時間：2023-09-04 16:24:47
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關(guān)鍵詞 行政裁決 行政管理 行政機(jī)關(guān)
作者簡介：董曉文，遼寧警察學(xué)院。
按照傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)分立的原理，行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)，司法機(jī)關(guān)處理民事糾紛，二者之間是互相獨(dú)立的。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會對效率的追求促使傳統(tǒng)的司法理論發(fā)生了巨大的變化。由于行政裁決具有技術(shù)性強(qiáng)、程序簡化、操作快捷的優(yōu)勢，在高速運(yùn)轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，彰顯了行政裁決的獨(dú)特管理手段。所以，國家為了最大效能的實(shí)現(xiàn)管理職能，通過立法的形式賦予行政機(jī)關(guān)處理特定的民事糾紛的權(quán)力，行政裁決制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。
關(guān)于行政裁決的理論在我國的研究還很薄弱，有關(guān)行政裁決的概念，性質(zhì)，特征等基本問題還沒有理論上的統(tǒng)一和完善，而相關(guān)的行政裁決法律制度也尚未行之有效的建立，致使行政裁決在實(shí)踐過程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
一、當(dāng)前行政裁決概念
（一）當(dāng)前行政裁決的概念
行政裁決產(chǎn)生是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，由行政機(jī)關(guān)解決特定的民事領(lǐng)域糾紛。因而行政裁決是在不應(yīng)損害當(dāng)事人的自由意志（即糾紛之前的合意），或只能是涉及維權(quán)性很強(qiáng)個人不易得到救濟(jì)的民事領(lǐng)域前提下，法定行政主體實(shí)踐的一些列具體行政行為。
總之，行政裁決，是指“行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛（特定的民事糾紛）進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為”。
（二）當(dāng)前行政裁決的性質(zhì)
關(guān)于行政裁決的獨(dú)特性質(zhì)，目前理論界的研究主要包括：
1.行政裁決實(shí)施的主體是依法成立、授權(quán)委托成立的行政機(jī)關(guān)。只有合法的行政主體才能實(shí)施行政裁決行為，才能用行政裁決的管理方式履行行政職責(zé)。
2.行政裁決實(shí)施的基本前提是平等主體間民事糾紛與行政行為的實(shí)施有一定關(guān)系。行政主體實(shí)施的行政裁決以一定范圍內(nèi)的民事糾紛為特定條件，只有民事糾紛與行政行為有關(guān)的情況下，才能行使行政裁決行為。
3.行政裁決的首要程序是先行申請。在行政裁決的過程中，當(dāng)事人的申請程序是裁決行為存在的必要程序和先決條件。如果在法律規(guī)定的時效內(nèi)，當(dāng)事人的民事糾紛未向行政裁決主體主動申請，行政裁決主體無法實(shí)施受理、裁決等行為。
4.行政裁決具有一定的司法特性。行政裁決是以中間人的身份出現(xiàn)的，在行政裁決過程中具有一定的仲裁性，突出了絕對的法律效力。此外，這種行政裁決行為中有“不告不理”等典型的司法程序，所以行政裁決具有司法性。
5.行政裁決行為是一種具體行政行為。行政裁決對特定范圍的民事糾紛進(jìn)行仲裁，這種仲裁的行為是具體的、特定的；而且行政裁決內(nèi)容可以申請行政復(fù)議或行政訴訟。由此可見，行政裁決行為是一種具體行政行為。
二、我國行政裁決現(xiàn)狀中存在的問題：
1.對行政裁決的概念界定模糊：我國行政裁決這一行為并沒有在法律中進(jìn)行獨(dú)立、明確的規(guī)定。對行政裁決的概念多來自于單行法律中的相關(guān)規(guī)定（如《商標(biāo)法》，《專利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品安全法》、《藥品管理法》等）。這就使得我國對于如何界定行政裁決，如何對行政裁決進(jìn)行行為的歸類產(chǎn)生了分歧，目前我國比較認(rèn)可的是上文中對行政裁決的概念定義，但同時也存在著其他的理論學(xué)說。將行政糾紛、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定也納入行政裁決的概念中，且沒有形成統(tǒng)一認(rèn)可的理論。行政裁決的概念這一最基本的理論沒有成形，使得行政裁決的其他理論和制度建設(shè)舉步維艱。
從上述分析可以看出，行政裁決作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的一種新型行政行為，其性質(zhì)的認(rèn)知處于司法行為和具體行政行為二者的夾縫之中，使得行政裁決的追求價值、目的、標(biāo)準(zhǔn)、行政救濟(jì)都沒有準(zhǔn)確合理的界定，導(dǎo)致行政裁決具體制度的構(gòu)建難以開展。
3.行政裁決的范圍模糊不清。目前，我國只是依據(jù)單行法律，將行政裁決大致分為民事確權(quán)，損害賠償糾紛，補(bǔ)償糾紛和民間糾紛四類。但法律并未具體的明確行政裁決涉及的糾紛范圍，上述四種特定民事糾紛包含了公共資源確權(quán)，土地糾紛，環(huán)境污染損害，食藥安全損害和拆遷補(bǔ)償以及民間組織調(diào)解糾紛等多個方面，這些方面的糾紛一方面沒有明確規(guī)定其是否屬于行政裁決的調(diào)整范圍，另一方面其解決方式已有明確規(guī)定（如食藥安全損害由行政機(jī)關(guān)處罰由法院判決賠償，環(huán)境污染損害屬于公益訴訟等）。行政裁決范圍的模糊不僅使得行政裁決的權(quán)限過大干預(yù)正常司法，也使得行政裁決的適用不具有確定性，不能充分發(fā)揮作用。
6.行政裁決的程序規(guī)定缺乏?，F(xiàn)階段，行政法律法規(guī)沒有統(tǒng)一地規(guī)定行政裁決的所有程序，行政機(jī)關(guān)主體根據(jù)具體行政工作的實(shí)際需要，可以依一般行政程序進(jìn)行裁決活動，也可以自行制定一套行政裁決程序進(jìn)行裁決活動，行政裁決的時效、程序、公示、監(jiān)督、救濟(jì)等程序沒有明確規(guī)范。程序上的混亂和缺乏直接影響依法行政的實(shí)施效力和實(shí)體正義。
三、完善行政裁決制度的建議
結(jié)合我國行政裁決的現(xiàn)狀和筆者對行政裁決理論的研究分析，對我國行政裁決制度提出以下的建議。
1.縮減行政裁決的范圍。改變以類別對行政裁決進(jìn)行范圍界定的模糊做法，明確具體地規(guī)定行政裁決的范圍，刪去與司法訴訟相重疊的部分，只保留公共資源的民事確權(quán)，勞務(wù)合同工資，環(huán)境侵權(quán)的公益訴訟等方面作為行政裁決的受理范圍。
2.獨(dú)立設(shè)立行政裁決的主體。成立相對獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，依法在管轄范圍、管轄級別、管轄職能內(nèi)設(shè)立專門的行政裁判機(jī)構(gòu)。使行政裁決兼具體專業(yè)性和技術(shù)性。
3.規(guī)范行政裁決的外延和程序立法。行政裁決是一種具體行政行為，因而制定統(tǒng)一的《行政裁決法》是大勢所趨，非常有必要的。用一部詳盡的專業(yè)法典來明晰行政裁決的范圍、裁決程序、救濟(jì)途徑公示制度和監(jiān)督體制，使行政裁決行為納入有法可依的執(zhí)法環(huán)境中。
關(guān)鍵詞：行政裁決；基本理論；主要問題；完善方案
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，行政管理范圍日益擴(kuò)大，行政裁決的作用也日趨強(qiáng)大。由于行政裁決具有專業(yè)性強(qiáng)、程序簡便、高效便捷的優(yōu)點(diǎn)，在“時間就是金錢”的市場經(jīng)濟(jì)時代更凸顯了它獨(dú)特的魅力。但由于我國的行政裁決制度缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制，致使行政裁決在實(shí)踐過程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，如何對行政裁決制度進(jìn)行必要的完善，以充分發(fā)揮其在行政管理中的作用已成為當(dāng)務(wù)之急。
