時(shí)間：2023-09-12 17:04:01
序論：在您撰寫(xiě)村鎮(zhèn)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)建設(shè)用地；再開(kāi)發(fā)；規(guī)劃編制；獅山鎮(zhèn)
在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)戰(zhàn)略背景下，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局和轉(zhuǎn)變土地利用發(fā)展方式是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要載體，并被提上重要日程。土地利用規(guī)劃是指導(dǎo)區(qū)域土地利用的總領(lǐng)性文件，必須實(shí)現(xiàn)從存量中尋找增量、由增量規(guī)劃到存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃是對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)用地的重新布局和安排，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序科學(xué)合理的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)村鎮(zhèn)土地利用面臨布局散亂、分布零星、配套不足等問(wèn)題，村鎮(zhèn)建設(shè)用地低效利用是制約新型城鎮(zhèn)化以及村鎮(zhèn)發(fā)展提質(zhì)升級(jí)的重要因素。因此，村鎮(zhèn)建設(shè)用地是建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵部分，也是村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需破解的y題之一。目前，對(duì)存量規(guī)劃的研究主要集中在“三舊”改造規(guī)劃編制和探索，主要在改造項(xiàng)目層面，缺乏在行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地的統(tǒng)籌布局和安排。因此，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制進(jìn)行探索研究十分必要且有重要意義。
一、村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃相關(guān)概念界定
（一）村鎮(zhèn)建設(shè)用地
建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。從土地資源利用的角度看，建設(shè)用地是已付出一定投資（土地開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用），通過(guò)工程手段，為各項(xiàng)建設(shè)提供的土地。本研究將村鎮(zhèn)建設(shè)用地界定為村莊和集鎮(zhèn)范圍內(nèi)是已經(jīng)過(guò)土地前期投入、開(kāi)發(fā)整理或者已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用的土地。
（二）村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃
城市土地再開(kāi)發(fā)是指建立在城市土地初始開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，從效益最大化的角度出發(fā)，對(duì)原有的用地類(lèi)型、結(jié)構(gòu)及空間布局等進(jìn)行置換升級(jí)，尤其是對(duì)城市建成區(qū)中的衰退地區(qū)進(jìn)行改造重建等。
本研究將村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃界定為：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，利用行政、信息、技術(shù)等手段，合理安排再開(kāi)發(fā)時(shí)序，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模、布局、強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治。
二、再開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制主要內(nèi)容
（一）規(guī)劃目標(biāo)
通過(guò)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，盤(pán)活和釋放存量土地，使規(guī)劃區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)基本趨于合理，基礎(chǔ)設(shè)施基本配套，公共服務(wù)設(shè)施基本齊全，交通便捷暢通，居民生產(chǎn)、生活基本方便，人居環(huán)境得到較大改善，居民生活質(zhì)量有所提高，引導(dǎo)土地資源高效配置，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，提升城市形象。
（二）規(guī)劃期限
村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃是實(shí)施性規(guī)劃，規(guī)劃期限為5年，近期規(guī)劃為3年。
（三）規(guī)劃主要控制內(nèi)容
1. 規(guī)劃定位
村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃是土地整治規(guī)劃下的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)村鎮(zhèn)范圍內(nèi)閑置、空閑、低效建設(shè)用地、與城市功能及發(fā)展目標(biāo)不匹配的舊區(qū)內(nèi)建設(shè)用地等進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的依據(jù)，是指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)用地綜合整治的實(shí)施性文件。
2. 規(guī)劃對(duì)象
村鎮(zhèn)內(nèi)需要再開(kāi)發(fā)的存量建設(shè)用地。主要包括以下幾類(lèi)：
（1）位于舊城內(nèi)，年份久遠(yuǎn)、建筑物理功能老化或早期粗放式建設(shè)開(kāi)發(fā)、物質(zhì)形態(tài)與城市風(fēng)貌格格不入，且自下而上改造意愿強(qiáng)烈的建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)用地。
（2）空地即處于空閑狀態(tài)、閑置未用的宗地，并與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地利用方式等相適應(yīng)、具有開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地。
（3）廢棄地即因單位撤銷(xiāo)、遷移和破產(chǎn)等原因停止使用的土地、或因采礦等建設(shè)活動(dòng)挖損、塌陷、壓占土地而造成的不能繼續(xù)使用的土地。
（4）閑置土地即土地使用者依法取得土地使用權(quán)之后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。
（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率較低，具有開(kāi)發(fā)利用潛力的已開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，或與土地利用規(guī)劃不相適應(yīng)的需要調(diào)整的土地。
3. 規(guī)劃任務(wù)
村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃主要任務(wù)是對(duì)擬開(kāi)展再開(kāi)發(fā)區(qū)域土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，摸清建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)潛力，合理安排建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)時(shí)序、規(guī)模以及強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)土地再次利用和效率提升。
（1）現(xiàn)狀分析和潛力調(diào)查：對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，獲取低效、閑置、空閑以及其他需再開(kāi)發(fā)用地等的潛力。
（2）規(guī)?？刂疲焊鶕?jù)潛力等情況，劃分再開(kāi)發(fā)區(qū)域的規(guī)模分類(lèi)，提出規(guī)模控制的策略。
（3）強(qiáng)度控制：與周邊其他土地規(guī)劃、土地利用相結(jié)合，提出再開(kāi)發(fā)區(qū)域的容積率控制。
（4）時(shí)序安排：根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、潛力情況等提出再開(kāi)發(fā)區(qū)域的時(shí)序安排，有序推進(jìn)再開(kāi)發(fā)工作。
