時(shí)間：2023-09-07 17:29:57
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【關(guān)鍵詞】拆遷補(bǔ)償；司法對(duì)策
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-056-01
在經(jīng)濟(jì)全球一體化的當(dāng)今，國(guó)家要富強(qiáng)，社會(huì)要發(fā)展，這就使得建設(shè)成為必須。然而，建設(shè)要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡(jiǎn)單的道理，也使得這些年的拆遷問(wèn)題引發(fā)了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進(jìn)程實(shí)踐中，涉及農(nóng)村集體土地拆遷工作所帶來(lái)的問(wèn)題愈發(fā)值得關(guān)注，特別是在一些區(qū)縣的城區(qū)擴(kuò)建和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目中，向農(nóng)村索取集體土地已是必然和常態(tài)。這其中的問(wèn)題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會(huì)帶來(lái)許多不安定因素。
一、農(nóng)村征地過(guò)程中存在的問(wèn)題
農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時(shí)進(jìn)行的，主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定、國(guó)土資源部的一系列規(guī)章以及相應(yīng)的地方法規(guī)和政府規(guī)章。雖然這些都為農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作和保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)，但在拆遷工程中依然存在很多問(wèn)題。
（一）相關(guān)法律法規(guī)的空白
如上所述，當(dāng)前開(kāi)展農(nóng)村房屋的拆遷工作主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，這些都不是直接針對(duì)農(nóng)村拆遷問(wèn)題而存在的法律法規(guī)。鑒于此，各省、市人民政府通過(guò)參照以上所提及的法律法規(guī)，并依職權(quán)或多或少的出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以便農(nóng)村拆遷工作的實(shí)施。然而，由于各地方政府在解決農(nóng)村拆遷問(wèn)題至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也就使得這些法律規(guī)章在實(shí)際問(wèn)題的面前沒(méi)有可操作性。
（二）公共利益界定的缺失
由于《土地管理法》沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的規(guī)定，加之由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)對(duì)于個(gè)人來(lái)講是兩低一高（低產(chǎn)出、低回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)）的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)而不被重視，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因此一些地方政府和官員為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP和個(gè)人政績(jī)，采取征用農(nóng)民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來(lái)增加財(cái)政收入。以公共利益為借口肆無(wú)忌憚地征地用于非公益項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，這種對(duì)“公共利益”濫用的結(jié)果使得一部分人達(dá)到了位高權(quán)重或者一夜暴富的目的，同時(shí)也使得農(nóng)民的利益受到了極大的損害。
（三）對(duì)農(nóng)民權(quán)利的漠視
現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)征地工作都是由開(kāi)發(fā)商或者是上級(jí)政府通過(guò)與農(nóng)村的負(fù)責(zé)人直接談判進(jìn)而簽訂征地協(xié)議，然后由相關(guān)部門(mén)發(fā)文進(jìn)行公示，拆遷公司進(jìn)行評(píng)估。在征地談判過(guò)程中，罕有村負(fù)責(zé)人將征地工作和談判進(jìn)程向村民匯報(bào)或者是與村民共同協(xié)商，如此，村民連最基本的知情權(quán)都享受不到，更談何發(fā)言權(quán)、訴權(quán)。在拆遷進(jìn)行中，一些村民的基本權(quán)利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水?dāng)嚯姡貏t人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢(shì)的村民不得不妥協(xié)而簽訂拆遷協(xié)議。
（四）執(zhí)法有欠公允
在具體拆遷工作中，評(píng)估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大。對(duì)少數(shù)強(qiáng)勢(shì)的拆遷戶，征地方情愿以增加補(bǔ)償?shù)耐讌f(xié)方式來(lái)息事寧人，甚至對(duì)個(gè)別的違建也予以較高的補(bǔ)償，但對(duì)于更多的勢(shì)力單薄的拆遷戶，征地方則通過(guò)一定程度的強(qiáng)制力和非法暴力解決。
（五）補(bǔ)償對(duì)象的混亂無(wú)根據(jù)
在個(gè)別地方對(duì)農(nóng)村土地征用后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村委會(huì)對(duì)能獲得補(bǔ)償?shù)某蓡T范圍沒(méi)有一個(gè)法律上或者合理的依據(jù)。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補(bǔ)償或者很少的補(bǔ)償。
二、農(nóng)村征地過(guò)程中問(wèn)題的解決途徑
（一）制定專門(mén)性法律法規(guī)
農(nóng)村拆遷引發(fā)的問(wèn)題之所以頻發(fā)，就是由于目前我國(guó)缺乏專門(mén)針對(duì)農(nóng)村拆遷方面的法律規(guī)范。因此，制定有關(guān)農(nóng)村拆遷的專門(mén)性法律是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)專門(mén)性法律法規(guī)的制定和完善，能針對(duì)性解決實(shí)踐中的糾紛、填補(bǔ)拆遷程序的缺失、壓制公權(quán)力的膨脹、保障私權(quán)利的合法權(quán)益。
（二）對(duì)“公共利益”予以清晰界定
對(duì)“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農(nóng)村被拆遷人的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村拆遷所依據(jù)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等都沒(méi)有對(duì)公共利益有一個(gè)清晰而具體的界定。參考《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條明確規(guī)定的公共利益的六種情形，對(duì)于鑒定對(duì)農(nóng)村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。
（三）對(duì)政府予以合理、明確的角色定位和法律責(zé)任
對(duì)政府角色和責(zé)任的明確，表面看為改變其角色錯(cuò)亂的現(xiàn)狀，其旨在保障被征收人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見(jiàn)，到最后做出決定并實(shí)施拆遷，并且要對(duì)拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題負(fù)有首要責(zé)任。第二，收回政府強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，改變政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”的不合理現(xiàn)狀。第三，予以政府法律責(zé)任約束，保證其權(quán)力的正確行使。征地過(guò)程中直接負(fù)責(zé)人和工作人員對(duì)其違反任何規(guī)定的行為要負(fù)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。只有這樣才能維護(hù)被征收人的切身利益，實(shí)現(xiàn)征地拆遷利益沖突的平衡，體現(xiàn)公正執(zhí)法和公正司法。
參考文獻(xiàn)：
[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問(wèn)題探討[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),2008.