一、行政裁決基本理論闡述
(一)行政裁決的概念
在我國行政法領(lǐng)域，對行政裁決的概念，由于解釋者的角度不同，于是在理論界產(chǎn)生了最廣義、廣義、狹義三種不同的解說，其外延與內(nèi)涵也有較大區(qū)別。最廣義說認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照某種特定程序，對特定人的權(quán)利義務(wù)作出具有法律效力決定的活動，這種行政裁決除了解決民事糾紛、行政糾紛外，還直接運(yùn)用準(zhǔn)司法程序?qū)ο鄬θ藢?shí)施制裁，提供救濟(jì)。廣義說認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛、行政爭議的活動，它與行政立法、行政執(zhí)法一起構(gòu)成行政行為這一整體。狹義說認(rèn)為行政裁決僅指行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的活動，即行政裁決是行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。目前，第三種學(xué)說已成為我國學(xué)界的主流，許多教材和法學(xué)著作都作出了與此基本相同的表述、筆者對這個定義也表示贊同，認(rèn)為它比較準(zhǔn)確地概括和說明了行政裁決制度的基本內(nèi)容和特征。
行政裁決概念除了理論認(rèn)識不統(tǒng)一外，不同法律及其他規(guī)范性文件中使用“裁決”這一法律術(shù)語的涵義也很不一致，許多規(guī)定徒有行政裁決之名而無行政裁決之實(shí)，這在很大程度上影響了我國行政裁決制度的運(yùn)行。此外，一些本屬于行政裁決的規(guī)定卻采用了諸如“責(zé)令”、“處理”、“調(diào)處”、“仲裁”等術(shù)語。筆者建議今后在立法中為“行政裁決”統(tǒng)一其名，同時規(guī)范其他相關(guān)法律術(shù)語，杜絕現(xiàn)在這種法律術(shù)語混亂不清、交叉使用的現(xiàn)象。
(二)行政裁決的性質(zhì)
探討行政裁決的性質(zhì)可謂行政裁決的核心問題，它關(guān)系到對其概念的深刻理解和把握，又關(guān)系著對行政裁決所有問題的研究以及對完善行政裁決制度的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，行政裁決同時具有行政行為和司法行為的特征，行政裁決權(quán)是行政權(quán)與司法權(quán)的有機(jī)結(jié)合：
1．行政裁決是行政主體行使其行政職權(quán)的一種具體行政行為
行政裁決與其他典型行政行為有共同之處：第一，實(shí)施行政裁決行為的主體是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，其權(quán)力來源于法律、法規(guī)的明確授予。因此，其本質(zhì)上仍屬于國家行政機(jī)關(guān)依法管理社會公共事物的具體行政行為范疇。第二，行政裁決體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)單方面意志。行政裁決是行政主體依職權(quán)或相對人的申請，對平等主體之間發(fā)生的特定民事糾紛進(jìn)行裁決的行為。它既不是行政相對人單個或者共同的意志，也不是當(dāng)事人與行政主體協(xié)商一致的意志，而是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行為，是國家管理社會意志的體現(xiàn)。第三，行政職權(quán)的對象是與行政活動密切相關(guān)的民事糾紛。在現(xiàn)代社會，由于某些糾紛自身的特殊性和行政管理的需要，法律才規(guī)定由行政主體行使對那些與行政管理和公共利益密切相關(guān)的民事糾紛的裁決權(quán)。實(shí)質(zhì)上，行政主體正是通過行政裁決這種間接手段而不是以直接的行政命令手段來管理經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會秩序，從而實(shí)現(xiàn)其行政管理職能的。因此，“處理平等主體之間一部分民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的職能，一經(jīng)法律規(guī)定從司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)手中，就應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的法定職能”。第四，行政裁決后果具有強(qiáng)制性。行政裁決是行政主體代表國家去實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的行為，它具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。第五，行政裁決行為不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力。行政裁決一經(jīng)作出，即具有法律效力，對當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響。從上述五個方面我們不難看出，行政裁決行為是行政主體履行行政管理職能，對特定人和事作出的具有法律效力的具體行政行為。
2．行政裁決是行政主體進(jìn)行的司法裁判(居間)活動，屬于行政司法范疇
行政司法行為“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒脹Q有關(guān)爭議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的行為”。與其他典型行政行為不同，行政裁決是一種行政司法行為，具有司法的屬性：第一，設(shè)立行政裁決權(quán)的目的是出于解決糾紛的考慮；第二，在裁決關(guān)系中，保持獨(dú)立性、中立性的裁決主體是作為獨(dú)立于糾紛當(dāng)事人之外的第三方參與其間的，從而形成了裁決關(guān)系中三方關(guān)系；第三，行政裁決以民事糾紛為解決對象，其所適用的法律主要是民事實(shí)體法，程序上也采用準(zhǔn)司法程序。
二、我國行政裁決制度存在的主要問題
(一)行政裁決主體分散，欠缺獨(dú)立性
現(xiàn)階段，在我國有權(quán)解決行政裁決的機(jī)構(gòu)主要有三類：(1)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國通過一些行政法規(guī)、規(guī)章設(shè)立有行政裁決，如建設(shè)部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》；(2)專門機(jī)關(guān)。專利、商標(biāo)糾紛及勞動爭議由專門機(jī)關(guān)管轄；(3)各級人民政府。在這里，民事爭議不管由哪級行政主體管轄，均應(yīng)由鄉(xiāng)級人民政府和縣級人們政府及其工作部門以上的行政主體來管轄。
從總體上來說，我國行政裁決機(jī)構(gòu)絕大部分隸屬于行政機(jī)關(guān)，基本上不具有獨(dú)立性，中立裁判也就無從談起，公正的行政裁決難以保障，而這也正是我國行政裁決主體的缺陷所在。
(二)行政裁決的法律名稱不統(tǒng)一
關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；解紛行政;行政裁決;行政仲裁
中圖分類號：DF31
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、行政裁決該何去何從