（5）分類(lèi)引導(dǎo)：針對(duì)再開(kāi)發(fā)區(qū)域土地利用不同狀況，提出不同再開(kāi)發(fā)模式。
三、現(xiàn)狀調(diào)查和潛力分析
（一）獅山鎮(zhèn)概況
獅山鎮(zhèn)交通條件發(fā)達(dá)、土地資源豐富、基礎(chǔ)能源充足、自然環(huán)境優(yōu)美。廣三（肇）高速、321國(guó)道、珠二環(huán)、佛山一環(huán)、廣茂鐵路、北江水道等區(qū)域通動(dòng)脈均貫穿獅山，加上南海西部已經(jīng)建成的興業(yè)路、桃園路、三環(huán)西路、虹嶺路等主干道路，構(gòu)成了發(fā)達(dá)的立體交通網(wǎng)絡(luò)，使獅山成為南海乃至佛山的區(qū)域通樞紐。獅山轄區(qū)內(nèi)有多座大型輸變電站、水廠、供氣公司等基礎(chǔ)能源設(shè)施，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。獅山鎮(zhèn)位于廣東省佛山市南海區(qū)西部，是國(guó)家級(jí)衛(wèi)生鎮(zhèn)、廣東省食品安全示范鎮(zhèn)、廣東省文明鎮(zhèn)、 廣東省家電技術(shù)創(chuàng)新專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)、廣東省家電產(chǎn)業(yè)集群省級(jí)示范區(qū)、中國(guó)（廣東）平板（液晶）顯示產(chǎn)業(yè)基地、中國(guó)塑料中空包裝產(chǎn)業(yè)基地。
獅山已初步發(fā)展成為南海乃至佛山的產(chǎn)業(yè)、科研、教育基地。今后獅山的發(fā)展定位是“新規(guī)劃、新產(chǎn)業(yè)、新城區(qū)”，也就是要發(fā)展成為南海新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心，佛山“2+5”組團(tuán)城市體系中5個(gè)30～50萬(wàn)人規(guī)模的中心城鎮(zhèn)之一，建成南海新的城市副中心。發(fā)展目標(biāo)是以獅山為載體用10年時(shí)間再造一個(gè)新南海，成為佛山市新型工業(yè)化發(fā)展道路的示范區(qū)。
獅山鎮(zhèn)地處珠三角廣佛經(jīng)濟(jì)圈核心地帶，鄰近廣州、港澳，是佛山國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的核心園區(qū)，與佛山國(guó)家高新區(qū)管委會(huì)形成“園鎮(zhèn)融合”發(fā)展格局。2013年3月，羅村街道、大瀝鎮(zhèn)西部5個(gè)社區(qū)并入獅山鎮(zhèn)，新獅山總面積330.6平方公里。新設(shè)大圃社會(huì)管理處管轄包括原屬大瀝管轄的顏峰、興賢、潭邊、橫崗、高邊5個(gè)社區(qū)居委會(huì)和長(zhǎng)虹嶺工業(yè)園以及仙溪地區(qū)。新設(shè)羅村社會(huì)管理處管轄包括塘頭、招大、白沙橋、穆院和原有的羅村街道社區(qū)。
（二）獅山鎮(zhèn)土地利用特點(diǎn)分析
1. 土地利用度趨于飽和
目前，獅山鎮(zhèn)建設(shè)用地增加已趨于飽和，全鎮(zhèn)平均土地利用強(qiáng)度約為56%，資源消耗速度較快；生態(tài)資源保護(hù)困難重重，保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的壓力日益增大。
2. 土地供應(yīng)過(guò)多依靠新增
據(jù)統(tǒng)計(jì)，獅山鎮(zhèn)平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模72.5公頃，土地供應(yīng)過(guò)多依靠新增，利用存量土地的僅有1.73%，土地消耗速率過(guò)快，可能出現(xiàn)無(wú)地可用的境況。
從土地利用總體規(guī)劃看，獅山鎮(zhèn)的可利用的規(guī)劃新增指標(biāo)較少，建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的需求更大，當(dāng)前的土地取得成本相對(duì)低下。建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)體制機(jī)制不順，缺乏聯(lián)動(dòng)，儲(chǔ)備資金、安置房等問(wèn)題未得到根本解決等是影響建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵因素。
3. 低效用地開(kāi)發(fā)潛力較大
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和土地的集約化程度的提高，早期開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地的集約度相對(duì)低下，影響城市整體功能和布局，存量土地的開(kāi)發(fā)利用程度不夠，低效用地開(kāi)發(fā)潛力大。
4. 農(nóng)村集體建設(shè)用地比例較大，期待加快流轉(zhuǎn)和盤(pán)活
獅山鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)與人口布局的調(diào)整，與土地利用方式變化，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)。按照現(xiàn)有的國(guó)家建設(shè)征地制度和獅山鎮(zhèn)用地規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)張升級(jí)的需求，農(nóng)村集體建設(shè)用地可使用數(shù)量增加和范圍擴(kuò)大，正好補(bǔ)充了建設(shè)征地的不足。農(nóng)村集體建設(shè)用地正逐漸成為招商引資的主要承載地，對(duì)推動(dòng)土地資源合理配置，促進(jìn)空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。
（三）再開(kāi)發(fā)潛力分析
隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)，獅山鎮(zhèn)建設(shè)突飛猛進(jìn)，新增建設(shè)用地需求大大增加，但土地資源又受到指標(biāo)的剛性制約，因此，利用建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)盤(pán)活存量土地、內(nèi)涵挖潛勢(shì)在必行，是未來(lái)土地保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的方向和必經(jīng)之路。根據(jù)調(diào)查掌握的情況，獅山鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)潛力主要包括以下幾類(lèi)：
1. 在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有按照定額標(biāo)準(zhǔn)使用、建筑密度偏低、建筑層數(shù)偏低，容積率偏小等存在的粗放使用的土地；
2. 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中由于企業(yè)改制等因素，產(chǎn)生的閑置、低效利用等的土地；
3. 在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，舊的發(fā)展體系及規(guī)劃不能適應(yīng)現(xiàn)代的變化，舊區(qū)內(nèi)小區(qū)、組團(tuán)要拆遷、合并、重建，進(jìn)行重新組合和發(fā)展，在此過(guò)程中所產(chǎn)生的存量土地；
4. 規(guī)劃區(qū)內(nèi)的未征用、未利用的土地以及未進(jìn)入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的空閑存量土地；
5. 低效企業(yè)用地即入駐以來(lái)企業(yè)在評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)前三年企業(yè)投入產(chǎn)出比均低于平均水平，且企業(yè)投入產(chǎn)出比逐年下降。
根據(jù)上述情況，對(duì)獅山鎮(zhèn)土地利用進(jìn)行空間、規(guī)劃條件等分析，得到獅山鎮(zhèn)的建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)潛力為3549.82公頃。
四、再開(kāi)發(fā)規(guī)劃
（一）建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃規(guī)模
對(duì)于建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)時(shí)序的確定，需要考慮以下因素：（1）城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略確定的重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)次序；（2）優(yōu)先收儲(chǔ)并開(kāi)發(fā)與城市道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相聯(lián)動(dòng)的區(qū)域；（3）所供儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的土地應(yīng)在其供應(yīng)期內(nèi)有良好的增值空間，符合市場(chǎng)需要；（4）將部分建設(shè)無(wú)序的地區(qū)納入再開(kāi)發(fā)規(guī)劃，予以超前控制。