【關(guān)鍵詞】舊城改造；城市發(fā)展；法律問(wèn)題
舊城改造是指依據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際需求，有計(jì)劃、有步驟的對(duì)城市的整體或者是局部進(jìn)行改造，對(duì)城市的物質(zhì)生活環(huán)境進(jìn)行更新?lián)Q代，為市民提供更為優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境，以及為城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
一、舊城改造拆遷中存在的法律問(wèn)題
（一）政府的角色定位模糊。房屋對(duì)于普通老百姓來(lái)講，可以稱得上是人生中最重要的財(cái)產(chǎn)！因此，這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須要受到法律的保護(hù)，如此才能夠使百姓安穩(wěn)的生活，而政府在這一過(guò)程中，則需要肩負(fù)著保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利的義務(wù)。除此以外，政府對(duì)于城市房屋的拆遷工作還具有行政管理權(quán)，政府在行使“行政管理權(quán)”時(shí)實(shí)際上處于一種第三方的位置，也就是說(shuō)這是從政府的角度出發(fā)，對(duì)一個(gè)民事問(wèn)題加以規(guī)范。但是在實(shí)際拆遷的過(guò)程中，政府往往扮演了拆遷人“后臺(tái)”的角色，甚至有些時(shí)候就是以拆遷人的身份出現(xiàn)的。這種角色定位的模糊使政府在舊城改造的過(guò)程中，既扮演了“運(yùn)動(dòng)員”的角色，又扮演了“裁判員”的角色，這顯然是有悖初衷的。
（二）舊城改造拆遷中的法律關(guān)系過(guò)于復(fù)雜。舊城改造拆遷是基于這樣一個(gè)前提，即：要給予被拆遷人一定的補(bǔ)償安置，如此才能獲得拆除被拆遷人房屋的權(quán)利。這樣看來(lái)，仿佛其中的法律關(guān)系應(yīng)該是圍繞拆遷當(dāng)事之間而發(fā)生的，但實(shí)際上卻并非如此。我國(guó)現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定，政府在拆遷過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)發(fā)放相關(guān)許可證，對(duì)拆遷機(jī)構(gòu)的資格進(jìn)行審查以及行使強(qiáng)制拆遷權(quán)力等等，也就是說(shuō)政府的行政決定在其中起決定性因素。這樣一來(lái)，拆遷過(guò)程中存在著行政法律關(guān)系，同時(shí)又存在著民事法律關(guān)系，法律關(guān)系是非常復(fù)雜的。
（三）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在偏低的情況。拆遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府?dāng)M定的，屬于單方定價(jià)，因而很容易造成補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格不符的情況。有些地方政府是按照當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力來(lái)擬定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，甚至?xí)趯?duì)拆遷價(jià)格評(píng)估的過(guò)程進(jìn)行直接干預(yù)；有些地方政府頒布的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有隨著市場(chǎng)變化而變化，幾乎多年不變，這與近幾年來(lái)房?jī)r(jià)大幅上漲的形勢(shì)完全脫節(jié)；有些地方政府甚至故意制定很低的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而回遷房的定價(jià)卻很高，致使被拆遷戶“流離失所”。
二、改進(jìn)建議
（一）正確定位政府角色。由于政府在整個(gè)拆遷過(guò)程中起到的是主導(dǎo)作用，既扮演了“運(yùn)動(dòng)員”角色，也扮演了“裁判員”的角色，這種雙重身份將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府“裁決”的公正性表示懷疑。而且，由于政府在拆遷的整個(gè)過(guò)程中，其權(quán)力與利益易于尋租，這就使得政府的角色定位日益受到社會(huì)公眾的關(guān)注。我們知道，舊城改造拆遷是土地與房屋等不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)人與所有權(quán)人在行使各自的物權(quán)時(shí)，所產(chǎn)生的一種行為。而這種行為又涉及到了諸多主體，因此，政府最應(yīng)該扮演的角色就應(yīng)該是“協(xié)調(diào)者”的角色，也就是說(shuō)政府應(yīng)該以公共服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn)，對(duì)涉及到拆遷問(wèn)題的各個(gè)主體之間的矛盾與沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣，一方面能夠保護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，另一方面，則能夠維護(hù)國(guó)家的公信力。
（二）完善法律法規(guī)。舊城改造的拆遷問(wèn)題，涉及到了國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥與出讓、房屋所有權(quán)的征收等等，整個(gè)過(guò)程必須要以完善的法律法規(guī)為依據(jù)，如此才能做到有法可依，使舊城改造工程有序進(jìn)行的同時(shí)，還能夠協(xié)調(diào)各方面的利益。現(xiàn)階段所執(zhí)行的拆遷辦法雖然也是由法律法規(guī)所擬定的，但是效力低、缺乏細(xì)節(jié)、不利于執(zhí)行。因此，想要從根本上解決拆遷中的法律問(wèn)題，就必須要我國(guó)政府制定專門(mén)的征收、征用法規(guī)，并以此為依據(jù)對(duì)拆遷行為進(jìn)行有效規(guī)范。
（三）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開(kāi)。根據(jù)《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定，各地方政府應(yīng)當(dāng)每年者對(duì)當(dāng)?shù)氐母黝惙课莸膬r(jià)格進(jìn)行估價(jià)，并且將估價(jià)公布于世。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)要根據(jù)這些數(shù)據(jù)，來(lái)擬定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如此才能確保拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠符合市場(chǎng)的實(shí)際情況。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制定，增強(qiáng)被拆遷人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的抗辯機(jī)制。這是由于通常情況下，被拆遷方在整個(gè)拆遷過(guò)程往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，拆遷行為將會(huì)對(duì)被拆遷人構(gòu)成利益影響，因此，政府需要增強(qiáng)被拆遷人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的抗辯機(jī)制，如此才能保證被拆遷人能夠抵抗一些不利因素的侵害。
（四）借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。由于舊城改造拆遷中的法律關(guān)系是非常復(fù)雜的，其中既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系，再加上一些不合理的行政權(quán)的介入，非常容易出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力尋租的情況。為了有效處理上述情況，我們可以借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在英、法、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家中，為了防止政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)權(quán)力尋租的情況，他們制定了公共開(kāi)發(fā)制，即：政府委派一個(gè)名為“開(kāi)發(fā)公社”的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施拆遷工作。比如德國(guó)負(fù)責(zé)舊城改造的單位是社會(huì)公共部，負(fù)責(zé)承辦具體事物的單位則是以公益法人為核心的公有制企業(yè)；日本也有類似的組織，名為“城市、住宅建設(shè)公團(tuán)”，城市改建工作則是由這一集團(tuán)來(lái)負(fù)責(zé)的。我國(guó)政府可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，制定“公共開(kāi)發(fā)制度”，組建負(fù)責(zé)公共開(kāi)發(fā)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，從而防止政府尋租行為為的出現(xiàn)。
三、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快。舊城改造的過(guò)程中，出現(xiàn)了許多法律問(wèn)題，影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建，需要我們從正確定位政府角色、完善法律法規(guī)、對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開(kāi)、借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等方面入手，加以解決。
參考文獻(xiàn)
[1] 張迅雷.完善我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償法律制度的思考[J].北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)， 2010（01）.
