適應(yīng),由于不承認(rèn)行政訴訟法是部門法、行政訴訟法學(xué)的部門法學(xué)的獨立地位,行政訴訟法學(xué)研究沒有形成自己的專門隊伍,行政訴訟法主要是由行政法學(xué)者進行研究,而行政法學(xué)者研究的重點多為行政法中的熱點問題。行政訴訟法學(xué)研究的這種狀況,至今并未有明顯的改變。其次,它有利于行政訴訟制度及行政訴訟法的發(fā)展與完善。我國行政訴訟法頒行后,行政訴訟制度運行過程中存在很多向題,行政訴訟實踐中也出現(xiàn)了不少新的問題,因此修改《行政訴訟法》完善行政訴訟制度的呼聲越來越強。行政訴訟制度的實施狀況不盡人意·行政訴訟中存在的亞待解決的問題盡管有司法環(huán)境的影響和行政訴訟法本身的缺陷,但也與理論界對實踐中的各種問題未及時高度關(guān)注予以研究,從而提出既符合法的規(guī)律和發(fā)展趨勢又符合國情的行之有效的措施直接相關(guān)。所以,承認(rèn)行政訴訟法獨立于行政法、行政訴訟法學(xué)為獨立的部門法學(xué)科,將在很大程度上改變行政訴訟法學(xué)的研究現(xiàn)狀,形成專}、刁研究行政訴訟法學(xué)的隊伍,真正能及時地從行政訴訟的角度研究行政訴訟法和行政訴訟實踐中存在的問題,為行政訴訟立法和司法提供決策參考,并研究、完善行政訴訟的基本理論與構(gòu)建行政訴訟的理論體系,最終促進行政訴訟制度和行政訴訟法的發(fā)展完善,最大限度地實現(xiàn)行政訴訟的目的和發(fā)揮行政訴訟的作用。
1、聯(lián)社耕地占用稅?！吨腥A人民共和國耕地占用稅暫行條例》第9條規(guī)定：“耕地占用稅由財政機關(guān)負(fù)責(zé)征收”。1987年6月20日財政部《關(guān)于耕地占用稅征收管理問題的通知》明確規(guī)定“耕地占用稅由被占用耕地所在地鄉(xiāng)財政機關(guān)負(fù)責(zé)征收。”根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第15條“ 本條例由財政部負(fù)責(zé)解釋”的授權(quán)規(guī)定，財政部的解釋屬于有權(quán)解釋。各級財政機關(guān)在征收耕地占用稅時應(yīng)當(dāng)遵守，而不能違反規(guī)定擅自改變征收機關(guān)，擅自改變的不具有法律效力。
2、xx社房屋租賃。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋租賃管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的城市房屋租賃管理工作。也就是說，城市房屋租賃行為應(yīng)當(dāng)由城市房地產(chǎn)管理部門來管理和規(guī)范。任何法律、行政法規(guī)都沒有授權(quán)工商行政管理部門管理城市房屋管理工作，在沒有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，被告插手城市房屋租賃行為，屬于嚴(yán)重的超越職權(quán)。
3、根據(jù)《契稅暫行條例》及實施細(xì)則的規(guī)定，契稅的征收機關(guān)是地方財政機關(guān)或地方稅務(wù)機關(guān)，而《河南省契稅實施辦法》第十六條已進一步明確規(guī)定“契稅的征收管理機關(guān)為土地、房屋所在地的財政機關(guān)”，因此，結(jié)合實際情況，契稅的征收機關(guān)應(yīng)該為xx縣財政局，而不是xx縣房產(chǎn)管理局。
二、超越職權(quán)
1、xx社國稅處罰案。被上訴人對上訴人作出的處罰發(fā)生在2001年5月1日前，應(yīng)當(dāng)適用原《稅收征收管理法》，而原《稅收征收管理法》只授予稅務(wù)機關(guān)對稅款的強制執(zhí)行權(quán)，并未授予其對罰款的強制執(zhí)行權(quán)，被上訴人對罰款采取行政強制措施的行為，超越了法律的授權(quán)，屬于越權(quán)行為。
2、聯(lián)社物價局處罰案。行政機關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，沒有法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權(quán)的事項，行政機關(guān)無權(quán)插手和處罰，這是行政法的基本常識。
《中華人民共和國價格法》第三十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對價格違法行為實施行政處罰”；該法第二條規(guī)定：“本法所稱價格包括商品價格和服務(wù)價格”。因此，價格法授權(quán)被告管理的范圍只能是商品價格和服務(wù)價格的違法行為，而不包括經(jīng)營性收費行為。
《國家計委關(guān)于價格監(jiān)督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規(guī)定：“價格監(jiān)督檢查證適用于監(jiān)督檢查在我國境內(nèi)發(fā)生的商品價格、服務(wù)價格和國家機關(guān)收費行為”，對原告收取的憑證工本費不在價格監(jiān)督檢查證使用的范圍之內(nèi)，被告人員持價格監(jiān)督檢查證對原告收取憑證工本費的行為進行所謂的監(jiān)督檢查，明顯超越了法定職權(quán)。
