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[關(guān)鍵詞]質(zhì)量檢測(cè) 公共管理 重要性
中圖分類號(hào)：FU71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）04-0101-01
一、前言
盡管公共管理的模式變得越來(lái)越完善了，可是在公共管理當(dāng)中依然有一些與當(dāng)下我國(guó)情況不大符合的問(wèn)題存在，這也會(huì)對(duì)公共管理造成不利的影響。在公共管理當(dāng)中的質(zhì)量檢測(cè)，則能夠在一定程度上改善這個(gè)問(wèn)題，讓公共管理變得更加質(zhì)量保證。
二、公共管理與質(zhì)量檢測(cè)
1.公共管理
對(duì)于公共管理而言，它的基本理論以及方法實(shí)際上就是宏觀管理以及政策研究的依據(jù)與基礎(chǔ)，對(duì)于公共管理的成熟程度以及研究的規(guī)范水平也是代表著它的研究進(jìn)展與進(jìn)度的重要標(biāo)志與證明。我國(guó)當(dāng)下公共管理的特點(diǎn)與國(guó)家的具體發(fā)展、人民生活、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)主義的民主制度都有著密切的關(guān)系。在公共管理的具體過(guò)程里面，它是有我國(guó)的一些特殊性體現(xiàn)的，同時(shí)它也意味著在國(guó)家與黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，政府的宏觀規(guī)劃得到堅(jiān)持，只是，因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)情特殊之處，在公共管理當(dāng)中也有和其他國(guó)家不一樣的地方存在。不同的地區(qū)之間實(shí)際上有發(fā)展不平衡的情況存在，而人口數(shù)量的龐大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)等，都會(huì)影響到中央宏觀調(diào)控。不過(guò)，這些都要求政府能夠?qū)Φ貐^(qū)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并且在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上將社會(huì)集中管理的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。
自從改革開(kāi)放之后，我國(guó)也經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，這也讓過(guò)去的體制當(dāng)中的行政管理理念和當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)沒(méi)有辦法發(fā)揮出應(yīng)有的作用了。除此之外，過(guò)去的體制有權(quán)利過(guò)于集中的缺點(diǎn)，導(dǎo)致了不少的社會(huì)問(wèn)題也導(dǎo)致了的出現(xiàn)，這對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是十分不利的。是以，進(jìn)入到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境之下后，有關(guān)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制也需要有所改變與改革，這就需要在公共管理展開(kāi)的時(shí)候能夠?qū)?quán)力下放，也就是說(shuō)將中央的權(quán)利下放到地方，同時(shí)強(qiáng)調(diào)有關(guān)于權(quán)利的自主性問(wèn)題，讓基層能夠在公共管理當(dāng)中更加具有積極性。
事實(shí)上，國(guó)際公共管理其內(nèi)容就是我國(guó)公共管理內(nèi)容的建立基礎(chǔ)與依據(jù)，我國(guó)的公共管理需要對(duì)國(guó)際上的一些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，再結(jié)合我國(guó)自身的情況將符合與適合我國(guó)當(dāng)下國(guó)情以及經(jīng)濟(jì)體制的管理內(nèi)容制定出來(lái)。有關(guān)于公共管理的內(nèi)容，既包含了政府管理標(biāo)準(zhǔn)是把生產(chǎn)力以及人民生活水平的提升作為目標(biāo)，也包括公務(wù)員在行為上的規(guī)范化以及行政問(wèn)責(zé)做到統(tǒng)一，還包括了國(guó)有資產(chǎn)管理和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、公有制經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民自由自和社會(huì)公正之間的結(jié)合，以及對(duì)于公共行政的過(guò)程里面人民性和公共性的強(qiáng)調(diào)等。
2. 質(zhì)量檢測(cè)
質(zhì)量檢測(cè)對(duì)于被檢測(cè)的對(duì)象或者內(nèi)容來(lái)說(shuō)，實(shí)際上就是質(zhì)量保證的重要存在。通過(guò)質(zhì)量檢測(cè)，可以對(duì)于質(zhì)量特征有一個(gè)非常清楚的認(rèn)知與了解，也更好和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，從而判斷其合格還是不合格。想要進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，通過(guò)需要利用相關(guān)的部門或者是結(jié)構(gòu)，讓專業(yè)工作人員來(lái)完成。通過(guò)質(zhì)量檢測(cè)，也能夠掌握更多相關(guān)的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也是管理控制的重要基礎(chǔ)與依據(jù)。質(zhì)量檢測(cè)也能夠讓很多問(wèn)題被第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，從而得到及時(shí)的解決與改善。質(zhì)量檢測(cè)在質(zhì)量形成里面是起著非常重要的作用的，同時(shí)也有著非常重要的地位，它能夠?qū)①|(zhì)量關(guān)把好，并且能夠?qū)﹄p重性質(zhì)進(jìn)行鑒別。
質(zhì)量檢測(cè)能夠不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而讓管理得到加強(qiáng)，與此同時(shí)，它是以檢測(cè)機(jī)構(gòu)合法作為基礎(chǔ)的，也就等于是受到國(guó)家法律法規(guī)的約束與限制。如果不具有相應(yīng)的資質(zhì)，沒(méi)有得到相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的監(jiān)督授權(quán)，是沒(méi)有辦法進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)的。質(zhì)量檢測(cè)的市場(chǎng)現(xiàn)在來(lái)說(shuō)還并不是完全開(kāi)放的，而檢測(cè)行業(yè)實(shí)際上是一個(gè)具有很強(qiáng)政策導(dǎo)向性的行業(yè)，這就很容易導(dǎo)致不同地區(qū)的檢測(cè)市場(chǎng)相互獨(dú)立的情況出現(xiàn)，也就存在市場(chǎng)化的程度差異。通常情況下，質(zhì)量檢測(cè)的結(jié)果其準(zhǔn)確性與科學(xué)性是受到檢測(cè)單位本身的能力與水平、素質(zhì)等方面的影響的。檢測(cè)人員是否具有應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)水平以及能力也對(duì)質(zhì)量檢測(cè)有著很大的影響，而國(guó)家應(yīng)該注重檢測(cè)人員專業(yè)水平的提升問(wèn)題。檢測(cè)單位也應(yīng)該采用綜合素質(zhì)高的檢測(cè)人員，從而讓質(zhì)量檢測(cè)更加具有權(quán)威性，除此之外，國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)的遵守也是檢測(cè)工作順利進(jìn)行的保障。
三、質(zhì)量檢測(cè)在公共管理中的重要性分析
1.質(zhì)量檢測(cè)可以讓公共管理的質(zhì)量更有保證