關(guān)鍵詞：集體；征收；拆遷
中圖分類號(hào)： D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2013）-18-14-1
1 基本情況
2010年以來(lái)，柳河縣累計(jì)征收集體土地7302畝，拆遷集體土地上房屋794戶，5.5萬(wàn)平方米，有力保障了城市建設(shè)及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地需求。2012年，全縣開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目土地房屋征收“百日會(huì)戰(zhàn)”活動(dòng)，僅用三個(gè)月時(shí)間完成了征收集體土地465畝，拆遷512戶，面積3.8萬(wàn)平方米。實(shí)現(xiàn)集體土地征收與房屋拆遷平穩(wěn)有序推進(jìn)，沒(méi)有發(fā)生一起重大上訪事件，有力地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。
2 主要做法
2.1 依法行政，堅(jiān)持原則，為實(shí)現(xiàn)和諧征地拆遷創(chuàng)造前提條件
2.1.1 統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)征收秩序 集體土地上的房屋征收，結(jié)合《征收條例》，迅速出臺(tái)了房屋征收補(bǔ)償辦法，嚴(yán)格依法程序制定各區(qū)域房屋征收補(bǔ)償安置方案，征地前嚴(yán)格執(zhí)行告知、確認(rèn)、聽(tīng)證和“兩公告一登記”法定程序，明確“拆一還一”政策，嚴(yán)格按照評(píng)估結(jié)果補(bǔ)償，對(duì)最終審查確定的低保戶、困難家庭給予住房保障特殊扶持。
2.1.2 突出獎(jiǎng)勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)動(dòng)遷熱情 征收房屋補(bǔ)償安置方案實(shí)行了獎(jiǎng)勵(lì)政策：在征收第一時(shí)段內(nèi)實(shí)行“5、3”獎(jiǎng)勵(lì)政策，即：5000元和300元/m2的搬遷獎(jiǎng)；第二時(shí)段，實(shí)行“3、2”政策，即：3000元和200元/m2的搬遷獎(jiǎng)；收尾時(shí)段實(shí)行“2、1”政策，即：2000元和100元/m2的搬遷獎(jiǎng)，超出時(shí)限的不予以獎(jiǎng)勵(lì)。
2.1.3 堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證公平征收 堅(jiān)決按照縣政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)操作，做到了一把尺子量到底，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)貫始終，對(duì)不在補(bǔ)償范圍內(nèi)或超過(guò)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)決不予補(bǔ)償，保證征收公平、公正；堅(jiān)決杜絕暗箱操作，擾亂征收秩序的行為，明確要求征收干部，不得違犯法紀(jì)，嚴(yán)禁擅自提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁接受宴請(qǐng)、禮品等行為。
2.1.4 加大執(zhí)法力度，維護(hù)法律權(quán)威 經(jīng)過(guò)前期摸排、違建鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組審核公示及群眾監(jiān)督舉報(bào)，對(duì)集體土地征收區(qū)域的違建進(jìn)行了確認(rèn)，并依法下發(fā)了限期拆除通知。在法定期限內(nèi)不自行拆除、頂風(fēng)私搭亂的堅(jiān)決予以。在解決釘子戶問(wèn)題上，縣法院提前介入，靠前指導(dǎo)，對(duì)司法裁決、限期遷出的重點(diǎn)戶，做好政策法規(guī)宣講和勸導(dǎo)工作，促使其達(dá)成協(xié)議。
2.2 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，綜合舉措，為推進(jìn)征地拆遷工作形成強(qiáng)大合力
為協(xié)助各包保組工作，柳河縣成立了五個(gè)包保職能組：征收宣傳組、征收管理組、紀(jì)律監(jiān)督檢查組、考核管理組和法律指導(dǎo)、司法執(zhí)行、維穩(wěn)組。成員主要由住建、國(guó)土、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院、公安、財(cái)政、審計(jì)、宣傳、廣電、教育、司法等部門(mén)組成，每個(gè)組都有牽頭部門(mén)，各自都有責(zé)任包保，有力地促進(jìn)了工作的開(kāi)展。
2.3 完善機(jī)制，形成優(yōu)勢(shì)，為完成征地拆遷任務(wù)提供有效保障
2.3.1 健全責(zé)任機(jī)制，落實(shí)包保任務(wù) 充分發(fā)掘各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，形成了集體土地征收與房屋拆遷工作以縣國(guó)土資源局為責(zé)任主體、包保部門(mén)全體參與、協(xié)同部門(mén)全面配合的大工作格局。
2.3.2 堅(jiān)持陽(yáng)光操作，主動(dòng)接受監(jiān)督 探索并制定整套的征地拆遷工作流程，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。在征地拆遷現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立辦公室，并懸掛、張貼工作進(jìn)度表、包保部門(mén)一覽表和各類公示板，做到“三公示、三監(jiān)督、六到戶”堅(jiān)持征收工作全程公開(kāi)、透明。
2.3.3 實(shí)行包保到戶，形成感情優(yōu)勢(shì) 感情通、工作通。各包保組堅(jiān)持以人為本，包保干部包保到戶工作，以真心誠(chéng)意、真實(shí)行動(dòng)做好動(dòng)員工作，細(xì)致周全、有策略地與被征收戶們拉近關(guān)系，耐心宣講政策法規(guī)、熱情地做通思想工作。
3 存在的主要問(wèn)題
3.1 集體土地上沒(méi)有產(chǎn)權(quán)房屋問(wèn)題
沒(méi)有產(chǎn)權(quán)房屋包括：無(wú)合法產(chǎn)權(quán)和土地使用證明、合法建房手續(xù)的房屋。但大多數(shù)無(wú)證照房屋都是困難群眾的安身之所，征收無(wú)證照房屋的補(bǔ)償，沒(méi)有政策依據(jù)，征地拆遷工作與保護(hù)群眾利益發(fā)生矛盾。
3.2 被征地農(nóng)民的生產(chǎn)資料存放問(wèn)題
征收集體土地房屋后，計(jì)劃村民回遷樓房，但農(nóng)民還有剩余土地，需要繼續(xù)耕種，部分以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主農(nóng)戶的生產(chǎn)資料、耕種機(jī)械設(shè)備存放地點(diǎn)難以解決。
4 今后工作思路
4.1 嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)，堅(jiān)持依法拆遷
在今后集體土地征地拆遷工作中，把嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)作為確定拆遷范圍、審核安置補(bǔ)償方案、房屋評(píng)估、簽定拆遷協(xié)議等各個(gè)環(huán)節(jié)的重要依據(jù)。
4.2 突出工作重點(diǎn)，確保征地拆遷客觀公正