通說認(rèn)為，行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為［1］。在我國，行政裁決是行政法學(xué)上一個非常重要的概念，同時也是實(shí)務(wù)部門一項(xiàng)重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認(rèn)為，“由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對特定的民事糾紛進(jìn)行裁決，是當(dāng)今世界許多國家普遍存在的一個事實(shí)，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個顯著特點(diǎn)。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)和滿足了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是對國家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢?！保?］然而，從行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認(rèn)同，特定民事糾紛的當(dāng)事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機(jī)關(guān)也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定。總體來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個方面：
首先，行政裁決派生于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實(shí)情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴(yán)密，市民社會沒有生成的空間，大多數(shù)事項(xiàng)都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家和社會日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會領(lǐng)域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現(xiàn)實(shí)，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務(wù)型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。
經(jīng)過30年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］如此定義服務(wù)型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、 “執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)；“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則；“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式；“違法必究”是服務(wù)型政府的問責(zé)機(jī)制［4］。服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會問題上，從長遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發(fā)展［5］。
筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價值與服務(wù)理念相沖突時，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場轉(zhuǎn)而積極的通過自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權(quán)力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動?！袄?，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個人及企業(yè)的活動，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險的行政作用?！保?］規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會環(huán)境，而展開對私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場和社會適當(dāng)?shù)赝顺觯渲杏忠Ａ粢欢ǖ墓芾砺毮埽瑸榻?jīng)濟(jì)活動和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學(xué)者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政［7］。大陸法系國家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會行政、促進(jìn)（助長）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家的任務(wù)就是為行政相對人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會救濟(jì)、文教事業(yè)、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時也著眼于國家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經(jīng)濟(jì)，亦是國家行政責(zé)無旁貸之任務(wù)之一?！保?］規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的嬗變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政?，F(xiàn)代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經(jīng)不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。
三、 服務(wù)型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會權(quán)力”［9］；不過，國家與市民社會的這種二元有機(jī)互動架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)?！霸谏鐣髁x條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務(wù)于市民社會的‘民主契約’精神?！保?0］就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動空間，另一方面，根據(jù)中國的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。
這種變化體現(xiàn)在3個方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，（注：《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨(dú)討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會對相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。）1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢，在保留仲裁權(quán)威的同時又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對于商標(biāo)評審委員會和專利復(fù)審委員會的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭議上的專業(yè)性優(yōu)勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過行政權(quán)強(qiáng)制消除爭議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢為社會提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵并促進(jìn)社會的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。