依據(jù)《佛山南海區(qū)中部片區(qū)分區(qū)規(guī)劃（2011-2020）》、《南海國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)南海園發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2013-2020）》、《佛山南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》和《佛山市城市總體規(guī)劃（2012-2020）》，結(jié)合存量土地摸底調(diào)查成果，綜合再開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展實(shí)際、土地權(quán)屬、連片情況等進(jìn)一步考慮獅山鎮(zhèn)可儲(chǔ)備再開(kāi)發(fā)土地及其開(kāi)發(fā)時(shí)序策略。
（1）Ⅰ級(jí)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)地塊
此類(lèi)地塊既符合土地利用總體規(guī)劃又符合城市總體規(guī)劃的可再開(kāi)發(fā)土地，建議在1～3年內(nèi)優(yōu)先納入再開(kāi)發(fā)。
本類(lèi)土地共計(jì)1983公頃，其中低效企業(yè)用地175公頃；三舊改造用地1598公頃（舊廠房1091公頃，舊城鎮(zhèn)392公頃，舊村莊115公頃）；閑置土地384公頃。
（2）Ⅱ級(jí)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)地塊
此類(lèi)可儲(chǔ)備土地僅符合土地利用總體規(guī)劃或僅符合城市總體規(guī)劃，建議在2-4年納入再開(kāi)發(fā)計(jì)劃，同時(shí)要做好規(guī)劃的調(diào)整修改。
本類(lèi)土地共計(jì)66.66公頃。其中低效企業(yè)用地0.06公頃；三舊改造用地14.44公頃（舊廠房7.06公頃，舊城鎮(zhèn)7.04公頃，舊村莊0.34公頃）；閑置土地52.16公頃。
（3）Ⅲ級(jí)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)地塊
此類(lèi)地塊既不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合城市利用總體規(guī)劃的可儲(chǔ)備土地，建議在3-5年內(nèi)納入再開(kāi)發(fā)計(jì)劃，同時(shí)要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的修改。
本類(lèi)土地共7.8公頃。其中三舊改造用地1.13公頃（舊廠房0.88公頃，舊城鎮(zhèn)0.15公頃，舊村莊0.1公頃）；閑置土地6.67公頃。
（二）建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)時(shí)序安排
（1）時(shí)序安排原則
按“重點(diǎn)優(yōu)先、以點(diǎn)帶面、分期實(shí)施，滾動(dòng)發(fā)展”的開(kāi)發(fā)建設(shè)思路，在充分尊重各村集體、業(yè)主等改造意向的基礎(chǔ)上，結(jié)合獅山鎮(zhèn)城市現(xiàn)狀發(fā)展條件和項(xiàng)目所處區(qū)位條件的分析，綜合確定建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的時(shí)序計(jì)劃。
1. 戰(zhàn)略?xún)?yōu)先、功能引導(dǎo)。立足于獅山鎮(zhèn)城市發(fā)展戰(zhàn)略，以綜合條件相對(duì)較好的地區(qū)為重點(diǎn)，優(yōu)先改造城市重點(diǎn)發(fā)展功能區(qū)域。
2. 先易后難、優(yōu)勢(shì)先行。優(yōu)先改造產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確，改造條件成熟的國(guó)有舊廠房用地。
3. 以點(diǎn)帶面、整體改造。選擇一批有條件、有基礎(chǔ)的地塊優(yōu)先改造，原則上保證每個(gè)村在規(guī)劃基期年分別有一個(gè)地塊作為啟動(dòng)示范項(xiàng)目，帶動(dòng)周邊地塊整體改造。
4. 把握機(jī)遇、循序漸進(jìn)。立足實(shí)際，利用政策機(jī)遇合理安排近、中、遠(yuǎn)期改造規(guī)模結(jié)構(gòu)，科學(xué)制定年度改造計(jì)劃。
（2）再開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)序
建議建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)時(shí)序按照規(guī)劃期限，在具體再開(kāi)發(fā)規(guī)劃和改造時(shí)取整化處理，具體安排見(jiàn)下表。
（三）再開(kāi)發(fā)分類(lèi)引導(dǎo)
根據(jù)改造用地性質(zhì)、物質(zhì)形態(tài)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的變化情況，獅山鎮(zhèn)再開(kāi)發(fā)類(lèi)型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五種。
（1）改造型
主要指在獅山鎮(zhèn)總體發(fā)展戰(zhàn)略指引下，從優(yōu)化城市功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境的角度，在城市建成區(qū)范圍內(nèi)對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊進(jìn)行的大規(guī)模改造，改造后用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度均發(fā)生改變。
（2）更新型
對(duì)有歷史保留價(jià)值，對(duì)城市文脈延續(xù)具有重要意義的地區(qū)，改變舊有建筑功能，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度維持不變。
（3）提升型
對(duì)符合城市發(fā)展戰(zhàn)略與相關(guān)規(guī)劃要求的建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在不改變用地性|的基礎(chǔ)上，通過(guò)整體或局部拆建改造，對(duì)建設(shè)格局、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和配套設(shè)施進(jìn)行調(diào)整，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度變化較大。
（4）整治型
改造后用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度均不變。對(duì)具有歷史保護(hù)價(jià)值的建筑、街區(qū)和村莊進(jìn)行整治、修葺和維護(hù)，重點(diǎn)改善人居環(huán)境，并完善配套設(shè)施的設(shè)置。
（5）清退型
對(duì)位于基本生態(tài)控制線內(nèi)和規(guī)劃為生態(tài)用地的“三舊改造”用地采取維持現(xiàn)狀加以整治、逐步清退等改造方式，恢復(fù)和強(qiáng)化生態(tài)功能。
（四）再開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)指引
區(qū)域村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)以再開(kāi)發(fā)功能分區(qū)為單元進(jìn)行總體控制，具體的用地性質(zhì)應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等進(jìn)行確定。本研究針對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)地塊探索提出容積率指標(biāo)控制。
對(duì)于開(kāi)展建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的區(qū)域應(yīng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，綜合區(qū)域現(xiàn)狀、土地用途、交通區(qū)位、環(huán)境區(qū)位和土地價(jià)值等因素，綜合確定容積率指標(biāo)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，改善再開(kāi)發(fā)區(qū)域環(huán)境和功能。
五、結(jié)論
本研究在對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)概念界定的基礎(chǔ)上，以獅山鎮(zhèn)為例，提出了村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃的主要控制內(nèi)容，包括再開(kāi)發(fā)規(guī)劃的潛力、規(guī)模、時(shí)序安排和容積率強(qiáng)度控制，為村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制提供有益探索。
參考文獻(xiàn)：
[1]張婷婷.武漢市舊城土地再開(kāi)發(fā)特征及其實(shí)施效果研究[D].華中科技大學(xué)，2007.