在實(shí)施農(nóng)房拆遷過(guò)程中，突出被拆遷群眾的經(jīng)濟(jì)利益放在首位，堅(jiān)決把握“嚴(yán)細(xì)”標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持一把尺子量到底，對(duì)評(píng)估結(jié)果嚴(yán)格細(xì)致地審核，確保征地拆遷客觀公正，確保補(bǔ)償價(jià)格合理。
4.3 耐心周到服務(wù)，堅(jiān)持人性化拆遷
【關(guān)鍵詞】城市；拆遷；國(guó)有出讓、土地使用權(quán)；補(bǔ)償
隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為了城市、工業(yè)發(fā)展需要，各地都將面臨著對(duì)舊城及城郊村莊進(jìn)行拆遷的問(wèn)題，拆遷過(guò)程中也必將涉及到提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題雖有所涉及，但是未能對(duì)如何補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定。各地在城市拆遷中對(duì)提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題由于缺少明確法律法規(guī)依據(jù)，在實(shí)際城市拆遷實(shí)施過(guò)程中不可避免的出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。
1 國(guó)有出讓土地使用權(quán)概念
國(guó)有土出讓地使用權(quán)是土地使用者以向國(guó)有土地所有者代表支付出讓金為對(duì)價(jià)而原始取得的有期限限制的國(guó)有土地使用權(quán)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
2 國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國(guó)有土地使用權(quán)可以依法出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出資、作價(jià)入股?！薄段餀?quán)法》第一百三十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！边@樣以立法的形式確立了國(guó)有土地使用權(quán)全新的涵義：依法取得的從國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來(lái)的土地使用權(quán)，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。[1]明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)――財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市拆遷中收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。
3 對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)城市拆遷中提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)定的分析
《土地管理法》第二條、第五十八條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄盀楣怖嫘枰褂猛恋氐?；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公眾利益的需要，國(guó)家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！币陨戏煞ㄒ?guī)對(duì)收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的表述有很大差異，反映在“給予補(bǔ)償”、“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”和“給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”的文字表述的內(nèi)涵上，這對(duì)城市房屋拆遷管理的實(shí)踐必然產(chǎn)生疑義，在拆遷人與被拆遷人之間引發(fā)權(quán)益爭(zhēng)議，產(chǎn)生利益糾紛。[1]我國(guó)唯一一部關(guān)于城市房屋拆遷的法規(guī)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償沒(méi)有明確的規(guī)定，僅將土地使用權(quán)的價(jià)值隱含在房屋價(jià)值當(dāng)中，土地資產(chǎn)價(jià)值未能得到顯現(xiàn)。
另外，對(duì)于土地使用權(quán)的具體補(bǔ)償規(guī)定僅在《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。”簡(jiǎn)單的退還剩余年限的土地出讓金，未能考慮土地使用權(quán)人已有的土地開(kāi)發(fā)投資對(duì)土地資產(chǎn)增值效應(yīng)的影響，也未考慮地價(jià)上漲的因素，如果僅僅退還剩余年限的出讓金讓土地使用權(quán)人喪失了未來(lái)一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牧⒎?，?guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。
4 對(duì)城市拆遷中提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的幾點(diǎn)建設(shè)性建議
為維護(hù)國(guó)有土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，避免城市拆遷中因提前收回國(guó)有土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，筆者結(jié)合自己多年工作實(shí)際，對(duì)于收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題提一下幾點(diǎn)建設(shè)性建議：
4.1 嚴(yán)格區(qū)分“公益性拆遷”、“非公益性拆遷”（商業(yè)拆遷）
根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，為了社會(huì)公共利益的需要可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán)。但是什么是“公共利益”卻沒(méi)有明確的界定，實(shí)際也很難界定。實(shí)際當(dāng)中，很多明明是非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），卻被冠以公益性拆遷的名銜，因此應(yīng)嚴(yán)格界定公益性拆遷的范疇。對(duì)于非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），應(yīng)由開(kāi)發(fā)商與土地使用權(quán)人通過(guò)民事流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的變更，并由雙方基于誠(chéng)實(shí)信用、公平合理的原則進(jìn)行補(bǔ)償。[2]
4.2 實(shí)行房屋與土地使用權(quán)的分離評(píng)估
新頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅僅規(guī)定了對(duì)房屋的補(bǔ)償，將土地使用權(quán)的補(bǔ)償隱含于房屋補(bǔ)償中，土地資產(chǎn)未能得到體現(xiàn)。另外沒(méi)有考慮到房屋面積與占地面積比率的差異。實(shí)行房屋與土地使用權(quán)分離評(píng)估，分開(kāi)補(bǔ)償，有利于真實(shí)顯示土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。