可以肯定地說，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭端和社會政策密切聯(lián)系?！保?1］由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國當(dāng)時的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個［12］，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展
學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學(xué)者郭永長和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際性行政裁決的立法［12］。吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過程應(yīng)當(dāng)透明化［13］。學(xué)者周佑勇、尹建國認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度［14］。上述學(xué)者對構(gòu)建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設(shè)性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問題的討論對規(guī)范我國的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。
第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類（注：這是目前我國行政法學(xué)界的通說，（張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國人民大學(xué)出版社，2004：172；姜明安.行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）。筆者認(rèn)為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據(jù)《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請求。
在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動法》就規(guī)定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟?！吨俨梅ā芬?guī)定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學(xué)界作過廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院［11］139。因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識對行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為［15］。英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級行政體系之外建立相對獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代國家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國防事務(wù)，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態(tài)。”德國學(xué)者Frido Wagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性?！保?6］從目前我國的法治與社會發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來成為相對獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。
第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識；并認(rèn)識到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對一些基礎(chǔ)性問題的正確認(rèn)識并予以制度規(guī)范。
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The Administrative Adjudication Function of Public
Service Oriented Government and Its Regulation
LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）
Abstract:
通說認(rèn)為，行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為{1}.在我國，行政裁決是行政法學(xué)上一個非常重要的概念，同時也是實(shí)務(wù)部門一項(xiàng)重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認(rèn)為，“由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對特定的民事糾紛進(jìn)行裁決，是當(dāng)今世界許多國家普遍存在的一個事實(shí)，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個顯著特點(diǎn)。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)和滿足了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是對國家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢?！眥2}然而，從行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認(rèn)同，特定民事糾紛的當(dāng)事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機(jī)關(guān)也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定?？傮w來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個方面：
首先，行政裁決派生于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實(shí)情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴(yán)密，市民社會沒有生成的空間，大多數(shù)事項(xiàng)都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家和社會日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會領(lǐng)域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現(xiàn)實(shí)，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務(wù)型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。
經(jīng)過30年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！眥3}如此定義服務(wù)型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)：“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則：“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式：“違法必究”是服務(wù)型政府的問責(zé)機(jī)制{4}.服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會問題上，從長遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發(fā)展{5}.
筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價值與服務(wù)理念相沖突時，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場轉(zhuǎn)而積極的通過自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權(quán)力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動?！袄?，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個人及企業(yè)的活動，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險的行政作用?！眥6}規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會環(huán)境，而展開對私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場和社會適當(dāng)?shù)赝顺?，但其中又要保留一定的管理職能，為?jīng)濟(jì)活動和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學(xué)者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政{7}.大陸法系國家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會行政、促進(jìn)（助長）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家的任務(wù)就是為行政相對人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會救濟(jì)、文教事業(yè)、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時也著眼于國家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經(jīng)濟(jì)，亦是國家行政責(zé)無旁貸之任務(wù)之一?！眥8}規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的擅變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政?，F(xiàn)代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經(jīng)不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。
三、服務(wù)型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會權(quán)力”{9}不過，國家與市民社會的這種二元有機(jī)互動架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)?！霸谏鐣髁x條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務(wù)于市民社會的’民主契約’精神?！眥10}就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動空間，另一方面，根據(jù)中國的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。
這種變化體現(xiàn)在3個方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢，在保留仲裁權(quán)威的同時又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對于商標(biāo)評審委員會和專利復(fù)審委員會的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭議上的專業(yè)性優(yōu)勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過行政權(quán)強(qiáng)制消除爭議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢為社會提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵并促進(jìn)社會的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。
可以肯定地說，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭端和社會政策密切聯(lián)系?！眥11}由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國當(dāng)時的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個{12}，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展
學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學(xué)者郭永長和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過程應(yīng)當(dāng)透明化{13}.學(xué)者周佑勇、尹建國認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度{14}.上述學(xué)者對構(gòu)建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設(shè)性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問題的討論對規(guī)范我國的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。
第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認(rèn)為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)，慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據(jù)《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請求。