在公共管理的過(guò)程當(dāng)中，一般只能夠靠自檢以及負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的單位進(jìn)行抽檢，來(lái)讓管理質(zhì)量更有保證。借助于質(zhì)量檢測(cè)，則能夠更好的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，并且針對(duì)公共管理當(dāng)中存在的問(wèn)題采用對(duì)應(yīng)的措施來(lái)改善這些問(wèn)題。這也能夠讓公共管理更加順利，讓公共管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都能夠得到很好的把關(guān)，從而提升公共管理的質(zhì)量。質(zhì)量檢測(cè)是可以在公共管理的過(guò)程當(dāng)中貫穿始終的，這也讓公共管理多了一層保證。對(duì)于公共管理而言，質(zhì)量檢測(cè)也是很重要的一種監(jiān)督管理的方式。借助于擁有足夠資質(zhì)的檢測(cè)單位對(duì)公共管理的質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，并且將公平公正且科學(xué)權(quán)威的質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告給出，也能夠讓公共管理有足夠的質(zhì)量評(píng)定依據(jù)。質(zhì)量檢測(cè)還能夠?yàn)楣补芾硖峁└嗟臄?shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是能夠?qū)补芾淼乃阶龀龊侠淼姆磻?yīng)的。假若公共管理當(dāng)中出現(xiàn)了事故或者問(wèn)題，也可以借助于質(zhì)量檢測(cè)追查原因，從而確定責(zé)任問(wèn)題。質(zhì)量檢測(cè)其實(shí)也是對(duì)于公共管理完整性以及規(guī)范完善性的檢測(cè)，借助于質(zhì)量檢測(cè)，能夠讓公共管理的規(guī)范變得更加完善，對(duì)于其中存在的問(wèn)題，也可以在第一時(shí)間進(jìn)行改善與調(diào)整。質(zhì)量檢測(cè)讓公共管理的質(zhì)量得到了控制，這樣在公共管理的過(guò)程當(dāng)中，就等于有了更好的監(jiān)督，也能夠更加規(guī)范的進(jìn)行。
2. 質(zhì)量檢測(cè)能夠讓公共管理的成本得到控制
在公共管理當(dāng)中進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，它在對(duì)公共管理的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的同時(shí)，也讓公共管理的成本得到了一定程度的控制。這是因?yàn)?，借助于質(zhì)量檢測(cè)，能夠讓公共管理當(dāng)中一些不必要的或者是質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的內(nèi)容或者部分被剔除，這就避免了不必要的浪費(fèi)從而達(dá)到成本節(jié)約的目的，也能夠讓公共管理的效益達(dá)到一個(gè)更好的水平。在此之外，通過(guò)質(zhì)量檢測(cè)，還能夠讓公共管理當(dāng)中一些新的應(yīng)用有了檢定與檢測(cè)，并且借助于質(zhì)量檢測(cè)的結(jié)果來(lái)對(duì)它們是否能夠滿足或者符合公共管理的要求進(jìn)行確認(rèn)。這從另一方面來(lái)說(shuō)，也是對(duì)于公共管理當(dāng)中新的應(yīng)用的使用與推廣。
在公共管理當(dāng)中，會(huì)涉及到很多的內(nèi)容與對(duì)象。借助于質(zhì)量檢測(cè)，可以對(duì)這些內(nèi)容與對(duì)象有一個(gè)更全面的了解與掌握，而檢測(cè)結(jié)果也是對(duì)它們的一個(gè)判斷依據(jù)與基礎(chǔ)，這就能夠?qū)⒁恍┎缓玫膽?yīng)用避免。質(zhì)量檢測(cè)對(duì)于每一個(gè)環(huán)節(jié)的控制與把握，在提升質(zhì)量的同時(shí)，也減少了重復(fù)工作的可能性，這等于是讓公共管理的成本得到降低，經(jīng)濟(jì)效益得到提升。質(zhì)量檢測(cè)的存在，讓公共管理中存在的問(wèn)題與缺陷都更容易被暴露出來(lái)，這些缺陷與問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也等于是避免了更大和更多損失的出現(xiàn)。
四、結(jié)束語(yǔ)
對(duì)于我國(guó)當(dāng)下的公共管理而言，它還存在著不少的問(wèn)題需要改善和解決。借助于質(zhì)量檢測(cè)，能夠讓公共管理當(dāng)中存在的問(wèn)題與缺陷暴露出來(lái)，也更利于對(duì)于公共管理的改善與完善，既能夠降低成本又能夠提升經(jīng)濟(jì)效益，更能夠保證公共管理的質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：地方政府；公共管理；屬性與治理
前言：我國(guó)政府在國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控方面發(fā)揮了重要的作用，其對(duì)公眾所提供的公共服務(wù)也具有非常重要的價(jià)值。地方政府在對(duì)資源進(jìn)行有效配置的過(guò)程中，需要對(duì)本地的資源進(jìn)行詳細(xì)的考慮，要對(duì)自身所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性有所掌握，并對(duì)其決策管理行為進(jìn)行充分的規(guī)范，最大限度減少偏差。地方政府與社會(huì)力量形成有力結(jié)合，對(duì)公共管理進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督檢查，保證其政治程序與制度規(guī)定的一致性、可行性和高效性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，公眾對(duì)于地方政府在公共管理中的作用提出了更高的要求，這就要求地方政府在進(jìn)行公共管理過(guò)程中，需要不斷探索新的路徑提高服務(wù)質(zhì)量，提高管理效率，優(yōu)化政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式。
一、地方政府公共管理的屬性
地方政府進(jìn)行公共事務(wù)的管理能夠很好的讓人民群眾享受到公共資源所帶來(lái)的便利和快捷，讓公共事務(wù)更好地為公眾提供服務(wù)，給人民群眾帶來(lái)品質(zhì)生活的享受。地方政府進(jìn)行公共管理的基礎(chǔ)是對(duì)公共管理的屬性有所了解，通過(guò)對(duì)屬性的了解加強(qiáng)對(duì)公共管理的認(rèn)識(shí)，從而對(duì)公共事物進(jìn)行更好的管理。
1.地方政府公共管理所具有的工具理性
所謂的工具性指的是借助實(shí)踐確認(rèn)工具的用途，借助工具獲得相應(yīng)的利益。工具性是為了讓使用者通過(guò)最為精確的計(jì)算，達(dá)到所追求的目標(biāo)。在地方政府公共管理來(lái)說(shuō)，其工具理性則是通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的管理，提高公共事業(yè)的服務(wù)水平，對(duì)公共事務(wù)的管理方式、方法進(jìn)行綜合運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)和能力。地方政府公共管理的工具理性注重的是效率和效益，對(duì)于相關(guān)的美感、價(jià)值、道德則較少關(guān)注。地方政府對(duì)于公共事務(wù)的管理具有工具性，其需要對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌和安排，在對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中需要尋求最佳的效率提高手段和事業(yè)發(fā)展方式。因此，從一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，公共管理具有功利性。公共管理的工具理想表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一個(gè)是物質(zhì)形態(tài)方面，一個(gè)是精神形態(tài)方面，兩者的結(jié)合促成政府公共管理的目的和目的。
2.地方政府公共管理所具有的價(jià)值理性