4.3 國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償
依據(jù)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)和土地用途建立國(guó)有出讓土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估體現(xiàn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從市場(chǎng)價(jià)格出發(fā)，實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的國(guó)有出讓土地使用權(quán)價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制。還應(yīng)根據(jù)國(guó)有出讓土地使用權(quán)剩余年限、拆遷后土地級(jí)差等因素的影響，設(shè)置調(diào)整系數(shù)。[1]
4.4 完善和規(guī)范有關(guān)收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牧⒎?/p>
有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)拆遷的行政法規(guī)、地方性立法進(jìn)行全面的審核，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范和完善，使收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償有統(tǒng)一的法律依據(jù)。
只有在城市拆遷中對(duì)國(guó)有出讓使用權(quán)采取科學(xué)合理的補(bǔ)償，才能有效避免因提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，土地使用權(quán)人的合法權(quán)益才能得到有效的保障和維護(hù)。
參考文獻(xiàn)：
一、房屋拆遷現(xiàn)狀調(diào)查
拆遷是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,牽涉面廣,工作難度大,也是城市建設(shè)中直接影響廣大人民群眾利益、矛盾最集中、最容易影響社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(一)政府在拆遷中的行為及職能方面存在一些“錯(cuò)位”現(xiàn)象
一些政府部門(mén)沒(méi)有把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為拆遷工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,為吸引城市投資,給予房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商諸多的特權(quán)和優(yōu)惠,不尊重普通群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本利益。對(duì)群眾反映的問(wèn)題不夠重視,處理不及時(shí);有些部門(mén)不能依法行政,在未經(jīng)拆遷當(dāng)事人申請(qǐng)、缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序下,濫用行政裁決或擅自實(shí)施強(qiáng)制拆遷。
(二)法律法規(guī)存在缺位、不完善問(wèn)題
1. 對(duì)城市房屋拆遷項(xiàng)目性質(zhì)未作實(shí)質(zhì)區(qū)分。修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》中增加一條:“為了公共利益的需要,國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！彼诜蓪用嫔辖o城市房屋拆遷戴上了公共利益的“緊箍”,有利于維護(hù)社會(huì)公共利益,保障被征收人的合法權(quán)益以及城市建設(shè)的順利進(jìn)行,也有利于保持社會(huì)穩(wěn)定。但何為公共利益是個(gè)非常抽象的問(wèn)題,是個(gè)不甚明確的條款。造成在涉及城市拆遷這樣的重大實(shí)際問(wèn)題時(shí),我們?nèi)匀恍枰c物權(quán)法相配套的法律法規(guī),重新面對(duì)如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定的困難問(wèn)題。
2. 城市拆遷相關(guān)配套法律出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的暫停執(zhí)行,一方面因公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位個(gè)人房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。另一方面對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的單位和個(gè)人房屋的征收與拆遷的權(quán)限和程序尚無(wú)法律規(guī)定,造成一些地方政府有較大的自由裁量權(quán),為實(shí)現(xiàn)快速拆遷的目的,往往避開(kāi)司法機(jī)關(guān)的審查,自行其是,因此就不可避免地存在侵害群眾合法權(quán)益的強(qiáng)制拆遷行為。
(三)被拆遷人的補(bǔ)償要求越來(lái)越高,拆遷工作社會(huì)化的趨勢(shì)日益明顯
不少被拆遷人對(duì)拆遷安置政策意見(jiàn)較大,即使對(duì)在政策范圍內(nèi)較為偏向被拆遷方的補(bǔ)償方案仍然不滿意,一味追求自身利益,甚至“漫天要價(jià)”、“無(wú)理取鬧”、“無(wú)理上訪”,在一定程度上影響了工程推進(jìn)及社會(huì)風(fēng)氣。同時(shí),不少被拆遷人將拆遷當(dāng)作解決困難問(wèn)題的平臺(tái),不僅要求解決拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題,還希望能通過(guò)拆遷解決其生活困難、私房落實(shí)政策以及一些歷史遺留問(wèn)題,給拆遷協(xié)商帶來(lái)了很大的困難。
(四)拆遷個(gè)體矛盾更加突出,個(gè)別拆遷戶對(duì)抗情緒嚴(yán)重
幾年來(lái),雖然通過(guò)宣傳引導(dǎo)、做細(xì)工作,拆遷量大量減少,但是仍有個(gè)別“釘子戶”、“抗法戶”對(duì)抗和上訪、拒不搬遷,甚至采取一些過(guò)激行為,影響了社會(huì)穩(wěn)定。
(五)群眾對(duì)《物權(quán)法》的理解有失偏頗,動(dòng)遷難度加大
隨著《物權(quán)法》出臺(tái),許多群眾對(duì)拆遷工作存在著一定的模糊認(rèn)識(shí)。特別是不少被拆遷人認(rèn)為《物權(quán)法》規(guī)定了“公有私有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)”的原則,就認(rèn)定私人財(cái)產(chǎn)同公共財(cái)產(chǎn)一樣神圣不可侵犯,以后拆遷只能走協(xié)商途徑、不能再進(jìn)行強(qiáng)拆,普遍存有要挾心理和抵觸情緒。忽視了《物權(quán)法》規(guī)定的為公共利益的需要,政府擁有的最后強(qiáng)制權(quán)。
(六)被拆遷人鉆法律漏洞,套取補(bǔ)償資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生