在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動法》就規(guī)定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟?！吨俨梅ā芬?guī)定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學(xué)界作過廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識對行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為{15}.英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級行政體系之外建立相對獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代國家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國防事務(wù)，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡鴮W(xué)者FridoWagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性。”{16}從目前我國的法治與社會發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來成為相對獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。
第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識；并認(rèn)識到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對一些基礎(chǔ)性問題的正確認(rèn)識并予以制度規(guī)范。
注釋：
[1]《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨(dú)討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會對相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。
[2]這是目前我國行政法學(xué)界的通說，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國人民大學(xué)出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）
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1、行政訴訟裁決的概念
行政訴訟裁決是指人民法院根據(jù)事實(shí),依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或參照有關(guān)規(guī)章的規(guī)定,對行政爭議作出的司法裁判。行政訴訟裁決主要包括行政裁定、行政判決。
2、行政訴訟裁決的法律依據(jù)
人民法院對被訴行政行為進(jìn)行裁決,必須適用程序法和實(shí)體法兩個方面的法律依據(jù)。程序法解決怎樣進(jìn)行裁決的程序問題;實(shí)體法解決怎樣處理實(shí)體權(quán)利、義務(wù)的問題。
(1)行政訴訟裁決的程序法依據(jù)。人民法院在行政訴訟過程中,對被訴具體行政行為進(jìn)行裁決,因而其程序必須適用我國行政訴訟法,此外在有關(guān)審判組織、送達(dá)、開庭、委托執(zhí)行等問題的解決上,也適用人民法院組織法、民事訴訟法以及其他單行法律、法規(guī)規(guī)定的程序
(2)行政訴訟裁決的實(shí)體法依據(jù)。實(shí)體法依據(jù)主要有:①法律;②行政法規(guī);③地方性法規(guī);④自治條例和單行條例;⑤參照適用的規(guī)章。
3、行政判決
行政判決是指人民法院在行政訴訟中,為解決具體的行政爭議,就實(shí)體問題所作的判決。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,人民法院經(jīng)過審理,就不同情況可以作出如下判決:
(1)判決維持。人民法院經(jīng)過審理后,認(rèn)為具體行政行為的證據(jù)確鑿,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序,就應(yīng)判決維持具體行政行為。
(2)判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。人民法院經(jīng)過審理后,認(rèn)為有下列情況之一的,可以作此類判決:①主要證據(jù)不足;②適用法律、法規(guī)錯誤;③違反法定程序;④超越職權(quán);⑤濫用職權(quán)。
(3)判決被告限期履行法定職責(zé)。被告行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,人民法院可判決其在一定期限內(nèi)履行。
(4)判決變更行政處罰。此類判決只適用顯失公正的行政處罰。
4、行政裁定
行政裁定是人民法院在審理行政訴訟案件中,為解決程序問題所作出的裁定。
行政裁定適用的范圍是:不予受理;駁回起訴;管轄異議;終結(jié)訴訟;中止訴訟;移送或者指定管轄;訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行或者駁回停止執(zhí)行的申請;財(cái)產(chǎn)保全;先行給付;準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予撤訴;補(bǔ)正判決書的筆誤;中止或者終結(jié)執(zhí)行;提審、指令再審或者發(fā)回重審;準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為;其他需要裁定的事項(xiàng)。
5.上訴案件的判決與裁定
根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,二審人民法院對上訴案件經(jīng)過審理,可分別情況,作出以下裁判:
(1)維持原判。二審人民法院認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律、法規(guī)正確的,判決駁回上訴,維持原判。
(2)依法改判。二審人民法院如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,只是適用法律、法規(guī)有誤,可直接改判;如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足或者違反法定程序可能影響案件正確判決,也可在查清事實(shí)后改判。
(3)發(fā)回重審。二審人民法院如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足,或者違反法定程序,可能影響案件正確判決的,可以裁定撤銷原判,發(fā)回原審法院重新審理。
1行政司法概念的界定