如果說(shuō)工具性讓地方政府的公共管理具有客觀性，推動(dòng)了公共管理的發(fā)展，讓公共管理進(jìn)行效率的提升。那么公共管理的價(jià)值理性則讓管理更加具有人性化，讓公共管理通過(guò)自身的實(shí)踐活動(dòng)展現(xiàn)其價(jià)值和意義所在。公共管理的價(jià)值理性將倫理政治、道德理想以及相關(guān)的人文性質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行了匯總，讓其達(dá)到全面的體現(xiàn)。價(jià)值理性更加偏向于感性，其所追求的是美好的精神層次，其通過(guò)對(duì)真理的追求，讓社會(huì)具有強(qiáng)烈的人文色彩，以此推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)人們之間、人與自然界之間的和諧共處，讓社會(huì)沿著既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。公共管理的價(jià)值理性讓其對(duì)公共事務(wù)的管理做到符合人民的利益，堅(jiān)持從人民的角度開(kāi)展工作，使事務(wù)的管理更加滿足人民的需要，將真、善、美進(jìn)行傳播。從這一方面來(lái)看，政府對(duì)公共事務(wù)的管理更加具有意義性，更加具有價(jià)值性，其為社會(huì)謀福利，為公眾謀福祉。
二、我國(guó)地方政府公共管理的治理模式
加強(qiáng)我國(guó)地方政府公共事務(wù)的管理質(zhì)量，能夠讓地方政府切實(shí)投入到公眾的生活建設(shè)，能夠?yàn)槿藗兊纳钐峁└忧袑?shí)高效的服務(wù)和質(zhì)量。構(gòu)建新型的政府公共管理模式，運(yùn)用新型管理模式提高管理質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為地方政府探索公共管理的有效手段和重要方式。
1.公共管理模式的構(gòu)建
我國(guó)地方政府公共管理模式是一種“集合”的工作狀態(tài)，其將一切有利的資源進(jìn)行整合和統(tǒng)籌，把一切相關(guān)領(lǐng)域的成果，一切方面的積極效應(yīng)進(jìn)行總領(lǐng)，將其匯總稱為社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，讓其在公共事務(wù)管理中發(fā)揮功效，促進(jìn)社會(huì)事務(wù)的管理向著規(guī)范化、制度化、高效化的方向發(fā)展。公共管理模式的構(gòu)建，需要政府首先將當(dāng)前管理中存在的消極情況進(jìn)行了解，對(duì)其進(jìn)行分化，較少消極效應(yīng)給公共事務(wù)所造成的影響。其次，公共治理應(yīng)當(dāng)從全局考慮，從整體性出發(fā)，對(duì)人類合作共生進(jìn)行統(tǒng)籌思考，并在此基礎(chǔ)上建立合作和信任的整合機(jī)制，通過(guò)合作和信任機(jī)制對(duì)地方資源進(jìn)行整合，將資源切實(shí)納入到公共管理中。第三，政府要加強(qiáng)管理模式思想的轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)當(dāng)前管轄區(qū)域所進(jìn)行的調(diào)查，以及對(duì)社會(huì)大環(huán)境所進(jìn)行的了解，了解當(dāng)前社會(huì)需要、人民的需要，從而制定符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)代化的管理模式。
2.地方政府公共管理的治理模式
當(dāng)前社會(huì)是一個(gè)多元化的社會(huì)，地方政府在進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多樣化的管理，建立多樣化的管理模式，以應(yīng)對(duì)地方政府管轄范圍內(nèi)不同的管理需求。
（1）服務(wù)型管理模式。當(dāng)前社會(huì)正處于歷史的轉(zhuǎn)型期，公共管理模式也遂致發(fā)生轉(zhuǎn)變。社會(huì)向著服務(wù)型社會(huì)轉(zhuǎn)變，管理模式也同樣應(yīng)當(dāng)向著服務(wù)型社會(huì)予以變化。政府在進(jìn)行服務(wù)型管理模式創(chuàng)建的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)合作精神的培養(yǎng)和服務(wù)價(jià)值意識(shí)培養(yǎng)的機(jī)構(gòu)化、實(shí)體化。當(dāng)前制度下，地方政府注重服務(wù)型管理模式的建立，能夠優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，讓政府機(jī)構(gòu)的工作從民眾考慮，在工作中建立服務(wù)型公共管理方式，能夠讓民眾從政府的工作中享受到更多、更具實(shí)用性的內(nèi)容，拉近政府公共事務(wù)與民眾的關(guān)系，讓民眾對(duì)于政府的工作更加支持和擁護(hù)。
（2）宏觀型管理模式。宏觀型的管理模式，其構(gòu)建體現(xiàn)了政府系統(tǒng)化、體系化、規(guī)范化的工作模式，其能夠讓政府的公共管理更加具有條理性，在進(jìn)行公共管理的過(guò)程中能夠讓工作內(nèi)容清楚、明晰。宏觀型公共管理模式可以應(yīng)用于市場(chǎng)建設(shè)中，所謂的宏觀型公共管理并不是單純的管理，其首先應(yīng)當(dāng)給予公共管理自身一定的自由度，讓市場(chǎng)通過(guò)自身的調(diào)節(jié)和發(fā)展獲得更加廣闊的空間，在其自身不能進(jìn)行很好平衡的時(shí)候，由政府進(jìn)行宏觀性質(zhì)的調(diào)控和管理。也就是說(shuō)，地方政府在此處所起到的作用是調(diào)節(jié)的作用，其首先進(jìn)行的應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力下放”只有權(quán)力獲得自由，才能對(duì)權(quán)力進(jìn)行更好管控。
（3）治理型管理模式。治理型管理模式體現(xiàn)了國(guó)家管理模式方式的“強(qiáng)硬”一面，其主要針對(duì)的是地方不法行為或者不規(guī)范行為。加強(qiáng)對(duì)不法或者不規(guī)范行為的治理，能夠起到凈化地方社會(huì)，激進(jìn)治理型公共管理能夠解決很多亟待解決的問(wèn)題，能夠?qū)⑹虑榈慕鉀Q時(shí)間予以有效縮短，屬于“快刀斬亂麻”的管理方式。運(yùn)用治理性管理模式要堅(jiān)持進(jìn)行整體思考和整體設(shè)計(jì)，避免因?yàn)槭侄蔚募みM(jìn)而造成管理的失誤。
結(jié)語(yǔ)：
地方政府做好公共管理能夠很好的促進(jìn)地方的穩(wěn)定和快速發(fā)展，進(jìn)而對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安起到推動(dòng)作用。地方政府在進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，要注重與國(guó)家政策和制度保持一致，堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)法律發(fā)揮，優(yōu)化管理服務(wù)，給民眾帶來(lái)一片美好生活的沃土。（作者單位：華僑大學(xué)）
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[關(guān)鍵詞] 政策執(zhí)行 戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn) 對(duì)比分析
每當(dāng)談到政策時(shí), 我們通常會(huì)把關(guān)注點(diǎn)落到政策問(wèn)題的界定,解決問(wèn)題機(jī)構(gòu)的設(shè)立,政策執(zhí)行過(guò)程中遭遇的問(wèn)題,和政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估。 在這幾個(gè)過(guò)程中,人們往往會(huì)忽略政策執(zhí)行的重要性。然而當(dāng)今社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都越來(lái)越重視政策執(zhí)行過(guò)程,并將其作為衡量政策制定成功與否的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是在公共管理還是企業(yè)管理框架下,執(zhí)行廣義來(lái)說(shuō)就是一個(gè)提出,履行,完成的過(guò)程。
一、執(zhí)行概念的分析