有些拆遷戶利用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商急于實(shí)施項(xiàng)目而遷就的心理,為獲得更多的拆遷補(bǔ)償,突擊搭建違法建筑,增加屬于補(bǔ)償范圍內(nèi)的附屬物,套取補(bǔ)償。另外,專發(fā)拆遷財(cái)?shù)摹胺肯x(chóng)”購(gòu)買(mǎi)一些拆遷戶的房屋產(chǎn)權(quán),充當(dāng)拆遷戶要求對(duì)自己進(jìn)行補(bǔ)償和安置,在安置房建好后,“房蟲(chóng)”們?cè)賹⑵湟援?dāng)時(shí)的商品價(jià)出售,以達(dá)到賺取中間差價(jià)的目的。
二、對(duì)房屋拆遷存在問(wèn)題的思考
(一)科學(xué)定位政府職能,合法、合理、高效地推進(jìn)城市拆遷工作
城市建設(shè)和發(fā)展離不開(kāi)政府,拆遷問(wèn)題的解決同樣離不開(kāi)政府,為有效推動(dòng)城市拆遷工作的順利進(jìn)行,政府應(yīng)在宏觀層面加緊構(gòu)建城市拆遷的制度化和法制化運(yùn)行環(huán)境。一方面,堅(jiān)持市場(chǎng)化、社會(huì)化的改革方向,促使企事業(yè)單位和社會(huì)中介組織參與到城市房屋拆遷管理工作中,改革政府大包大攬的模式,對(duì)那些通過(guò)市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)、通過(guò)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以解決的事項(xiàng),都應(yīng)當(dāng)從行政管理職能中剝離出來(lái);另一方面,充分發(fā)揮政府的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。采取一系列行之有效的措施協(xié)調(diào)政府與拆遷人、拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)、拆遷執(zhí)行單位、被拆遷人以及拆遷工作人員之間的關(guān)系,維護(hù)被拆遷人的合法利益,規(guī)范房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和拆遷公司的行為,建立正常的拆遷秩序。
(二)完善城市拆遷的法律法規(guī)
由于拆遷事關(guān)被拆遷人的主要經(jīng)濟(jì)利益,雖然《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù),但它是對(duì)憲法條義的適用和具體化,并且囿于物權(quán)法本身的法律性質(zhì),對(duì)征收中的“公共利益”和“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定仍然比較原則,因此制定具有操作性的城市房屋拆遷法律、法規(guī)尤為重要。
(三)以人為本,依法行政,把維護(hù)群眾利益放在首位
拆遷工作涉及群眾的切身利益,是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作,必須牢牢樹(shù)立以人為本的指導(dǎo)思想,在拆遷工作中堅(jiān)持依法行政、執(zhí)法為民,從拆遷決策、政策制定及建章立制到工作落實(shí),從拆遷全過(guò)程到各個(gè)環(huán)節(jié),嚴(yán)格做到依法依規(guī)、陽(yáng)光透明、合理規(guī)范,不得超越法定權(quán)限和違反法定程序,提高拆遷透明度和公開(kāi)度,確保被拆遷群眾的合法權(quán)益。
(四)加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo),充分發(fā)揮基層“兩委”班子的作用
城市房屋拆遷涉及千家萬(wàn)戶,要確保順利推進(jìn),就要加強(qiáng)對(duì)拆遷政策的宣傳力度,爭(zhēng)取社會(huì)各界的支持。特別是要加強(qiáng)對(duì)《物權(quán)法》和《河南省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的宣傳,進(jìn)一步澄清群眾對(duì)“公共利益”和“合理補(bǔ)償”的模糊認(rèn)識(shí)。同時(shí)充分發(fā)揮村委和街道辦干部的作用,發(fā)揮骨干分子的示范作用,做好拆遷戶的政策宣傳和思想工作,解決拆遷戶與業(yè)主、開(kāi)發(fā)商和政府之間的矛盾。
(五)發(fā)揮政府部門(mén)的職能,加強(qiáng)對(duì)拆遷活動(dòng)的監(jiān)管
政府拆遷管理部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)拆遷各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查,尤其是加強(qiáng)對(duì)拆遷人和相關(guān)政府部門(mén)的檢查,加大對(duì)違法行為的處罰力度,嚴(yán)懲拆遷領(lǐng)域侵犯公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政違法行為。同時(shí)對(duì)那些故意阻礙拆遷工作的不法行為進(jìn)行有效打擊,對(duì)個(gè)別為了經(jīng)濟(jì)利益,無(wú)視法律、法規(guī)和規(guī)章,采取不正當(dāng)手段騙取、訛詐政府的拆遷戶要打擊其不法行為,對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)追究相關(guān)人員的行政責(zé)任或刑事責(zé)任,切實(shí)保護(hù)拆遷雙方的合法權(quán)益。努力完善最低保障措施,充分體現(xiàn)人性化拆遷。通過(guò)保證住宅房屋的拆遷安置最低面積套型以及住宅房屋的拆遷補(bǔ)償最低保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決“低收入居民”買(mǎi)房難、住房難的問(wèn)題。加快廉租房建設(shè),完善廉租房機(jī)制,解決最困難被拆遷人的安置問(wèn)題。
一、目前拆遷管理主要問(wèn)題
1．政策操作性不強(qiáng)。
當(dāng)前執(zhí)行的法律政策主要包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《寧夏回族自治區(qū)城市房屋拆遷管理辦法》、《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》。這些法律法規(guī)，對(duì)規(guī)范拆遷行為起到積極作用。但由于法律法規(guī)原則性強(qiáng)，客觀上較難按市場(chǎng)實(shí)際去相機(jī)抉擇。尤其是涉及到集體土地上的房屋拆遷，無(wú)法可依。
2．拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后。
目前我市作為拆遷補(bǔ)償價(jià)的依據(jù)主要是《固原市人民政府關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格及臨時(shí)安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化執(zhí)行辦法的批復(fù)》（固政函〔2003〕42號(hào)）。由于自2003年以來(lái)，房地產(chǎn)價(jià)格逐年快速上漲，客觀上造成“基準(zhǔn)價(jià)”與市場(chǎng)價(jià)差距較大，同時(shí)也導(dǎo)致被拆遷戶的期望值趨高，拆遷矛盾突出。
3．拆遷補(bǔ)償費(fèi)拖欠嚴(yán)重。
由于地方財(cái)力的緊缺，市政工程拆遷拖欠拆遷補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，客觀上造成了不穩(wěn)定因素。
4． 從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。