《河南省物價監(jiān)督檢查條例》第二條規(guī)定：“價格監(jiān)督的范圍包括政府定價、政府指導(dǎo)價、行政事業(yè)性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價格”，很明顯，憑證工本費不屬于行政事業(yè)性收費及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價格，那么憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導(dǎo)價呢？答案也是否定的。首先，被告沒有提供憑證工本費屬于中央定價或者地方定價的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對憑證工本費是否屬于政府定價、政府指導(dǎo)價沒有證據(jù)予以證明；其次，被告在行政處罰決定書沒有認(rèn)定金融機構(gòu)憑證工本費屬于政府定價或者政府指導(dǎo)價，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據(jù)；再者，國家發(fā)展計劃委員會2001年7月4日的《國家計委和國務(wù)院有關(guān)部門定價目錄》明確排除了金融機構(gòu)憑證工本費；第四，即使被告現(xiàn)在提供了包括金融機構(gòu)憑證工本費的地方定價目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時限和該地方定價目錄違反《中華人民共和國價格法》第十八條而無效。因此《河南省價格監(jiān)督檢查條例》沒有授權(quán)被告對金融機構(gòu)憑證工本費進行監(jiān)督檢查，被告依據(jù)該條例進行的監(jiān)督檢查和行政處罰均屬于超越職權(quán)。
三、行政處罰對象
1、xx社工商處罰案。xx縣城市信用合作社由于體制改革原因，已于2001年3月30日經(jīng)被告登記更名為xx縣xx農(nóng)村信用合作社，但被告在2001年 4月16日做出行政處罰時，被處罰人仍然是xx縣城市信用合作社，被告自己為原告辦理的變更登記，被告不可能不知道xx縣城市信用合作社已經(jīng)不存在了。連最基本的被處罰人都沒有搞清楚，就匆忙作出處罰決定，可見被告的處罰是何等的草率和不負(fù)責(zé)任！
2、xx社統(tǒng)計處罰案。申請人不存在屢次遲報統(tǒng)計資料的行為，被申請人對xx縣xx城市信用合作社（以下簡稱道南社）的行為對申請人做出行政處罰，屬于處罰主體錯誤。申請人與道南社在法律上沒有利害關(guān)系，被申請人認(rèn)定兩者之間存在隸屬關(guān)系沒有事實和法律上的根據(jù)。
四、執(zhí)法程序
1、xx社工商處罰案。被告送達行政處罰告知書的程序違法。根據(jù)規(guī)定，受送達人是單位的，法律文書應(yīng)當(dāng)由單位負(fù)責(zé)收發(fā)的部門或其法定代人簽收，原告沒有負(fù)責(zé)收發(fā)的部門，被告應(yīng)當(dāng)直接送達原告法定代表人。被告送達原告副主任李xx的行為，依法不具有送達的法律效力，應(yīng)視為沒有送達。
2、xx社統(tǒng)計處罰案。根據(jù)《行政處罰法》及《民事訴訟法》的規(guī)定，送達法律文書，受送達人是法人的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人或者該法人負(fù)責(zé)收件的人簽收。申請人沒有辦公室等專門負(fù)責(zé)收件的機構(gòu)或人，因此，被申請人應(yīng)當(dāng)將文書直接送達申請人的法定代表人，但申請人的前任及現(xiàn)任法定代表人均沒有接到被申請人送達的任何文書，被申請人的送達違反了法律規(guī)定，屬于程序違法。
3、xx社統(tǒng)計處罰案。根據(jù)法律規(guī)定，行政處罰告知書的處罰內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與行政處罰決定書一致。不一致的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)再次告知聽證權(quán)利。被申請人在處罰決定書與告知書內(nèi)容不一致的情況下，沒有履行再次告知義務(wù)。
4、xx社工商處罰案。被告行政處罰決定書適用《中華人民共和國企業(yè)法人登記條例實施細(xì)則》第63條第1款第4項，而行政處罰告知書告知的法律條款為該細(xì)則的第66條第1款第4項。法律適用屬于行政處罰的重要事項，被告改變行政處罰的法律適用，應(yīng)當(dāng)履行重新告知義務(wù)，被告沒有履行這一義務(wù)，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，沒有告知的行政處罰決定不能成立。
轉(zhuǎn)貼于
5、xx社國稅處罰案。被上訴人通過金融機構(gòu)扣劃款項時，應(yīng)當(dāng)附送行政處罰決定書副本但沒有附送，屬于程序違法。根據(jù)《稅收征收管理法》第40條、《稅收征收管理法》第51條及銀發(fā)（1998）312號的規(guī)定，被上訴人在采取行政強制措施之前應(yīng)事先向上訴人送達“催繳稅款通知書”，而被上訴人未履行該義務(wù)，具體行政行為違法。被上訴人扣劃罰款應(yīng)當(dāng)直接上繳國庫，但寶豐農(nóng)行營業(yè)部提供的扣款傳票卻表明，被上訴人將該款轉(zhuǎn)入自己設(shè)置的帳戶，然后才上繳國庫，被上訴人擅自增加扣款程序，違反了法律規(guī)定。
五、處罰額度和規(guī)章罰款設(shè)定權(quán)限
《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施的通知》第二部分規(guī)定：“國務(wù)院各部門制定的規(guī)章對非經(jīng)營活動中的違法行為設(shè)定罰款不得超過1000元”，因此針對遲報統(tǒng)計報表這一非經(jīng)營活動中的違法行為，處罰限額最高為1000元。被申請人處罰20000元，屬于處罰明顯失當(dāng)。
六、適用法律錯誤
1、xx社國稅處罰案。被上訴人對上訴人2000年1月1日至2000年12月31日所謂的偷稅行為進行處罰，應(yīng)當(dāng)適用上訴人行為時的有效法律，而不能適用2001年5月1日才開始實施的《稅收征收管理法》，根據(jù)法律不溯及既往的原則，被上訴人的行為屬于適用法律錯誤。
2、xx社統(tǒng)計處罰案：《統(tǒng)計法》第33條條規(guī)定：“ 國家統(tǒng)計局根據(jù)本法制定實施細(xì)則，報國務(wù)院批準(zhǔn)施行.”明確規(guī)定了制定統(tǒng)計法實施細(xì)則的機關(guān)是國家統(tǒng)計局，而不是包括各省人大及其常委會在內(nèi)的其他機關(guān)，因此本案應(yīng)當(dāng)依照《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計法實施細(xì)則》進行處理，而不是依照《河南省統(tǒng)計管理條例》。