從公共管理的角度來(lái)說(shuō),公共政策執(zhí)行是一個(gè)頒布行政命令或法律,法規(guī)的決定。而這種行為是設(shè)立目標(biāo)與達(dá)到目標(biāo)相互作用的一個(gè)過(guò)程。對(duì)于公共政策執(zhí)行的研究,在理論上主要立足于新生政策給社會(huì)帶來(lái)的變化,以及社會(huì)變化所帶來(lái)的誘發(fā)問(wèn)題及附生問(wèn)題。公共政策執(zhí)行同時(shí)研究了微觀環(huán)境下的政治生活,政府內(nèi)部與外部的政策系統(tǒng)是如何彼此聯(lián)系作用的。政府通過(guò)政策執(zhí)行最終提升公共服務(wù)效率和效果。
在企業(yè)管理中,政策執(zhí)行基本上等同于戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。戰(zhàn)略就是企業(yè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度旨在實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)而設(shè)立的一系列決策。戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)是管理者們選擇和實(shí)施一系列旨在實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。企業(yè)通過(guò)管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)來(lái)提高企業(yè)的績(jī)效,并且提高企業(yè)的價(jià)值,最終實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值的最大化,保證企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)。
雖然在公共管理與企業(yè)管理領(lǐng)域中,政策執(zhí)行的概念有所差異,但是其核心均是把策劃好的目標(biāo)通過(guò)具體的行為轉(zhuǎn)化成有效并合理的結(jié)果。其最終目的都是為了優(yōu)化資源配置,提高政府與企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。鑒于政府和企業(yè)的性質(zhì)不同,政策執(zhí)行所要達(dá)到的具體目的也會(huì)不同。
二、執(zhí)行主體的分析
著名學(xué)者威爾什那曾經(jīng)提出過(guò),政策是一種由政府提出,政策制定者制定,由政府官員管理的一種公共服務(wù)。而這種觀點(diǎn)卻缺乏對(duì)政策制定者,政策執(zhí)行人以及政策受益人之間關(guān)系的分析。準(zhǔn)切的說(shuō),公共政策核心在形式上所要研究的就是政策執(zhí)行的發(fā)起者,政策執(zhí)行的工具,以及政策執(zhí)行的針對(duì)對(duì)象。.政策發(fā)起者的作用直接影響到政策是否能夠順利進(jìn)行并最終達(dá)到所設(shè)立目標(biāo)。政策執(zhí)行工具即推動(dòng)政策執(zhí)行的底層實(shí)施工作者。其態(tài)度和方法直接影響到政策執(zhí)行的效果。政策的執(zhí)行往往是為了針對(duì)某一部分群體,而政策執(zhí)行的針對(duì)對(duì)象和政策執(zhí)行的發(fā)起者之間的關(guān)系往往是相互的。一方面政策執(zhí)行的針對(duì)對(duì)象被政策執(zhí)行的發(fā)起者所監(jiān)管,另一方面政策執(zhí)行的發(fā)起者從針對(duì)對(duì)象的反饋中驗(yàn)證和評(píng)估了政策成功與否。
企業(yè)管理中,利益相關(guān)者的概念被引入進(jìn)來(lái)。在研究戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中,利益相關(guān)者從某種程度上即是政策執(zhí)行的主體。企業(yè)的利益相關(guān)者是一些個(gè)人或群體,他們與企業(yè),企業(yè)的業(yè)務(wù)以及績(jī)效的好壞等存在利益關(guān)系,權(quán)益主張關(guān)系或者股份關(guān)系。內(nèi)部利益相關(guān)者主要包括股東,員工,經(jīng)理,以及董事會(huì)成員,而外部利益相關(guān)者覆蓋各種對(duì)公司擁有權(quán)益的其他個(gè)人和群體。企業(yè)無(wú)法滿足所有利益相關(guān)者的要求,因此在戰(zhàn)略實(shí)行過(guò)程中,有必要識(shí)別出最重要的利益相關(guān)者,優(yōu)先滿足他們需要的戰(zhàn)略。
兩種管理領(lǐng)域下的政策執(zhí)行都強(qiáng)調(diào)了人際關(guān)系在實(shí)施政策中的重大作用。然而公共管理理論形成了三維一體的政策執(zhí)行主體論,而企業(yè)管理所強(qiáng)調(diào)的執(zhí)行主體更加全面細(xì)致一些,同時(shí)考慮了內(nèi)部和外部的人為影響因素。
三、執(zhí)行方法的分析
公共管理上,政策執(zhí)行的方法基本可以分為兩種:由上到下的執(zhí)行,由下到上的執(zhí)行。由上到下的執(zhí)行是由Martha在1972年提出的,他主要強(qiáng)調(diào)了政策制定者在政策執(zhí)行過(guò)程中所起到的作用。在這個(gè)過(guò)程中政策制定者承擔(dān)著指導(dǎo),調(diào)節(jié),平衡,以及掌控的作用。由上到下的執(zhí)行是一個(gè)很簡(jiǎn)單易行的政策執(zhí)行方式,可以極大限度的降低政策執(zhí)行中溝通不當(dāng)?shù)念l率。然而該方法僅僅限于小范圍的組織,而且過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策制定者的角色。由下而上的執(zhí)行有機(jī)的把政策制定者和政策執(zhí)行者聯(lián)系到了一起。以有效的達(dá)到解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為基礎(chǔ),提出解決方案為根本,適應(yīng)不同環(huán)境問(wèn)題為依據(jù)的政策執(zhí)行方法。簡(jiǎn)而言之,該方法可以被稱為是一種‘草根’政策執(zhí)行方式。
在企業(yè)管理中,戰(zhàn)略實(shí)施從組織設(shè)計(jì)上劃分包括了設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu),設(shè)計(jì)組織文化,以及設(shè)計(jì)控制系統(tǒng)。具體說(shuō)來(lái)組織結(jié)構(gòu)中涉及到三個(gè)基本要素,任務(wù)和部門的組織,職權(quán)與職責(zé)范圍的確定,以及最終的協(xié)調(diào)與整合。這個(gè)過(guò)程包含很多有靈活的執(zhí)行方案,如:企業(yè)該采用高大式還是扁平式的結(jié)構(gòu);集權(quán)還是分權(quán)的決策形式結(jié)構(gòu)。組織文化是組織內(nèi)人員和群體共有的價(jià)值觀,規(guī)范,信仰和態(tài)度的特殊集合。其作用主要體現(xiàn)在規(guī)范了恰當(dāng)和不恰當(dāng)?shù)男袨?重點(diǎn)刺激了內(nèi)部利益相關(guān)者中的員工?？刂葡到y(tǒng)是能夠監(jiān)控和評(píng)價(jià)戰(zhàn)略是否按照原先的意圖發(fā)揮作用的工具。其設(shè)立主要是為了提高效率,增強(qiáng)品質(zhì),并且建立適合本公司內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而最終以上提及的三種方法都會(huì)回歸到職能層面,從最微小的組織元素入手,合理完成戰(zhàn)略的有效實(shí)施。
企業(yè)管理的政策執(zhí)行方法更加具有多樣性與靈活性;但是也更加具有復(fù)雜性,對(duì)于高層的管理者而言所需考慮的要素更加繁雜。公共管理的政策執(zhí)行方法更加簡(jiǎn)單易操作,但局限性在籠統(tǒng)的“一刀切”方案無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的政府管理機(jī)制。全球化背景下,新公共管理的其中一個(gè)核心內(nèi)容在于強(qiáng)調(diào)大規(guī)模的使用企業(yè)管理哲學(xué)與技術(shù)。由此可見(jiàn),兩種管理領(lǐng)域的理論和思想應(yīng)該相互借鑒,不斷完善。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞:民營(yíng)化;公共管理;行政委托
一、行政委托在公共管理領(lǐng)域正當(dāng)性基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
（一）相關(guān)幾種學(xué)說(shuō)依據(jù)