市政工程房屋拆遷工作作為城市化進(jìn)程的重要體現(xiàn)，它無(wú)疑是一種系統(tǒng)的社會(huì)行為，涉及到各種利益主體的相互博弈。目前我市市政工程拆遷管理人員總體素質(zhì)較好，確保了拆遷工作有序穩(wěn)定推進(jìn)。但仍存在如下問(wèn)題。
一是人員素質(zhì)良莠不齊。目前我國(guó)對(duì)拆遷管理尚未作為一門(mén)“管理”學(xué)來(lái)進(jìn)行理論研究和教育。拆遷管理主要靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)摸索，不少?gòu)臉I(yè)人員不是內(nèi)行，達(dá)不到“五會(huì)”要求：會(huì)掌握政策、會(huì)制定計(jì)劃、會(huì)談判協(xié)調(diào)、會(huì)組織拆遷、會(huì)辦理結(jié)案。對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題解決方法不多，溝通協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。
二是重專業(yè)培訓(xùn)輕政治素質(zhì)。這幾年，對(duì)拆遷從業(yè)人員進(jìn)行征地拆遷政策、拆遷裁決等基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)方面得到明顯加強(qiáng)，但對(duì)黨的政策、社會(huì)心理、談判藝術(shù)、工作方法等綜合素質(zhì)培養(yǎng)還不夠重視。少數(shù)從業(yè)人員大局意識(shí)薄弱、工作方式簡(jiǎn)單粗暴、對(duì)突況反應(yīng)遲鈍，往往容易導(dǎo)致或擴(kuò)大社會(huì)矛盾，這些都應(yīng)當(dāng)引起高度重視。
二、拆遷管理對(duì)策思路
（一）從宏觀管理上制定合理政策。
按照《物權(quán)法》“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給予拆遷補(bǔ)償；征收居民房屋的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”，及國(guó)務(wù)院就房屋征收與補(bǔ)償條例二次征求民意的思路，我市建設(shè)行政主管部門(mén)也在加緊研究調(diào)整拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些宏觀背景，將有利于拆遷工作朝著符合市場(chǎng)和居民生活實(shí)際的方向發(fā)展。我們建議乘這股東風(fēng)，由市建設(shè)行政主管部門(mén)主管部門(mén)在《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》基礎(chǔ)上制定報(bào)批具體管理細(xì)則，落實(shí)以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)的定價(jià)原則，明確各種地段、各種性質(zhì)房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)每23年進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；同時(shí)由市土地行政主管部門(mén)主管部門(mén)制定報(bào)批集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法，使我市在集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置有法可依。
（二）明確市政工程拆遷管理機(jī)制。
市政工程拆遷管理涉及到千家萬(wàn)戶切身利益，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定，因此我們主張仍然以政府主導(dǎo)拆遷工作。
一是建立較高層協(xié)調(diào)機(jī)制。建議由市國(guó)土資源局牽頭、市住建局、市城管局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局、市財(cái)政局參加，成立較高層次的政策協(xié)調(diào)小組，定期召開(kāi)會(huì)議專門(mén)研究和拍板解決征地和拆遷個(gè)案，及時(shí)解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，彌補(bǔ)政策上的不完善。
二是落實(shí)職能部門(mén)責(zé)任?？紤]到市政工程建設(shè)拆遷的實(shí)際，按照責(zé)任分工，明確各相關(guān)單位的職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，各司其職。
三是落實(shí)通報(bào)和責(zé)任追究制度。市政工程建設(shè)拆遷，由牽頭實(shí)施單位定期向協(xié)調(diào)小組通報(bào)情況，真正落實(shí)責(zé)任追究。
四是完善監(jiān)控機(jī)制。要進(jìn)一步解決拆遷過(guò)程中“裁判”和“運(yùn)動(dòng)員”角色模糊問(wèn)題，理順拆遷監(jiān)管部門(mén)、業(yè)主、拆遷單位、被拆遷戶四者關(guān)系，確保資金到位，防止虛報(bào)冒報(bào)，化解拆遷風(fēng)險(xiǎn)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 拆遷 成因 解決
一、案例介紹及其爭(zhēng)議焦點(diǎn)
被拆遷人劉鵬鵬是某村一農(nóng)民，由于縣政府實(shí)施舊城改造計(jì)劃，劉鵬鵬家的房屋被列入了拆遷的范圍，隨后政府拆遷小組就劉鵬鵬家的房屋拆遷補(bǔ)償與劉鵬鵬多次進(jìn)行協(xié)商，但一直未達(dá)成協(xié)議。劉鵬鵬認(rèn)為其占地面積600平方米的房屋及其附屬設(shè)施，至少應(yīng)得到300萬(wàn)元的補(bǔ)償費(fèi)，而政府提出的補(bǔ)償費(fèi)用盡然只有150萬(wàn)元，故劉鵬鵬一直居住在其房屋，當(dāng)起了專業(yè)的“釘子戶”。后經(jīng)過(guò)權(quán)威的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，認(rèn)定劉鵬鵬的房屋及其附屬設(shè)施價(jià)值200萬(wàn)元，遂政府將對(duì)其補(bǔ)償費(fèi)用提高到210萬(wàn)元（其中200萬(wàn)元為劉鵬鵬的房屋價(jià)值，10萬(wàn)元作為對(duì)其搬遷的獎(jiǎng)勵(lì)），但劉鵬鵬一口咬定，那個(gè)補(bǔ)償文件的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不給300萬(wàn)堅(jiān)決不同意拆遷。因?yàn)椴荒懿鸪齽Ⅸi鵬的房屋，政府的舊城改造計(jì)劃不能順利進(jìn)行。
本案中的爭(zhēng)議即拆遷人與被拆遷人不能就拆遷補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)成一致意見(jiàn)，因而被拆遷人當(dāng)起了“釘子戶”，導(dǎo)致拆遷難以進(jìn)行。
二、本案中上述爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因