3、xx社工商處罰案：“通知”和“答復(fù)”是被告上級部門發(fā)給下級部門的內(nèi)部文件，沒有對外，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，沒有對外公布的規(guī)范性文件，不得作為行政處罰的依據(jù)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件依據(jù)的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”不是規(guī)章，不具有參照效力，當(dāng)然不能作為定案的依據(jù)。
“通知”的制定依據(jù)為《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》、《中華人民共和國企業(yè)法人登記條例》和《中華人民共和國企業(yè)法人登記條例實施細(xì)則》，但上述法律、法規(guī)和規(guī)章任何條、款、項都沒有授權(quán)工商行政管理部門管理房屋租賃事宜，《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》倒是很明確的規(guī)定，由城市房地產(chǎn)管理部門管理房屋租賃行為，工商行政管理部門要管理房屋租賃，就必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，“通知”引用的依據(jù)中恰恰沒有，因此，該“通知”屬于沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的無效規(guī)范性文件。
《城市公有房屋管理規(guī)定》和《城市房屋租賃管理辦法》明確規(guī)定了由市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋租賃管理工作，該規(guī)定和辦法均為規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”與上述規(guī)章明顯存在沖突，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，這一沖突應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院作出決定或者由兩部門聯(lián)合發(fā)文，國家工商行政管理局無權(quán)單獨作出規(guī)定。
4、聯(lián)社耕地占用稅案：聯(lián)社現(xiàn)使用土地1995年之前由寶豐縣化肥廠占用從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，后由縣國有資產(chǎn)經(jīng)營公司補辦劃撥手續(xù)用于工業(yè)生產(chǎn)，之后將該土地轉(zhuǎn)讓給聯(lián)社。很明顯，聯(lián)社不是占用該地塊進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的首次使用者?！吨腥A人民共和國耕地占用稅暫行條例》第4條明確規(guī)定：“耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積計稅，按照規(guī)定稅額一次性征收?！备鶕?jù)該條規(guī)定，一個地塊只需繳納一次耕地占用稅，也就是說首次占用該地塊從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅，而不是今后通過轉(zhuǎn)讓取得該地塊從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)權(quán)利的單位都需繳納耕地占用稅；如果都需要繳納耕地占用稅，就違反了《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第4條一次性征收的規(guī)定，形成了重復(fù)納稅。
七、法律時效
1、《中華人民共和國稅收征收管理法》第52條規(guī)定了因稅務(wù)機關(guān)和納稅人失誤，稅款的追征時效為3年，最長為5年。退一萬步講，即使聯(lián)社依法應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅，從1995年11月28日計算，也已經(jīng)超出了3年或5年的追征時效，納稅人也依法免除了納稅義務(wù)，而不需再繳納稅款。
第四十三條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)，將狀副本發(fā)送被告。被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到答辯狀之日起五日內(nèi)，將答辯狀副本發(fā)送原告。
被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。
第四十四條訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：
（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；
（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；
（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。
第四十五條人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外。
第四十六條人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。
第四十七條當(dāng)事人認(rèn)為審判人員與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審判，有權(quán)申請審判人員回避。
審判人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系，應(yīng)當(dāng)申請回避。
前兩款規(guī)定，適用于書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人。