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)
近年來(lái)我國(guó)在各個(gè)方面都獲得了較大的發(fā)展，成績(jī)斐然，同時(shí)很多問(wèn)題也在發(fā)展的過(guò)程中顯現(xiàn)出來(lái)。土地資源匱乏是社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，社會(huì)諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)土里的利用。因此怎樣解決社會(huì)發(fā)展中的土地資源匱乏問(wèn)題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關(guān)部門(mén)的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。
一、鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析
第一，具有不同的規(guī)劃時(shí)間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐期限，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的時(shí)間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點(diǎn)。建設(shè)用地的布局和分類(lèi)的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)，生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的重點(diǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類(lèi)。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級(jí)土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而村級(jí)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是土地使用性質(zhì)，各自的種類(lèi)數(shù)也不同[1]。
二、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析
（一）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突
鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對(duì)建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行限制；對(duì)可占用更低的數(shù)量和位置進(jìn)行限制。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級(jí)以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對(duì)鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級(jí)分解和用地指標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進(jìn)而使得鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法達(dá)成一致[2]。
（二）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠
目前，城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責(zé)任主體，土地管理部門(mén)是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的責(zé)任主體。兩個(gè)編制主體級(jí)別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導(dǎo)單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個(gè)規(guī)劃編制主體實(shí)行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個(gè)編制主體根據(jù)另一個(gè)編制主體的規(guī)劃成果進(jìn)行套核的現(xiàn)象。
（三）鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程存在差異
由不同的規(guī)劃主體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會(huì)導(dǎo)致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計(jì)口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的依據(jù)，流動(dòng)人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動(dòng)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應(yīng)人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時(shí)控制性人均指標(biāo)也因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類(lèi)和范圍統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計(jì)用地?cái)?shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類(lèi)用地的統(tǒng)計(jì)范圍。兩項(xiàng)規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計(jì)范圍，使得同種地類(lèi)具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類(lèi)體系也是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問(wèn)題，使得各種地類(lèi)的認(rèn)定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。
三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑
（一）對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌
從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的特點(diǎn)，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無(wú)法充分考慮局部利益，進(jìn)而為規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實(shí)際情況是進(jìn)行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃更加貼切實(shí)際，有利于規(guī)劃的具體落實(shí)。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護(hù)兩個(gè)不同目的使得兩者在實(shí)施中被對(duì)方牽制。因鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進(jìn)行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。
（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作
現(xiàn)階段兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的同級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行編制，兩項(xiàng)規(guī)劃無(wú)法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個(gè)編制主體缺乏有效溝通。對(duì)土地管理部門(mén)和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)進(jìn)行合并是解決這個(gè)問(wèn)題的根本辦法。例如在我國(guó)深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強(qiáng)不同編制主體間的溝通，強(qiáng)化兩個(gè)的協(xié)作。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對(duì)規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進(jìn)行溝通，資料應(yīng)體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過(guò)程中，兩方編制主體應(yīng)當(dāng)安排人員參與對(duì)方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對(duì)草案的審查應(yīng)由雙方的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)共同進(jìn)行，逐個(gè)核對(duì)控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項(xiàng)規(guī)劃沖突的地方。
（三）對(duì)編制方法進(jìn)行完善
鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術(shù)規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項(xiàng)規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，選擇預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分考慮地區(qū)情況的基礎(chǔ)上綜合分析多種預(yù)測(cè)模型，使預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的難點(diǎn)在于用地的分類(lèi)，用地標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以?xún)身?xiàng)規(guī)劃使用的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對(duì)兩者同時(shí)使用的新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。而用地標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況具體確定[3]。
四、對(duì)《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究
鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個(gè)社區(qū)，230個(gè)村民小組。2005年常住問(wèn)口為4.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬(wàn)。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。
為了實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類(lèi)作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對(duì)接情況如圖2所示。通過(guò)鄭店對(duì)兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的 有效利用。
結(jié)語(yǔ)：
現(xiàn)實(shí)中，我們應(yīng)當(dāng)從保護(hù)和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項(xiàng)規(guī)劃中的用地問(wèn)題。使規(guī)劃目標(biāo)、各類(lèi)用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項(xiàng)規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村居民點(diǎn);規(guī)模調(diào)控;對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2014）12-2974-03
Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation
under the Background of Rapid Urbanization
CHANG Chun-qina，b
（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）
Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.
Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures
當(dāng)前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預(yù)計(jì)這一快速發(fā)展態(tài)勢(shì)將持續(xù)到2050年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，隨著每年大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)相應(yīng)減少[1]。由于我國(guó)農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)村與城市的建設(shè)用地總量應(yīng)該呈下降態(tài)勢(shì)[2]。然而，權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002～2006年，中國(guó)的農(nóng)村總?cè)丝趶?8 241萬(wàn)人減少到73 742萬(wàn)人（依據(jù)戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口），村莊建設(shè)用地總量沒(méi)有相應(yīng)減少，反而從2002年的1 636 萬(wàn)hm2增加到2006年1 653萬(wàn)hm2。現(xiàn)階段村莊規(guī)模調(diào)控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量控制、村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據(jù)不同目標(biāo)所確定的村莊規(guī)模在實(shí)施層面尚存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調(diào)控的影響因素及其相互間的制約關(guān)系，并提出多目標(biāo)約束下村莊規(guī)模調(diào)控對(duì)策建議。
1 村莊規(guī)模調(diào)控面臨的主要問(wèn)題
1.1 村莊用地規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾
按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和城市建設(shè)用地規(guī)模的增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)出現(xiàn)減少的趨勢(shì)。而實(shí)際上，由于農(nóng)村人口市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預(yù)測(cè)的農(nóng)村建設(shè)對(duì)土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導(dǎo)致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長(zhǎng)，村莊建設(shè)規(guī)?？s減的調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[5]。
1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接
現(xiàn)行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模的方法是在國(guó)家或地方規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，以現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為基準(zhǔn)，結(jié)合人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)確定的，是以需求為出發(fā)點(diǎn)確定村莊規(guī)模控制目標(biāo)。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護(hù)的目標(biāo)出發(fā)，根據(jù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的總體保護(hù)要求，自上而下逐級(jí)分配建設(shè)用地增長(zhǎng)指標(biāo)，而且指標(biāo)分配優(yōu)先用于滿(mǎn)足大中型城市建設(shè)用地增長(zhǎng)的需要。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后，還存在大量城市-農(nóng)村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長(zhǎng)的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。
1.3 村莊建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整難以實(shí)施
現(xiàn)階段農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地指標(biāo)過(guò)大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費(fèi)和閑置的現(xiàn)象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對(duì)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)依照國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了控制和調(diào)整，但村鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，現(xiàn)階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農(nóng)戶(hù)自行建設(shè)為主，再加上受建設(shè)現(xiàn)狀的限制，實(shí)際上通過(guò)對(duì)原有村莊的更新改造實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的調(diào)整需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的過(guò)程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對(duì)這一過(guò)程設(shè)計(jì)可操作的實(shí)施步驟和控制方法，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，實(shí)際建設(shè)偏離規(guī)劃目標(biāo)。
2 村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素
2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)
隨著城鎮(zhèn)化過(guò)程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過(guò)程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點(diǎn)建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類(lèi)型的村莊，以及等級(jí)規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。
2.2 土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)
土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實(shí)施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項(xiàng)原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。
2.3 村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展需求
村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)未來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)一般按人均用地定額指標(biāo)法，計(jì)算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實(shí)現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的減少只能依賴(lài)對(duì)人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求來(lái)看，尚存在著對(duì)建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。
3 各影響因素的相互制約關(guān)系解析
3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約
城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過(guò)制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級(jí)控制并落實(shí)區(qū)域城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點(diǎn)等級(jí)規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點(diǎn)空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)?？刂频幕疽罁?jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過(guò)人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。
3.2 土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對(duì)村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約
土地利用規(guī)劃通過(guò)在一定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點(diǎn)依靠空心村整治、遷村并點(diǎn)等挖潛形式實(shí)現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)?？s減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過(guò)制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對(duì)村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。
3.3 村莊發(fā)展需求對(duì)村莊規(guī)模調(diào)控的制約
城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，村莊戶(hù)籍人口難以實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測(cè)的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會(huì)有一定的差距，兩者的平衡需要通過(guò)對(duì)人均用地指標(biāo)的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過(guò)遷村并點(diǎn)、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來(lái)實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。
4 村莊用地規(guī)模調(diào)控對(duì)策建議
4.1 實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的對(duì)接和平衡
在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對(duì)接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障。基于以上各影響因素的相互制約關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。
4.2 以完善的實(shí)施方案作支撐
一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對(duì)用地的需求之間存在矛盾，如果沒(méi)有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實(shí)施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過(guò)劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U(kuò)展邊界，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對(duì)接。如圖3所示，規(guī)?？刂七吔绶秶鷥?nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)?？刂七吔绶秶g為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過(guò)渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。
鄉(xiāng)村居民點(diǎn)格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問(wèn)題，對(duì)耕地保護(hù)造成了極大壓力?？茖W(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對(duì)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對(duì)用地的需求，通過(guò)遷村并點(diǎn)、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實(shí)施方案。
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關(guān)鍵詞:村鎮(zhèn);建設(shè)用地管理;問(wèn)題原因;對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：F292文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