缺乏專門(mén)的法律法規(guī)。在我國(guó)，雖然近年來(lái)進(jìn)行了許許多多的農(nóng)村房屋拆遷工作，而且農(nóng)村房屋拆遷糾紛也是此起彼伏，但是政府從未就農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償制定一部專門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，而是在部分法律中直接規(guī)定參考適用《土地管理法》、《城市房屋拆遷條例》等法律法規(guī)，或者直接規(guī)定由當(dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)文件。筆者認(rèn)為這樣的做法實(shí)屬不妥：首先農(nóng)村房屋拆遷是一個(gè)大工程，值得制定一部效力較高的全國(guó)統(tǒng)一適用的法律或者行政法規(guī)；其次，《土地管理法》側(cè)重國(guó)家對(duì)土地的管理規(guī)定，而并不將農(nóng)村房屋拆遷作為其規(guī)制對(duì)象，顯得不夠?qū)I(yè)；而《城市房屋拆遷條例》也只是針對(duì)城市的房屋拆遷進(jìn)行規(guī)制，在我國(guó)，農(nóng)村與城市的土地制度是有很大差別的，因而《城市房屋拆遷條例》也很難適用到農(nóng)村房屋拆遷中來(lái)。因此需要制定一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的法律。
拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。不管是已有的《土地管理法》還是《城市房屋拆遷條例》，或者當(dāng)?shù)厝嗣裾贫ǖ牟疬w補(bǔ)償法律文件，其規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都比較低。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不僅體現(xiàn)在每一項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而且還表現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目不夠完善，沒(méi)有充分考慮到被拆遷人的處境。筆者通過(guò)查找相關(guān)文件，仍未發(fā)現(xiàn)有任何一部拆遷法律法規(guī)或者地方規(guī)章有關(guān)注到被拆遷農(nóng)民的日后生活和就業(yè)問(wèn)題，農(nóng)民本來(lái)生活在他世世代代居住的庭院里，但是突然讓他們住進(jìn)了高樓大廈，給他們的農(nóng)業(yè)耕作帶來(lái)很多不便，有的地方甚至在拆遷的時(shí)候也同時(shí)將農(nóng)民的土地征收，使得農(nóng)民更是無(wú)業(yè)可抄，精神更是陷入空虛之中。若是在此種情況下，還不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行較好的一個(gè)物質(zhì)補(bǔ)償，農(nóng)民當(dāng)然不樂(lè)意，糾紛也因此產(chǎn)生。
政府服務(wù)意識(shí)差。政府服務(wù)意識(shí)差、失信于民，使得百姓對(duì)政府的行為缺乏認(rèn)可，即使是完全合法的行為，在百姓看來(lái)就是政府官員貪贓枉法，非法作出的。事實(shí)上，在拆遷中政府部門(mén)枉法行政的行為也確實(shí)屢見(jiàn)不鮮，有時(shí)候往往拆遷房屋的面積和地段都差不多，但是，政府給出的補(bǔ)償費(fèi)用卻相差懸殊。而只要被拆遷人鬧騰的比較厲害，政府就會(huì)大額增加其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在這種背景下，只要涉及到拆遷補(bǔ)償，哪怕政府給出的補(bǔ)償非常合理，拆遷戶都會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為給出的標(biāo)準(zhǔn)低，必須鬧，只要鬧就會(huì)多給錢(qián)，因而各種糾紛就不斷了。
三、關(guān)于本案爭(zhēng)議的解決途徑
針對(duì)上述爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手解決上述爭(zhēng)議：
（一）制定一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的法律
通過(guò)上述分析可知，由于一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的法律法規(guī)，使得在農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際操作中，出現(xiàn)了種種矛盾糾紛，更嚴(yán)重者可能鬧出人命。故筆者認(rèn)為，針對(duì)這一情況，現(xiàn)階段我國(guó)急需制定一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆?，使得政府工作部門(mén)或者被拆遷農(nóng)民在解決房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題的時(shí)候，能夠有法可依，從源頭上減少糾紛的產(chǎn)生。同時(shí)，基于我國(guó)目前尚無(wú)關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆晌募?，故考慮到法律文件的急迫需要性與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為也可以考慮先由國(guó)務(wù)院制定一部行政法規(guī)，以解決各地此起彼伏的拆遷糾紛，待時(shí)機(jī)成熟后再制定法律。
（二）適當(dāng)提高農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)村房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的一個(gè)很大的原因就是利益驅(qū)動(dòng)，許多農(nóng)民就是為了獲得一個(gè)更高的補(bǔ)償額才去當(dāng)釘子戶，才會(huì)冒著生命危險(xiǎn)去與政府對(duì)抗。因此，適當(dāng)提高拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)能夠在一定程度上解決這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在一定程度上應(yīng)高于城市，尤其不應(yīng)該以上一年度平均收入為參考進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村居民每年的收入都是很少的，以收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償顯然是不合理的。另一方面，城市居民能夠享受到較好的社會(huì)保障，而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最大的社會(huì)保障就是那塊地，且農(nóng)民在精神上也依賴于那一片土地，因此對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)該適當(dāng)?shù)靥岣?，必要時(shí)可以高于城市。
（三）提高政府服務(wù)意識(shí)
政府失信于民，源于政府職能的淪陷。盧梭在《社會(huì)契約論》里已經(jīng)論述的很清楚了：人民通過(guò)公共契約讓渡自己的部分權(quán)利，政府集權(quán)力于自身，其承擔(dān)著運(yùn)用公權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的職能，若其不能積極行使權(quán)力，定分止?fàn)帲拱傩瞻簿訕?lè)業(yè)，其首先已經(jīng)違反了公共契約，則社會(huì)公民有權(quán)利解散共同體，那么政府將面臨的危險(xiǎn)。從我國(guó)法律的規(guī)定來(lái)看，政府拿著納稅人的錢(qián)，同時(shí)也承擔(dān)著為納稅人服務(wù)的公共職能。所以應(yīng)積極提高政府的服務(wù)意識(shí)，積極為百姓服務(wù)，建立人民可信的政府。只有人民對(duì)政府產(chǎn)生信任，百姓才能夠積極配合政府部門(mén)的拆遷工作，才能減少拆遷糾紛。