司法,有的法學(xué)教材亦稱之為法的適用,是法的實(shí)施的重要方式之一。它是國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動。行政司法的主體是行政機(jī)關(guān),其在作出關(guān)系或影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為時,會不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質(zhì)量并保證其公正性、合法性,因此被稱作準(zhǔn)司法。由于行政司法的對象在理論上還存有爭議,因此對于行政司法的概念也存有爭議。行政司法對象的理論就世界范圍而言,主要表現(xiàn)為兩種理論學(xué)說以及與之相適應(yīng)的行政司法模式。一種理論認(rèn)為,行政司法的對象只能是行政糾紛,而且是行政機(jī)關(guān)同其他行政法主體在行政管理中引起的糾紛;另一種理論認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)不僅解決行政糾紛,而且對一般民事、經(jīng)濟(jì)糾紛都盡可能予以解決,因此,行政司法的對象包括行政糾紛,也包括民事、經(jīng)濟(jì)糾紛。[1]第一種理論在大陸法系的法國、德國盛行,為立法機(jī)關(guān)所接受,在國家行政組織體系內(nèi)部設(shè)立了獨(dú)立于普通法院之外的行政法院系統(tǒng),專司行政案件的審判職能。英美法系國家則采納了第二種理論。美國行政司法不僅涉及民事糾紛和行政糾紛,而且包括對輕罪的判決。我國行政司法,就目前看來,只涉及部分行政爭議和部分民事爭議。為解決行政爭議和民事爭議,以保障社會法律秩序的正常和穩(wěn)定,法律賦予了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、裁決和仲裁的職能,由此構(gòu)成了行政司法的三大內(nèi)容或具體制度,即:(1)行政調(diào)解;(2)行政復(fù)議;(3)行政仲裁。一般說來,行政復(fù)議只適用解決行政爭議;行政仲裁適用解決民事爭議;行政調(diào)解既適用民事爭議,也適用行政爭議。由此,在我國,行政司法是指行政主體依法對有關(guān)爭議進(jìn)行復(fù)議、調(diào)解、裁決和仲裁的活動,它既包括對行政爭議的處理,也包括對民事爭議的調(diào)處。
2當(dāng)前我國行政司法所面臨的挑戰(zhàn)
概念本身的模糊性行政司法的主持者。我國目前對于行政司法的主持者還存在理論上的分歧,即行政司法活動的主體是行政機(jī)關(guān)抑或是在某些情況下的一些獨(dú)立性較強(qiáng)的但仍帶有行政性質(zhì)的專門裁判機(jī)構(gòu)?我國現(xiàn)有的專門機(jī)構(gòu)僅有商標(biāo)評選委員會、專利復(fù)審委員會、勞動爭議仲裁委員會等有限的幾種。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂、分散,條條塊塊縱橫參差,職能上彼此沖突甚至發(fā)生推諉,專職化、專業(yè)化問題嚴(yán)峻。現(xiàn)在幾乎所有的行政爭議和大量的民事糾紛仍由行政機(jī)關(guān)直接解決。12行政司法的性質(zhì)。關(guān)于行政司法的本質(zhì)屬性,遠(yuǎn)非概念中簡單標(biāo)明的行政和司法所能一言蔽之。我們一般認(rèn)為法國的行政法院與普通法院構(gòu)成雙軌制司法體系,在法國人自己眼中,卻從來都將行政法院的活動看作行政活動,而非司法活動。法國人只把普通法院的活動看成司法活動。英國國內(nèi)行政界和法學(xué)界對行政裁判所活動的性質(zhì)看法也存在分歧。[2]我國理論界認(rèn)識比較混亂。有的學(xué)者將行政立法、行政執(zhí)法、行政司法鼎足而三共同構(gòu)成行政行為,注重其行政性;而有的學(xué)者將行政復(fù)議和行政訴訟、國家賠償列入行政救濟(jì),更注重其司法性。種屬概念混淆不清。與行政司法概念相近的還有行政審判、行政裁判,這些概念并沒有嚴(yán)格界定。再加上行政訴訟、行政救濟(jì)、行政監(jiān)督等概念的干擾,學(xué)術(shù)界陷入一片概念沼澤。還有學(xué)者對行政裁決分別作狹義、廣義、最廣義幾種不同解釋,廣義的行政裁決甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在許多程序上的問題行政裁決因無統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定,其隨意性特別大,最缺乏規(guī)范性和基本的程序規(guī)定。行政調(diào)解除基層人民政府對民間糾紛的調(diào)解和主管部門對商業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的調(diào)解有程序規(guī)定之外,其他都無法律具體規(guī)定。行政復(fù)議一般采取書面審理形式,但5行政復(fù)議法6又規(guī)定申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時,可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。,即在特定情況下也可采取開庭審理方式,而5行政復(fù)議法6對開庭審理的程序卻未作規(guī)定。行政仲裁的程序性問題還在更深的層次上表現(xiàn)出來,如同是技術(shù)合同糾紛,既可由經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會受理,又可由技術(shù)合同仲裁委員會受理。所以各類糾紛的仲裁規(guī)則和程序都不統(tǒng)一。213司法救濟(jì)途徑?jīng)_突行政司法相對于行政執(zhí)法具有后繼性,相對于法院司法具有前置性。我國對于行政復(fù)議不服,一般可以提起行政訴訟,而對于行政仲裁、行政調(diào)解目前一般提起民事訴訟,對于行政裁決一部分提起民事訴訟,一部分提起行政訴訟,規(guī)定的比較混亂。這樣的規(guī)定對于糾紛的解決是不利的。司法救濟(jì)途徑的沖突,不僅會使公民、法人、其他組織的合法權(quán)益得不到及時的保護(hù),也會使各機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象。造成公共資源的浪費(fèi),影響行政效率。國內(nèi)新形式的巨大沖擊行政仲裁方面的制度的新動向。建國后,我國仿效前蘇聯(lián)和東歐各國,建立了一整套行政仲裁制度。但從8年代中期到5中華人民共和國仲裁法6頒布前的這段時間,有關(guān)行政仲裁的法律法規(guī)如春筍般涌現(xiàn)。這期間共有14個法律、82個行政法規(guī)、192個地方性法規(guī)作了有關(guān)仲裁的規(guī)定。[3]其中只有幾個是關(guān)于涉外仲裁的規(guī)定。一時間行政仲裁嚴(yán)重失范:法律、法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定,仲裁領(lǐng)域急劇擴(kuò)張;仲裁機(jī)構(gòu)呈分散狀態(tài);仲裁程序也不統(tǒng)一。1994年8月31日,5中華人民共和國仲裁法6頒布,除勞動仲裁一枝獨(dú)秀外,其它行政仲裁歸于沉寂。有學(xué)者認(rèn)為:隨著我國5仲裁法6的頒布實(shí)施,行政性仲裁機(jī)構(gòu)已陸續(xù)撤銷,因此再作行政仲裁與民間仲裁的分類已無實(shí)際意義。[4]12聽證制度的建立。聽證本是英美國家自然公正原則的要求,行政機(jī)關(guān)的決定對當(dāng)事人有不利影響時,必須聽取當(dāng)事人的意見。在中國,聽證一詞首次出現(xiàn)是在1996年3月17日頒布的5中華人民共和國行政處罰法6中。1997年12月29日頒布的5中華人民共和國價格法6第23條又確立了公聽制度。但聽證這一新程序的出現(xiàn),也給我國行政司法理論帶來沖擊。從5中華人民共和國行政處罰法6的關(guān)于聽證程序、主持人的超脫地位、兩造對抗、聽證中事實(shí)和證據(jù)的拘束力等方面來看,聽證初步符合傳統(tǒng)行政司法的概念要件。但聽證又不同于傳統(tǒng)嚴(yán)格意義的行政司法,因?yàn)槁犠C后由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作出決定或負(fù)責(zé)人集體討論決定。這是一個純粹意義的行政決定,與美國帶有事先救濟(jì)性質(zhì)的事前聽證非常相似。