城市化作為現(xiàn)代化進(jìn)程的標(biāo)志之一已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。改革開(kāi)放以來(lái)，逐漸加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程已是我們的必然選擇，我國(guó)城市化的過(guò)程實(shí)際上就是農(nóng)村人口集聚及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非農(nóng)化的過(guò)程。作為城市化空間載體的村鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是基于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多的基本國(guó)情的選擇，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問(wèn)題及原因
通過(guò)多年來(lái)的調(diào)查和對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理問(wèn)題的研究，我認(rèn)為目前我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中由于種種原因普遍存在以下問(wèn)題：
1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃起點(diǎn)不高，執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性，與土地利用總體規(guī)劃不相銜接，影響了基本農(nóng)田的保護(hù)和村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)雖有規(guī)劃但起點(diǎn)不高，有的則是不依規(guī)劃隨意性強(qiáng)，造成了城鎮(zhèn)建設(shè)一層皮、跨度大、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的現(xiàn)狀。有許多村鎮(zhèn)建成長(zhǎng)條狀，沿公路兩側(cè)接“長(zhǎng)龍”，有的長(zhǎng)達(dá)三、四公里之多，不但影響交通安全，而且造成了基礎(chǔ)設(shè)施難配套，污水、垃圾難處理，更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對(duì)基本農(nóng)田產(chǎn)生污染，妨礙基本農(nóng)田的保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。
1.2 土地有償使用運(yùn)作不規(guī)范，村鎮(zhèn)建設(shè)資金未能得到有效解決。近幾年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞村鎮(zhèn)建設(shè)也想到了以地生財(cái)?shù)穆纷?，但運(yùn)作很不規(guī)范。一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出資，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中把土地征用過(guò)來(lái)，然后再租賃給建設(shè)者。由于招商引資政策等諸多方面因素的影響，出租土地的價(jià)格都比較低，造成政府土地收益率低，使基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)缺乏資金，形成風(fēng)塵土飛揚(yáng)，雨天路上水汪汪，夜晚不見(jiàn)路燈亮的凄慘景象，村鎮(zhèn)建設(shè)搞的無(wú)聲無(wú)色。
1.3 政府對(duì)加快村鎮(zhèn)建設(shè)的用地管理政策不夠明確。村鎮(zhèn)建設(shè)涉及面較廣，各級(jí)政府應(yīng)制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地的優(yōu)惠性政策。目前這項(xiàng)工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)為有的地方尚未制定這方面政策，有的雖已制定了相關(guān)政策但不夠具體、明確，操作中彈性太大，過(guò)于務(wù)虛。這使的村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實(shí)，起不鼓勵(lì)作用，影響了村鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。
2 搞好村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的對(duì)策
針對(duì)當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問(wèn)題，依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策，要認(rèn)真調(diào)查研究，因地制宜，積極探索適合當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)發(fā)展的用地管理模式。為進(jìn)一步加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，我認(rèn)為應(yīng)主要采取以下對(duì)策：
2.1 高起點(diǎn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，為村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展打好基礎(chǔ)。要搞好村鎮(zhèn)建設(shè)，關(guān)鍵是高起點(diǎn)做好小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，要注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)、和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模，既要堅(jiān)持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。應(yīng)有效地作到“三個(gè)集中”，即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確村鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)，合理確定空間布局。二是與土地利用規(guī)劃相銜接，合理確定村鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。三是高水平做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的修編。在規(guī)劃中對(duì)農(nóng)民建住宅要徹底改變傳統(tǒng)的農(nóng)村集鎮(zhèn)獨(dú)門(mén)獨(dú)院的居民建筑模式，搞好住宅小區(qū)規(guī)劃，注重城市化、社會(huì)化，提供統(tǒng)建聯(lián)建，向公寓式多層住宅拓展，提高居住環(huán)境質(zhì)量。
2.2 積極盤(pán)活存量土地，提高土地利用效率。用活用好閑置和低效利用存量土地，對(duì)解決小城建設(shè)用地緊張問(wèn)題有較大的作用，可以通過(guò)以下兩個(gè)途徑：第一，落實(shí)土地儲(chǔ)備政策，統(tǒng)一調(diào)配使用閑置存量土地現(xiàn)有類(lèi)型比較多，由于信息不靈，自發(fā)調(diào)劑難度比較大，也不利于國(guó)家加強(qiáng)土地管理和調(diào)控。因此可以由各級(jí)政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)閑置存量土地實(shí)行政府統(tǒng)一調(diào)控。按照省政府《土地儲(chǔ)備辦法》對(duì)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的無(wú)主地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原國(guó)有劃撥土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)又無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購(gòu)的土地；依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地等，實(shí)施收購(gòu)儲(chǔ)備，定期儲(chǔ)備土地信息，供用地單位選擇。通過(guò)儲(chǔ)備中心調(diào)劑，促進(jìn)和加快閑置土地的盤(pán)活，同時(shí)也可增加政府土地收益。第二，制定鼓勵(lì)使用閑置存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策。一是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)內(nèi)未入工業(yè)?。▓@）區(qū)的工業(yè)企業(yè)實(shí)施“退二進(jìn)三”，原行政劃撥土地，企業(yè)原址由國(guó)土資源部門(mén)收回后出讓?zhuān)鲎尳?75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用；已辦理過(guò)土地出讓手續(xù)的，原址企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)匆?guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記，改變用途的補(bǔ)交出讓金，補(bǔ)交的出讓金 75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵(lì)將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、開(kāi)發(fā)利用。三是對(duì)利用閑散土地的，按征用非耕地收繳稅費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)用地項(xiàng)目性質(zhì)、用地年期，可以進(jìn)行劃撥和出讓、出租方式供地，政府收益給予適當(dāng)優(yōu)惠。四是鼓勵(lì)進(jìn)行舊城改造，舊城改造供地的出讓金應(yīng)主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及拆遷安置，用地指標(biāo)優(yōu)先給予安排。四是積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)用地、個(gè)體工商業(yè)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地、民營(yíng)和聯(lián)戶(hù)企業(yè)用地、私人住宅用地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)范圍是符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地。
2.3 加大村鎮(zhèn)土地使用制度改革力度，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金。城市化建設(shè)，關(guān)鍵是資金。村鎮(zhèn)投資的主要渠道應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營(yíng)企業(yè)的積累，但是在目前的財(cái)政體制和投資體制下，通過(guò)土地的有償使用，提高招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、出讓國(guó)有土地和租賃國(guó)有土地的比例，增加政府土地收益，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金仍是主要選擇?，F(xiàn)階段采取的措施主要是：a. 高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量。在實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃中，國(guó)有土地使用權(quán)要嚴(yán)格控制在市、縣政府手中，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人非法轉(zhuǎn)讓、非法交易。政府要根據(jù)市場(chǎng)供求情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要，有計(jì)劃地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量，保持適度的土地出讓、租賃規(guī)模，從而使城鎮(zhèn)出讓地價(jià)總水平持在較高的價(jià)位。b.規(guī)范土地出讓行為，合理確定基準(zhǔn)地價(jià)。政府要制定土地征用、土地交易、地價(jià)管理、有償使用和出讓金使用管理一系列規(guī)范政策，建立以標(biāo)定地價(jià)為核心的城鎮(zhèn)地價(jià)評(píng)估體系。c.政府要加大村鎮(zhèn)建設(shè)中違法用地的打擊力度，嚴(yán)厲查處各類(lèi)違法用地行為，使原來(lái)一些地價(jià)不高的城鎮(zhèn)恢復(fù)土地應(yīng)有的價(jià)位。嚴(yán)格實(shí)行土地證年檢制度，結(jié)合村鎮(zhèn)二、三級(jí)市場(chǎng)的清理整頓，在規(guī)范土地一級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，嚴(yán)厲打擊土地隱形市場(chǎng)，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，從而促使村鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。