1．公共選擇理論學(xué)說(shuō)：該理論主要是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行分析政府的行政管理活動(dòng)?；跒榍蟮米畲笮б娴慕?jīng)濟(jì)人的假設(shè)，公共選擇理論學(xué)派提出應(yīng)在政府以及政府的整個(gè)政治通知范圍引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。并建議將利潤(rùn)分享機(jī)制引進(jìn)政府，對(duì)于節(jié)省出來(lái)的成本歸入財(cái)政節(jié)余，賦予官僚機(jī)構(gòu)一些的自主選擇權(quán)。這就是一種在政府中引入企業(yè)運(yùn)營(yíng)方式的模式，參照競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)規(guī)劃政府行為方式的做法。2．新公共管理理論學(xué)說(shuō)：新公共管理理論成為支撐現(xiàn)代國(guó)外公共進(jìn)行行政方面改革的主要理論基礎(chǔ)，并產(chǎn)生了較大的影響。其認(rèn)為私營(yíng)部門和公共部門在管理上并無(wú)本質(zhì)上的差異，私營(yíng)部門的管理模式仍然可應(yīng)用于公共部門。政府一方面應(yīng)逐步退出一些諸如經(jīng)濟(jì)的社會(huì)領(lǐng)域，促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體依照司法進(jìn)行活動(dòng)；其次，政府在調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)提出如何以私法方式來(lái)進(jìn)行某些公共管理服務(wù)。3．企業(yè)型政府理論學(xué)說(shuō)：該學(xué)說(shuō)是結(jié)合了一些企業(yè)家在其經(jīng)營(yíng)中所采用的重質(zhì)量、效率、力求完美服務(wù)與善待消費(fèi)者的精神加之企業(yè)中廣泛采用的科學(xué)管理策略，創(chuàng)新和改革政府管理的方式，從而使得政府充滿活力和更加有效率?！皞鹘y(tǒng)的政府本能地會(huì)選擇第一個(gè)方法”，“但這種本能的行為只會(huì)更多地導(dǎo)致失敗、合并機(jī)構(gòu)和集中控制只能產(chǎn)生更多的浪費(fèi)”。所以，主張以企業(yè)家精神改革政府并堅(jiān)信新企業(yè)型政府模式必然會(huì)替代傳統(tǒng)的政府模式。4．治理理論學(xué)說(shuō)：治理理論于上世紀(jì)90年代產(chǎn)生并興盛，為西方一些國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革提供了理論基礎(chǔ)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為政府并不是唯一的治理主體，管理的主體既可是公共機(jī)構(gòu)亦可是私人機(jī)構(gòu)，甚至包含公私之間的合作。該理論的核心觀點(diǎn)是建議通過(guò)協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等方式以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共領(lǐng)域的管理?！爸卫砝碚撌怯泄餐哪繕?biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定要求依靠強(qiáng)制力量要求別人服從。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制?！苯y(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或者是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。
（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
1．長(zhǎng)效治理機(jī)制不強(qiáng)：城市管理部門在很多方面存在著很難徹底解決的問(wèn)題。因?yàn)槌枪軋?zhí)法需要面對(duì)的對(duì)象具有特殊性，其多在社會(huì)底層生活，缺乏基本生活保障，從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)小商小販或者是無(wú)處可歸的流浪人員，這些執(zhí)法對(duì)象具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。城管執(zhí)法過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且收效甚微，諸如此類現(xiàn)象很難以得到根治。2．城市綜合執(zhí)法范圍越來(lái)越廣，行政事務(wù)增加：較少的人員編制不能滿足廣大區(qū)域以及眾多執(zhí)法任務(wù)的要求。城市管理執(zhí)法人員要承擔(dān)著市容環(huán)境衛(wèi)生整治、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、城市河湖管理等多項(xiàng)職責(zé)。
二、我國(guó)行政委托在公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析
（一）城管外包的合法性遭質(zhì)疑
很多民眾認(rèn)為將執(zhí)法權(quán)外包給承包公司，不符合法律規(guī)定，外包公司并沒(méi)有執(zhí)法依據(jù)。外包公司因?yàn)槠洳⒉痪哂行姓黧w的資格，且和政府的關(guān)系是行政委托而非授權(quán)，執(zhí)法權(quán)缺失，也因此得不到民眾的認(rèn)可。
（二）暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)
城管服務(wù)外包的一部分是為了緩解城管執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法部門之間的沖突矛盾，推行柔性執(zhí)法。但是結(jié)果并未如人所愿。一些城市的城管業(yè)務(wù)外包并沒(méi)有解決暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)的問(wèn)題，也沒(méi)有改善城管人員暴力執(zhí)法的形象，暴力現(xiàn)象仍有發(fā)生。
（三）外包公司執(zhí)行效率低
城管服務(wù)外包因?yàn)槌邪緹o(wú)實(shí)施行政處罰的權(quán)力，所以在其員工管理的過(guò)程中，行政權(quán)力僅限于上前進(jìn)行勸阻。占道違法經(jīng)營(yíng)的小攤販或其他街道上違規(guī)的人員不聽(tīng)從勸阻，承包公司的巡查人員也無(wú)沒(méi)收其東西、扣留或?qū)λ麄冞M(jìn)行處罰的權(quán)力。
（四）城管服務(wù)外包公司服務(wù)不規(guī)范
外包公司在服務(wù)過(guò)程中存在許多不規(guī)范之處。第一，隨意著裝。第二，缺乏身份證明。第三，服務(wù)程序并不規(guī)范。第四，超越服務(wù)權(quán)限進(jìn)行管理，而且經(jīng)常發(fā)生外包公司人員沒(méi)收攤販東西，與服務(wù)對(duì)象發(fā)生暴力沖突事件。
（五）后續(xù)維權(quán)存在問(wèn)題
在我國(guó)的《國(guó)家賠償法》中，“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利造成損害的，委托機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。這樣就存在三個(gè)問(wèn)題：第一，受委托人如果行使職權(quán)超出了委托權(quán)限時(shí)，那么法律責(zé)任如何承擔(dān)行為效果如何歸屬？受委托人是不是應(yīng)承擔(dān)責(zé)任？應(yīng)承擔(dān)何種性質(zhì)的責(zé)任以及如何承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任？如果是將受委托人作為被告借由行政訴訟進(jìn)行行政賠償責(zé)任的追責(zé)，就會(huì)面臨這樣的困境——受委托人在其受委托的范圍內(nèi)行使其權(quán)力并不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，也不具有獨(dú)立的法律人格。但當(dāng)其超越權(quán)限行使時(shí)卻具有了作為行政主體的資格。且因?yàn)槭芪腥诵惺孤殭?quán)產(chǎn)生是典型的公法關(guān)系，故通過(guò)民事訴訟來(lái)追究受委托人的責(zé)任，要求賠償顯然行不通。第二，若委托的行政主體承擔(dān)了受委托人行使權(quán)力造成的全部行為后果（包括諸如賠償責(zé)任在內(nèi)），那受委托人在存在其行使權(quán)力存在違法或者過(guò)錯(cuò)的情況下，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任及其應(yīng)如何追究受委托人的責(zé)任？這在我國(guó)立法上并沒(méi)有明確的規(guī)定。第三，承包公司的人員權(quán)利保障問(wèn)題。接受委托的公司人員在提供管理服務(wù)過(guò)程中如果出現(xiàn)損害，甚至傷亡情況，賠償?shù)姆桨负娃k法應(yīng)當(dāng)如何確定，目前仍然不明確。