【關(guān)鍵字】行政復(fù)議 聽證制度 聽證程序
一、 行政復(fù)議聽證制度的概念
有很多的學(xué)者認(rèn)為，所謂的行政復(fù)議聽證制度就是來源于英國普法上的自然公正，其最基本的內(nèi)涵是說：“任何人在參加裁判的時候都不能一律的聽取人個人的單方面的說明理由，不管是個人還是機(jī)構(gòu)，都要聽取另外一方的說明，在此期間，不得對任何一方采取措施和懲罰等行為”。
對于我國的一些定義盡管有的明確了什么是行政復(fù)議聽證的概念，有的雖未明確概念，卻也描述了行政復(fù)議聽證的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和一些內(nèi)容。
還有根據(jù)我國有關(guān)聽證理論中對聽證概念的通常表述，可以將行政復(fù)議聽證的概念表述為：行政復(fù)議機(jī)關(guān)為審查被申請具體行政行為的合法性和合理性，在行政復(fù)議決定做出前，召集申請人、被申請人等，針對具體行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，聽取其陳述、申辯和質(zhì)證的活動。
二、行政復(fù)議聽證制度的國外借鑒
（一）美國行政立法聽證制度
美國的行政立法與我國行政復(fù)議制度大致相同，但是其主要相似的是在行政法官制度中。行政法官制度是根據(jù)聯(lián)邦行政程序法制定的，大概的意思是行政法官在收到復(fù)議申請后，可以根據(jù)案情，組織聽證。
在行政法官宣布聽證開始后，行政機(jī)關(guān)一方要陳述案件情況，并為其提出的行政裁決建議說明理由。并對于這些理由來進(jìn)行。廣義的裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的一切具體決定的行為，狹義的裁決是指行政機(jī)關(guān)對于行政爭議作出決定的行為，是行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的行為。
行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政復(fù)議案件的舉證責(zé)任，申請人提供相應(yīng)信息也是行政法官有權(quán)予以要求的一項(xiàng)內(nèi)容，這是我國法律關(guān)于舉證內(nèi)容的規(guī)定。
（二）日本的行政處罰聽證制度
1994年10月1日，日本的《行政程序法》實(shí)施，有關(guān)其行政處罰聽證的規(guī)定也集中體現(xiàn)在這部法律中，這部法律有效的提高了行政透明度，使得公正、效率體現(xiàn)在行政活動中。如何做到公正，這是很難的一個問題，也是必須要做到的問題。要求行政機(jī)關(guān)要告知當(dāng)事人進(jìn)行保障聽證，這一重要行為要在行政機(jī)關(guān)做出處罰前實(shí)行。
在日本《行政程序法》中有關(guān)于行政處罰聽證程序內(nèi)容的規(guī)定，限定了應(yīng)當(dāng)舉行聽證條件范圍，包括行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可證或者剝奪當(dāng)事人資格或地位的行政行為。
（三）行政復(fù)議聽證程序在我國臺灣地區(qū)具體規(guī)定
有關(guān)臺灣地區(qū)的一些情況中發(fā)現(xiàn)，臺灣地區(qū)的行政復(fù)議聽證制度也進(jìn)行了一定的體制改革，這個與美國的很多地方有很多相似的地方，他們也都是一樣經(jīng)歷了行政化向著司法化演進(jìn)的過程。
經(jīng)過以上兩個國家和我國臺灣地區(qū)的對于行政復(fù)議聽證制度的一些建議和分析，我們可以得出由于地理位置，生活環(huán)境和經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的不同和差異有著不相同的制度。但是，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，現(xiàn)在越來越多的國家和地區(qū)都在吸收和借鑒其他地區(qū)的模式，而作出更有利于本國的制度和政策。
三、我國行政復(fù)議聽證制度的問題與成因
對于起步較晚的我們國家而言有很多的不足之處還有待于我們慢慢去完善，聽證制度的不足可以借鑒一些西方的聽證制度，但在借鑒他們的制度的同時也要考慮我國的基本國情，不能盲目的借鑒和使用。
首先，適用范圍過窄。政府現(xiàn)在面臨的主要問題就是公正與效率的矛盾問題，這就造成了聽證程序的使用范圍的十分有限。 其次，在適用條件上也是不相同的，在行政復(fù)議聽證適用條件的不相同也是存在的問題之一。再次，所研究的隊(duì)伍是很不健全的。為何說所研究的隊(duì)伍是不健全的，原因在于在外國行政聽證制度只規(guī)定分離這項(xiàng)原則，意思是指也就不能在從事與裁決和聽證行為相容的活動，在現(xiàn)實(shí)的行政活動中從事裁決和審判聽證的機(jī)構(gòu)或是人員，這是為了保證行政裁決工作各方的公正與公平。因此，主持聽證和裁決的機(jī)構(gòu)，前者也不能和后者進(jìn)行單方的接觸，不能同時是調(diào)查機(jī)構(gòu)或是追訴者。
我國現(xiàn)行聽證制度的存在的原因，筆者認(rèn)為除了我國在《行政處罰法》中規(guī)定關(guān)于聽證程序立法的原則外，其主要還存在以下幾方面的內(nèi)容。最主要的原因是我國落后的法則觀念。就意識方面來講，我國公民的意識是較薄弱的。還未有充分發(fā)揮到程序上?，F(xiàn)實(shí)處理行政問題時，行政相對人對行政機(jī)關(guān)不按照程序辦案是很無奈的，但是大多數(shù)相對人選擇容忍下來，這樣在程序上發(fā)揮不出來是十分普遍的問題。
四、關(guān)于完善行政復(fù)議聽證制度的規(guī)定
行政復(fù)議聽證是行政爭議當(dāng)事人之間溝通的橋梁和紐帶，是促進(jìn)行政復(fù)議公開、公正、公平，提高復(fù)議案件審理透明度，保障當(dāng)事人及社會公眾知情權(quán)的重要手段。
聽證參加人的定義目前各地對于聽證參加人的稱謂不是很統(tǒng)一，聽證參加人包括聽證陳述人和除它以外的其他人，為會議的進(jìn)行做有關(guān)的服務(wù)工作的人員不是聽證參加人，他是不享有聽證參加人的權(quán)利和以為的人。
為了使聽證更加的全面、公正和合理，所以是必須要擴(kuò)大聽證參加人的范圍的，但目前各國對于聽證程序的參加人呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢，也是在逐漸上漲的其實(shí)這是有利于擴(kuò)大聽證參加人的范圍的。
現(xiàn)在在許多國家，聽證參加人的范圍有所擴(kuò)大，當(dāng)事人與利害關(guān)系人均可。這可是非常好的一項(xiàng)規(guī)定的，也是有利于進(jìn)一步擴(kuò)大聽證參加人的一項(xiàng)很好的規(guī)定。
上述意見和建議可以更好的如何去完善行政復(fù)議聽證制度同時也促進(jìn)了聽證筆錄在諸多方面上的具體實(shí)現(xiàn)。使聽證筆錄的效率能夠得到一個很好的發(fā)揮，這樣不僅在立法上對于每個公民都是有著不可忽視的影響。
參考文獻(xiàn)
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