2.4 積極為村鎮(zhèn)建設(shè)解決用地計(jì)劃不足的矛盾。首先國(guó)土資源部門(mén)在年度非農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，在保證重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)的情況下，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地要適當(dāng)傾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)，用于村鎮(zhèn)建設(shè)；再次，積極推行原非農(nóng)用地復(fù)墾為耕地后置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的辦法，將已閑置的不符合土地利用總體規(guī)劃的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)后，有計(jì)劃地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾后新增耕地面積被確認(rèn)后，可用于置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。
3 結(jié)語(yǔ)
總之，只要我們充分利用好現(xiàn)有國(guó)家法律、法規(guī)和政策，認(rèn)真細(xì)致地調(diào)查研究，積極開(kāi)拓小城建設(shè)用地管理的新思路，就一定能真正把村鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。基本國(guó)情的選擇，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
參考文獻(xiàn)
[1]劉允洲.制度創(chuàng)新之路-農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理實(shí)踐與理論[M].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社,
關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃；非城市建設(shè)用地；規(guī)劃控制
ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction
proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.
[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration
[分類(lèi)號(hào)]TU984
1引言
一直以來(lái)，二元管理都是我國(guó)城市和農(nóng)村發(fā)展體制的大主題[2][3]，主要表現(xiàn)在：以現(xiàn)在化大生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)體制和以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制并存。城市的基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等形成鮮明的對(duì)比。城市與農(nóng)村的相互溝通以及并行發(fā)展被二元管理體制大大的限制了。造成了城鄉(xiāng)收入差距大，生活水平對(duì)比高的特點(diǎn)。城市與農(nóng)村發(fā)展的不平衡已經(jīng)成為了影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素之一。加大對(duì)非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展研究的力度，改變城鄉(xiāng)體制政策異同的長(zhǎng)期狀況對(duì)規(guī)劃編制的影響，通過(guò)對(duì)非城市建設(shè)用地規(guī)劃發(fā)展的研究，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源保護(hù)與利用的合理控制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補(bǔ)，社會(huì)和諧發(fā)展等大量持續(xù)發(fā)展體制的腳步已經(jīng)刻不容緩。
2存在的問(wèn)題
2.1概念上的模糊
非城市建設(shè)用地是相對(duì)于城市建設(shè)用地的概念而來(lái)的。城市建設(shè)用地來(lái)源于我國(guó)1991年實(shí)施的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90）。該標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，“城市建設(shè)用地應(yīng)包括分類(lèi)中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地九大類(lèi)用地，不應(yīng)包括水域和其他用地”（第四章第一條）【4】。非城市建設(shè)用地由城市建設(shè)用地衍生而出，它的概念并沒(méi)有在國(guó)家級(jí)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)中被正式定義。那非城市建設(shè)用地的含義可以理解為以上九大類(lèi)城市建設(shè)用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、園地、林地、牧草地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地、棄置地、露天礦用地等（第二章第五條）[4]。即可以定義為城市行政區(qū)內(nèi)在規(guī)劃期內(nèi)未被用于城市建設(shè)的用地，也就是在城市總體規(guī)劃中除去九大類(lèi)城市建設(shè)用地之外的地稱(chēng)為非城市建設(shè)用地。
2.2規(guī)劃管理不統(tǒng)一
非城市建設(shè)用地規(guī)劃由于一直沒(méi)有在國(guó)家級(jí)正式文件中被定義與羅列，編制和修訂城市規(guī)劃時(shí)各項(xiàng)指標(biāo)都來(lái)源于城市建設(shè)用地（建設(shè)用地），非城市建設(shè)用地變成了規(guī)劃中的盲區(qū)[5]。如某城市要配備一批城市基礎(chǔ)設(shè)施，在計(jì)算數(shù)量時(shí)首先要確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市建設(shè)九大類(lèi)用地的比例、人均建設(shè)用地等指標(biāo)，而人口測(cè)算的基準(zhǔn)是城市戶(hù)籍，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的非城市建設(shè)用地中的非城市戶(hù)籍居民的生產(chǎn)生活則沒(méi)有被納入規(guī)劃論證范圍。
2.3非城市建設(shè)用地規(guī)劃現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低
非城市建設(shè)用地設(shè)計(jì)中主要功能是防塵降噪，空氣交換、水源聚集、綠地產(chǎn)氧等多種生態(tài)功能【6】【7】。而實(shí)際上，有些非城市建設(shè)用地，由于現(xiàn)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，加之技術(shù)手段不健全，管理方法不完善，使得村莊跟集鎮(zhèn)按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃時(shí)存在很多問(wèn)題：土地、水、森林等資源在開(kāi)發(fā)規(guī)劃中得不到很好地保護(hù)，土地不能集約利用。政府不對(duì)農(nóng)村加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。缺乏總體規(guī)劃引導(dǎo)控制，發(fā)展混亂。
3城市內(nèi)非城市建設(shè)規(guī)劃存在的問(wèn)題
土地使用率低，違法建設(shè)嚴(yán)重違法建設(shè)的存在、人為對(duì)非城市建設(shè)環(huán)境忽視規(guī)劃，使得在非城市建設(shè)用地上生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，已建設(shè)綠地功能不突出，資源利用率地下，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。相較于中心城市，非城市建設(shè)用地規(guī)劃總體上由于缺乏有效管理手段，技術(shù)支持等相關(guān)指導(dǎo)性因素，加之社會(huì)管理及歷史原因等復(fù)雜綜合性因素，使得城市內(nèi)非城市建設(shè)用地管理混亂，土地管理分割，違建現(xiàn)像突出，特別是城市各區(qū)的結(jié)合處尤為突出。有些地區(qū)違章建筑占總建筑面積的20%之多，如圖1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違法建筑。由城市與鄉(xiāng)村土地管理機(jī)制不同而產(chǎn)生的夾道建設(shè)情況明顯。如成都市金牛區(qū)的踏水橋社區(qū)，根據(jù)居民安置需求，只需50萬(wàn)平方米的建筑面積用于安置農(nóng)民，而該社區(qū)建筑面積竟然達(dá)到了130萬(wàn)平方米，大大超過(guò)了安置農(nóng)民的需要，這超過(guò)的80萬(wàn)違法建設(shè)，作為商品房進(jìn)入了市場(chǎng)。這樣大規(guī)模的違法建設(shè)，如果持續(xù)發(fā)展，將對(duì)整個(gè)城市生態(tài)功能造成巨大的影響。
圖 1北京市海淀區(qū)非城市建設(shè)用地違規(guī)建筑被拆
4控制辦法
加強(qiáng)非城市建設(shè)用地的引導(dǎo)和控制，可以按照三個(gè)層面的關(guān)系來(lái)做，首先做總體規(guī)劃、其次做分區(qū)規(guī)劃，最后完成詳細(xì)規(guī)劃。在確定規(guī)劃原則的基礎(chǔ)上做出總體規(guī)劃。以總體規(guī)劃為依憑，分析現(xiàn)狀，研究辦法對(duì)分區(qū)指定完整規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上具體的對(duì)土地的控制和引導(dǎo)做出全面詳細(xì)的規(guī)劃。與其同審批同實(shí)施。如圖2 為成都市非城市建設(shè)用地規(guī)劃。
各區(qū)、縣人民政府，各委、局，各直屬單位：
近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)少有的興旺景象，這是一件好事。但是，有不少地方由于缺乏全面規(guī)劃和必要的管理，社員和社隊(duì)企業(yè)亂占濫用耕地建房的情況相當(dāng)嚴(yán)重。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，堅(jiān)決煞住亂占濫用耕地之風(fēng)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)村鎮(zhèn)建房的需要，市人民政府第七十六次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《天津市貫徹國(guó)務(wù)院〈村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》現(xiàn)予頒布施行。望各區(qū)，縣人民政府和各有關(guān)部門(mén)按照國(guó)務(wù)院和市人民政府的規(guī)定，認(rèn)真把村鎮(zhèn)建房用地管理好。
天津市貫徹國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法
為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），經(jīng)濟(jì)合理利用土地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)村鎮(zhèn)建設(shè)的需要，制訂本辦法。
第一章 用 地 標(biāo) 準(zhǔn)
第一條 社員建房用地限額：地多人少的社隊(duì)，一般應(yīng)控制在每戶(hù)三分地；地少人多的社隊(duì)，一般應(yīng)控制在每戶(hù)二分地，最多不超過(guò)二分五厘；城鎮(zhèn)近郊一般應(yīng)控制在每戶(hù)一分五厘，最多不得超過(guò)二分地。
各區(qū)、縣人民政府可根據(jù)上述限額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜司睾陀欣?jì)劃生育等情況，因地制宜，分類(lèi)規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)市人民政府備案。
第二條 村莊內(nèi)的公共建筑（包括村、隊(duì)辦公、文化設(shè)施、供銷(xiāo)社、衛(wèi)生所、學(xué)校、托幼等）用地，根據(jù)村莊的規(guī)模和條件，一般可按每個(gè)社員三至四平方米限額控制占用。
村莊生產(chǎn)建設(shè)（包括農(nóng)機(jī)站、倉(cāng)庫(kù)、農(nóng)牧業(yè)場(chǎng)院、科研站等）用地，參照前款限額標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃，嚴(yán)格控制占用。
第三條 集鎮(zhèn)內(nèi)（即公社所在地）公共建筑用地限額標(biāo)準(zhǔn)，暫可參照原國(guó)家建委一九八年頒發(fā)的《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》中關(guān)于小區(qū)級(jí)公共建筑指標(biāo)的低限，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r選用。
第四條 村莊、集鎮(zhèn)內(nèi)部道路應(yīng)按照節(jié)約用地的精神，參照原國(guó)家建委、國(guó)家農(nóng)委頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》因地制宜地確定道路路面寬度，合理做出規(guī)劃。