院長擔(dān)任審判長時的回避，由審判委員會決定；審判人員的回避，由院長決定；其他人員的回避，由審判長決定。當(dāng)事人對決定不服的，可以申請復(fù)議。
第四十八條經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席判決。
第四十九條訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過或者處一千元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行的人，對人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書，無故推拖、拒絕或者妨礙執(zhí)行的；
（二）偽造、隱藏、毀滅證據(jù)的；
（三）指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的；
（四）隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)的；
（五）以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執(zhí)行職務(wù)或者擾亂人民法院工作秩序的；
（六）對人民法院工作人員、訴訟參與人、協(xié)助執(zhí)行人侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報復(fù)的。
罰款、拘留須經(jīng)人民法院院長批準(zhǔn)。當(dāng)事人不服的，可以申請復(fù)議。
第五十條人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。
第五十一條人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。
第五十二條人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。
人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。
第五十三條人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。
人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、的規(guī)章不一致的，以及國務(wù)院部、委制定、的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者裁決。
第五十四條人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：
（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。
（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：
1、主要證據(jù)不足的；
2、適用法律、法規(guī)錯誤的；
3、違反法定程序的；
4、超越職權(quán)的；
5、的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。
（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。
第五十五條人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。
第五十六條人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)；認(rèn)為有犯罪行行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。
第五十七條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個月內(nèi)作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準(zhǔn)。
第五十八條當(dāng)事人不服人民法院第一審判決的，有權(quán)在判決書送達之日起十五內(nèi)向上一級人民法院提起上訴。當(dāng)事人不服人民法院第一審裁定的，有權(quán)在裁定書送達之日起十日內(nèi)向上一級人民法院提起上訴。逾期不提起上訴的，人民法院的第一審判決或
者裁定發(fā)生法律效力。
第五十九條人民法院對上講案件，認(rèn)為事實清楚的，可以實行書面審理。
第六十條人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起兩個月內(nèi)作出終審判
決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院審理上訴案件需要延
長的，由最高人民法院批準(zhǔn)。
第六十一條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決駁回上訴；維持原判；
（二）原判決認(rèn)定事實清楚，但適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判；
（三）原判決認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確
判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當(dāng)事人對重
審案件的判決、裁定，可以上訴。
第六十二條當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向
原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行。
第六十三條人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、
法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會決定是否再審。
上級人民法院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法
規(guī)規(guī)定的，有權(quán)提審或者指令下級人民法院再審。