三、行政委托的界限與規(guī)制
（一）合法原則
1．法律優(yōu)先原則：在有法律規(guī)定的情況下，必須依照法律規(guī)定；鑒于行政委托專門立法較少，在增加新的立法之前，應(yīng)遵守下位法不違反上位法規(guī)定的要求。2．法律保留原則：該原則是憲法規(guī)定的有關(guān)對(duì)人民基本權(quán)利加以限制等專屬立法，必須要由立法機(jī)關(guān)經(jīng)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不可代為規(guī)定。且行政機(jī)關(guān)若要實(shí)施行政行為必須得到法律授權(quán)，否則合法性將會(huì)受到質(zhì)疑。
（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
從行政委托開(kāi)始到委托職權(quán)完成的全過(guò)程中，都應(yīng)遵守權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終為自身職權(quán)內(nèi)的事務(wù)負(fù)責(zé)。無(wú)論是不是委托給其他組織或者個(gè)人實(shí)施，都應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的法律責(zé)任。如此一來(lái)，一則保證行政機(jī)關(guān)不會(huì)出于自身的懈怠將職權(quán)隨意委托，二來(lái)，也可督促行政機(jī)關(guān)行使對(duì)委托職權(quán)的行使?fàn)顩r進(jìn)行控制和監(jiān)督，保障職權(quán)行使的正當(dāng)性與合法性。
（三）禁止再委托原則
行政機(jī)關(guān)職權(quán)委托給符合條件的組織或個(gè)人，是現(xiàn)實(shí)狀況所需要，組織和個(gè)人能夠成為被委托方，正是因?yàn)槠浞戏ǘl件，能夠承擔(dān)一定的權(quán)力，實(shí)施任務(wù)。再委托，一方面會(huì)導(dǎo)致行政管理權(quán)威性的喪失；另一方面，組織和個(gè)人也沒(méi)有足夠的能力再對(duì)受委托對(duì)象進(jìn)行審查監(jiān)督。
四、對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的規(guī)制
程序的設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利至關(guān)重要。由于我國(guó)目前并沒(méi)有制定《行政程序法》，對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的程序和實(shí)質(zhì)要件并沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，只是零散分散于一些地方性規(guī)章或法規(guī)中。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)專門的《行政程序法》明確行政委托的程序。此外，還可以借鑒外國(guó)比較成熟的政府公共服務(wù)外包機(jī)制的程序。薩瓦斯在他的著作中敘述了政府在公共服務(wù)外包應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)過(guò)程，主要有：一是外包內(nèi)容的確定；二是外包可行性研究；三是招標(biāo)合同的準(zhǔn)備；四是招標(biāo)公告的；五是承包商的選?。涣潜O(jiān)督、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行。公共管理領(lǐng)域行政委托的的程序與上述公共服務(wù)外包程序可以采取大體相似的做法。
（一）可行性研究
行政機(jī)關(guān)在需要對(duì)職權(quán)委托之前，應(yīng)對(duì)該職權(quán)的可行性進(jìn)行分析，以書面的方式說(shuō)明委托的理由、優(yōu)缺點(diǎn)、預(yù)計(jì)成效等內(nèi)容，交由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者是主管部門進(jìn)行審批。
（二）公告招標(biāo)確定受委托方
在委托申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向社會(huì)公告，開(kāi)展招標(biāo)工作，在接收標(biāo)書的同時(shí)，積極聯(lián)系符合條件的組織和個(gè)人，動(dòng)員其參加投標(biāo)。在招標(biāo)結(jié)束后，應(yīng)對(duì)提出申請(qǐng)的組織和個(gè)人的合法性與實(shí)施能力進(jìn)行審查，對(duì)于不符合條件的應(yīng)當(dāng)予以排除。全過(guò)程都要有記錄，確保公正公開(kāi)。
（三）簽訂委托合同
為了避免委托事項(xiàng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)相互推諉責(zé)任的爭(zhēng)議出現(xiàn)，在委托合同中應(yīng)載明如下內(nèi)容：一是委托的主體，即委托方與受托方的名稱、地址、性質(zhì)；二是委托的事項(xiàng)范圍以及雙方的權(quán)利義務(wù)；三是委托生效及截止日期；四是責(zé)任的歸屬，明確由越權(quán)委托引起的法律責(zé)任或違法事實(shí)行政職權(quán)的后果如何承擔(dān)。
（四）公布委托事項(xiàng)和內(nèi)容
論文摘要：20世紀(jì)70年代以來(lái)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，西方發(fā)達(dá)國(guó)家挺起了行政改革的新一輪浪潮。走向一種新公共管理的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基表趨勢(shì)。而新公共管理模式由于其內(nèi)在的缺陷不可能成為一種普適的行政模式，只能是官僚行政的糾錯(cuò)機(jī)制。官僚制模式因仍有其存在和發(fā)展的控濟(jì)社會(huì)條件而表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，但它日苴受到人們的批評(píng)也說(shuō)明引進(jìn)新套共管理模式等糾錯(cuò)機(jī)制的矗要性、緊迫性。因此，公共行政的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)立足于新舟共管理模式與官僚制模式的不相容選擇，而應(yīng)立足于二者的相容、互補(bǔ)。實(shí)現(xiàn)新公共管理模式與官僚制模式的有機(jī)結(jié)合，是當(dāng)代中國(guó)行政改革的理性選擇。
一、問(wèn)題的提出
20世紀(jì)70年代以來(lái).伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無(wú)論是英美、歐洲大陸國(guó)家.還是在地球另一邊的澳大利亞、新酉蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮，盡管西方各國(guó)政府改革的起因、過(guò)程、戰(zhàn)略以及改革的范圈、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù).引入市場(chǎng)竟?fàn)帣C(jī)制.提高公共管理水平及公共眼務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義(Managerialism或新公共管} ( NPM: New Public Management〕綱領(lǐng)。走向一種新公共管理的實(shí)踐模式.成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢(shì)。而傳統(tǒng)的官僚行政模式由于在長(zhǎng)期運(yùn)行中高度成熟并帶來(lái)其弊端的充分基露.因而成為行政改革理論和實(shí)踐領(lǐng)域的眾矢之的。在各國(guó)政府的推動(dòng)下，在公共對(duì)“官僚”的厭惡與對(duì)新公共管理模式的期望下，新公共管理模式大有在公共行政領(lǐng)域中取官像制而代之的態(tài)勢(shì)。