第五條 農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)盡量在已占用土地范圍內(nèi)調(diào)整使用。一般不得占用耕地。社隊(duì)企業(yè)的用地限額，由市公社企業(yè)管理局根據(jù)不同行業(yè)和生產(chǎn)規(guī)模分別制訂，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)行。
第六條 經(jīng)批準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)戶(hù)生產(chǎn)建房用地，一般應(yīng)利用自己的宅基地。確實(shí)需要?jiǎng)潛苡玫貢r(shí)，應(yīng)因戶(hù)制宜，按生產(chǎn)需要和有關(guān)政策規(guī)定劃定，一般不超過(guò)本戶(hù)宅基地的三分之一。審批手續(xù)按本辦法第七條規(guī)定辦理。
第二章 審 批 制 度
第七條 農(nóng)村社員建房需要宅基地的，必須按照《條例》第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審批手續(xù)。不需占用耕地的，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)；需占用耕地的，報(bào)區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。社員分戶(hù)后需要建房的，凡能在原有宅基地上安排的，一律在原有宅基地上安排；必須另行撥給宅基地的，應(yīng)從嚴(yán)掌握。各區(qū)縣應(yīng)做出具體的規(guī)定。
社員遷居或拆除房屋騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回統(tǒng)一安排使用。因國(guó)家和村鎮(zhèn)建設(shè)需要拆遷社員住房的，應(yīng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，撥給宅基地。現(xiàn)占用的宅基地超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在村鎮(zhèn)建設(shè)需要時(shí)，進(jìn)行調(diào)整核減。
第八條 村莊和集鎮(zhèn)內(nèi)公共建筑、公用設(shè)施、生產(chǎn)建設(shè)等用地，由公社管理委員會(huì)審查，報(bào)區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。
第九條 公社機(jī)關(guān)和公社所屬企、事業(yè)單位、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)建設(shè)用地，除需報(bào)區(qū)、縣人民政府審批外，還應(yīng)按規(guī)定辦理劃撥和征地手續(xù)。征地的審批權(quán)限和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定辦理。
第十條 在城市和縣城規(guī)劃范圍內(nèi)（包括工業(yè)區(qū)、工業(yè)點(diǎn)、名勝古跡及旅游區(qū)），社員建房和村鎮(zhèn)建設(shè)用地，須先由區(qū)、縣城鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門(mén)會(huì)同市規(guī)劃管理部門(mén)審查同意后，由區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。
第十一條 郊區(qū)、縣和社隊(duì)一般不得新建磚瓦廠或擴(kuò)大現(xiàn)有磚瓦廠占地范圍。必須新建或擴(kuò)大占地范圍時(shí)，須經(jīng)區(qū)、縣社隊(duì)企業(yè)主管部門(mén)審查，區(qū)、縣人民政府同意后，報(bào)市建委、農(nóng)委審批。
第十二條 國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧場(chǎng)，在場(chǎng)界范圍內(nèi)的基本建設(shè)用地，一律由其上級(jí)部門(mén)會(huì)同市規(guī)劃管理部門(mén)審查批準(zhǔn)，報(bào)市人民政府備案。
第十三條 上述各項(xiàng)建設(shè)用地，凡占用園田的，應(yīng)按天津市人民政府批轉(zhuǎn)市農(nóng)委《關(guān)于嚴(yán)格控制基建占用園田的請(qǐng)示》的規(guī)定辦理。
第十四條 凡經(jīng)批準(zhǔn)占用土地的，均應(yīng)發(fā)給土地使用證。
本辦法實(shí)施以前持有的土地契證和使用證一律作廢，按本辦法規(guī)定重新發(fā)給土地使用證或宅基地使用證。
第三章 獎(jiǎng) 懲
第十五條 凡興建樓房住宅或建設(shè)新村節(jié)約用地的社隊(duì)及個(gè)人，各級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門(mén)和物資部門(mén)，在技術(shù)指導(dǎo)和建筑材料方面，應(yīng)給予支持和優(yōu)先照顧。
第十六條 凡違反《條例》和本辦法規(guī)定的，應(yīng)按《條例》第二十條、第二十一條、第二十二條的規(guī)定予以處罰。
第十七條 《條例》以前發(fā)生的強(qiáng)占耕地建房、出租或變相買(mǎi)賣(mài)土地，性質(zhì)惡劣、影響很壞的，應(yīng)做如下處理：
（1）出租和變相買(mǎi)賣(mài)的土地收歸國(guó)有。
（2）沒(méi)收一部分或全部出租、出賣(mài)土地的非法收入。
（3）非法占地、租地、買(mǎi)地、以物易地違章建房的，處以違章建筑罰款。違章建造的房屋或構(gòu)筑物，凡妨礙城鎮(zhèn)建設(shè)或有不安全隱患的，限期拆除；暫可保留的，由個(gè)人或單位出具保證，在國(guó)家或集體建設(shè)需要時(shí)，無(wú)條件拆除，并應(yīng)收繳違章占地費(fèi)。
（4）對(duì)非法買(mǎi)賣(mài)、占用、出租、承租土地的經(jīng)辦人，應(yīng)根據(jù)情節(jié)，追究其行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任直至刑事責(zé)任。
第十八條 對(duì)各項(xiàng)違法行為的處理，由所在區(qū)、縣人民政府執(zhí)行。征繳和罰沒(méi)的款項(xiàng)，百分之五十繳區(qū)、縣財(cái)政，百分之五十由市、區(qū)、縣村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門(mén)留作村鎮(zhèn)建設(shè)方面使用，不得挪作它用。
第四章 附 則
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址
中圖分類(lèi)號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
1、當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)選址研究側(cè)重點(diǎn)
當(dāng)前，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤試點(diǎn)）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點(diǎn)分析農(nóng)村建設(shè)用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設(shè)用地的潛力和農(nóng)村建設(shè)用地整理的適宜性。
有學(xué)者通過(guò)預(yù)測(cè)規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相乘，得到預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地與預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模之差來(lái)考察農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。
還有學(xué)者采用建設(shè)用地需求的供給率來(lái)定量分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力，即建設(shè)用地需求的供給率=規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力／規(guī)劃目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點(diǎn)整理對(duì)規(guī)劃期末新增建設(shè)用地需求的滿(mǎn)足程度。
對(duì)于拆舊地塊整理的適宜性，有學(xué)者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟(jì)狀況四個(gè)角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點(diǎn)總面積、居民點(diǎn)戶(hù)均宅基地、人均純收入等14 個(gè)評(píng)價(jià)因子作為適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)，采用特爾菲法和層次分析法，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建立評(píng)價(jià)模型，將農(nóng)村建設(shè)用地分為四類(lèi)區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對(duì)區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的中觀層面研究，較少針對(duì)具體項(xiàng)目選址的微觀層面研究。在當(dāng)前建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程不斷加快的形勢(shì)下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點(diǎn)地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點(diǎn)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點(diǎn)包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點(diǎn)的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點(diǎn)選址的合理性，確保掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。
拆舊地塊選址應(yīng)考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實(shí)現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實(shí)施后與周?chē)坝^協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進(jìn)以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進(jìn)行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據(jù)國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)），掛鉤試點(diǎn)縣(區(qū)、市)應(yīng)依據(jù)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和掛鉤試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。因而，項(xiàng)目區(qū)的選址必須符合試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項(xiàng)目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)條件
區(qū)位，或者是經(jīng)濟(jì)區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)及其輻射范圍，是資本、技術(shù)和其他經(jīng)濟(jì)要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施既包括對(duì)建新地塊的建設(shè)，對(duì)拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對(duì)拆舊地塊的整理復(fù)墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點(diǎn)的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農(nóng)民意愿
掛鉤試點(diǎn)工作以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)。在試點(diǎn)的選址過(guò)程中要充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見(jiàn)，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。
3、結(jié)論
掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施是通過(guò)綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶(hù)舊宅整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點(diǎn)的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點(diǎn)的選址，確保好事辦好。
參考文獻(xiàn)
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