從理論上看，官僚行政的主要倡導(dǎo)者馬克思·韋伯在極力挺朱官僚制的同時(shí)，對(duì)民主行政采取了否定的立場(chǎng)，他把民主行政“僅僅看作是類型上的邊緣狀況”，認(rèn)為它只適用于地方組織或成負(fù)數(shù)最很有限的組織，而“凡是存在共同體的地方，直接民主的行政管理處處都是不穗定的。’.“凡是涉及到群眾性的行政管理的地方，‘民主’的概念特別明顯地改變了它的社會(huì)學(xué)意義，使得想在那個(gè)總名稱下尋求相同的東西，變得十分荒唐”。與此相反。以新公共管理為導(dǎo)向的民主行政的倡導(dǎo)者之一歐文·休斯則認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚制行政模式已經(jīng)過(guò)時(shí)，一種新的公共管理模式已經(jīng)有效地取而代之。這種變化表現(xiàn)為從宮僚制的行政模式向市場(chǎng)化的管理模式發(fā)展的典型轉(zhuǎn)換，后者與私營(yíng)部門的模式密切相關(guān)。。從這里，我們可以看出兩位思想家都認(rèn)為新公共管理棋式與官僚制模式之間只能是一種非此即彼的不相容選擇。然而公共行政的實(shí)踐不能證明這一主張，因此分析新公共管理模式與官僚制模式這兩種模式的關(guān)系.在理論上很有價(jià)值，而且對(duì)于推進(jìn)我國(guó)行政改革也有著十分童要的意義。
二、新公共管理模式不是一種獨(dú)立的普適的行政模式
以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及企業(yè)家政府理論為指導(dǎo)的西方新公共管理實(shí)踐棋式，取得了很大成效，如新西蘭通過(guò)系統(tǒng)化的行政改革，其經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是管理得最好的經(jīng)濟(jì)之一，也是腐敗最少的國(guó)家，達(dá)到了高于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，低于法國(guó)、德國(guó)的通貨膨脹率，低于荷蘭的失業(yè)率?？梢哉f(shuō)，相對(duì)干官僚行政的機(jī)械、呆板、冷漠而言，新公共管理模式在保證行政活動(dòng)對(duì)民眾的服務(wù)性以及決策的民主化等方面有顯著的優(yōu)勢(shì)，但它也有著明顯的內(nèi)在缺陷。新公共管理理論畢竟是一種處于發(fā)展之中的新理論，并沒(méi)有形成一套成熟的理論體系與范式，因此，以新公共管理為主要摸式的西方行政改革也引起了不少爭(zhēng)論和質(zhì)疑。主要有:
1.公共管理與企業(yè)管理是否有根本區(qū)別。新公共管理模式認(rèn)為政府應(yīng)完全借鑒企業(yè)管理的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行行政改革。但是公共管理的市場(chǎng)化趨向不等子完全市場(chǎng)化，兩者的主體、客體以及職能等方面都有本質(zhì)的差異。公共管理與企業(yè)管埋相比，從評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)看，前者是多元的，而后者是一元的;從目標(biāo)看.前者既追求效率又兼顧公平，而且效率的含義也是多元的，后者以利潤(rùn)最大化為唯一目的;從涉及的范圍和產(chǎn)生的影響來(lái)看.前者寬廣.后者相對(duì)狹窄。
2.市場(chǎng)化能否解決所有公共管理的問(wèn)題。雖然政府干預(yù)并不一定能糾正“市場(chǎng)失靈”，政府也可能失敗，還可能要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制去糾正‘.政府失靈”。但歷史和實(shí)踐都已說(shuō)明市場(chǎng)并非萬(wàn)能。一些間題如純外部性問(wèn)題，某些公共產(chǎn)品的供給，一些市場(chǎng)規(guī)則的維護(hù)等，還必須有某個(gè)權(quán)威性的組織—政府的干預(yù)才能有效。即使市場(chǎng)機(jī)制能解決這些問(wèn)題，也是不完全的、不充分的。而且在公共領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其多元化的目標(biāo)并不一定會(huì)導(dǎo)致高效率，反而可能會(huì)引起混亂。
3行政監(jiān)怪約束機(jī)制的有效性即“監(jiān)督缺位”間題。政府通過(guò)民營(yíng)化、承包、合同出租、委托等形式將公共服務(wù)職能交給私營(yíng)企業(yè)、中介組織或非盈利組織，只注重結(jié)果而無(wú)法對(duì)過(guò)程加以控制。打破原有的行政管理體制后缺乏對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)份制約保障機(jī)制，極易導(dǎo)致各竟?fàn)幹黧w的行為失范，是否能真正提高公共服務(wù)的效率也就令人懷疑了，更不用說(shuō)保證公開(kāi)了。因此有學(xué)者提出了針對(duì)“企業(yè)家政府理論”完全相反的十條原則。
三、官放行政的生命力
官僚行政作為人類社會(huì)自工業(yè)革命以來(lái)占絕對(duì)統(tǒng)治地位的一種行政模式，有其產(chǎn)生、存在、發(fā)展的客觀條件。由于這些條件的存在，官僚制得以孕生，而一且這些條件不復(fù)存在.官僚制也將為人們所拋棄。對(duì)于官僚制形成、發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的前提條件，韋伯曾作過(guò)詳盡閹釋。概括地說(shuō)這些條件主要有:1商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使統(tǒng)治者能以固定的貨幣報(bào)酬代替對(duì)官員的實(shí)物報(bào)酬，這對(duì)官僚組織取代封建組織產(chǎn)生了重要作用;更重要的是.商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接要求規(guī)范的、以明確的規(guī)則而非以個(gè)人好惡與主觀意愿為依據(jù)的行政管理。2.行政管理任務(wù)在數(shù)且上和質(zhì)量上的擴(kuò)張。民族國(guó)家的形成是官僚制的重要政治基礎(chǔ)。隨著民族國(guó)家的形成、擴(kuò)展及相互間竟?fàn)幍募觿?，其?nèi)部管理任務(wù)在數(shù)盤上和質(zhì)量上大幅度擴(kuò)張，對(duì)行政管理的統(tǒng)一性的需求也更為迫切，這些客觀上要求實(shí)行集中統(tǒng)一的官僚制行政管理。從歷史上看，“正是官徐體制最發(fā)展的政治機(jī)構(gòu)，最終摧毀那些基本上是建立在不穩(wěn)定的平衡狀態(tài)之上的餛雜體”。3.官僚制具有其它行政管理方式無(wú)可比擬的效率優(yōu)勢(shì)。這是官僚制產(chǎn)生、發(fā)展的決定性的原因?！熬_、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)。比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái).能達(dá)到最佳的效果”，官僚制的法制化、程序化、效果的可預(yù)見(jiàn)性、把職務(wù)工作和私人生活明確區(qū)別開(kāi)來(lái)的非人格化管理是現(xiàn)代民主法制對(duì)行政管理的必然要求。是在行政管理上以法治代替人治的具體體現(xiàn)，適應(yīng)了現(xiàn)代民主政治對(duì)依法行政的追求，因此“官僚體制組織是現(xiàn)代群眾民主的不可避免的傍隨現(xiàn)象，。。就當(dāng)代世界的容觀情況來(lái)看，上述官僚制形成、發(fā)展的前提條件井沒(méi)有發(fā)生根本變化。而且由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，國(guó)家被要求承擔(dān)起調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、確保社會(huì)公平以增進(jìn)人民福利等等許多的職貴，國(guó)家職能由此而大大擴(kuò)展。隨著國(guó)家職能從“守夜人國(guó)家”、“譬察國(guó)家”向“福利國(guó)家”的轉(zhuǎn)變，國(guó)家行政管理的任務(wù)無(wú)論在云上還是在質(zhì)上都空前擴(kuò)展，這必然對(duì)官僚制行政管理提出更高的要求。英國(guó)學(xué)者約翰·基恩曾不無(wú)優(yōu)傷地指出:“晚期的資本主義社會(huì)都生活在全是專業(yè)人員的官僚主義機(jī)檢不斷延伸的陰影下”，“官僚主義的支配和服從關(guān)系盛行于當(dāng)代生活的一切領(lǐng)域”。在《公共生活與晚期資本主義》一書中，基恩是以批判的眼光來(lái)看待這一現(xiàn)象的。然而我們反過(guò)來(lái)想一想，在一個(gè)特定的或一個(gè)不大的區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)這種情況，或許是由于偶然的因素.但在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)這種情況，則一定有其不依人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀必然因素。也就是說(shuō)，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并沒(méi)有造就全面取代官僚制的歷史條件，宮僚制在總體上仍然是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的。也正因?yàn)槿绱?，盡管酉方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)官僚制的批評(píng)不絕于耳、聲勢(shì)極為浩大，但官僚行政依然在西方公共行政中占主導(dǎo)地位，顯示出官僚行政仍然有著頑強(qiáng)的生命力。 四、官像制鑲式的缺陷與新公共管理棋式的糾錯(cuò)
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說(shuō)：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)?！盵1](P7～8)這是因?yàn)椋】刀谢盍Φ纳鐣?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開(kāi)，決策與執(zhí)行分開(kāi)；移植私營(yíng)部門的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開(kāi)發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過(guò)分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。特別是主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競(jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有種種好處：競(jìng)爭(zhēng)可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng)；競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新；競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來(lái)。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時(shí)，它們通常會(huì)得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過(guò)于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分?！盵1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問(wèn)題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭(zhēng)，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來(lái)，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開(kāi)。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參與的價(jià)值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收入減少和福利開(kāi)支過(guò)大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過(guò)在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革措施，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)入了新公共管理時(shí)代。
二、新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開(kāi)，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。
中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國(guó)的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。
從我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，我國(guó)普遍開(kāi)始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開(kāi)創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國(guó)政府也進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過(guò)快，超過(guò)財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開(kāi)始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆](méi)有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來(lái)，但由于沒(méi)有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競(jìng)爭(zhēng)日趨勢(shì)激烈的背景下，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
1998年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過(guò)時(shí)。畢竟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)?，世界各?guó)在公共行政管理改革中面臨的許多問(wèn)題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過(guò)分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹(shù)立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說(shuō)，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 整體性治理 監(jiān)督機(jī)制
中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
區(qū)域公共管理是我國(guó)解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者之間公共問(wèn)題的手段，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者之間的公共問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的共同發(fā)展。在進(jìn)行區(qū)域公共管理政府整體性治理的過(guò)程中，要想推動(dòng)區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進(jìn)行，就要構(gòu)建完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)對(duì)區(qū)域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。
一、我國(guó)政府區(qū)域公共管理的相關(guān)概述
（一）我國(guó)政府區(qū)域公共管理的發(fā)展現(xiàn)狀
從現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域公共管理的發(fā)展情況來(lái)看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)、區(qū)域公共管理的方向等[1]，都是影響區(qū)域公共管理政府整體性治理效果的因素，長(zhǎng)此以往，區(qū)域公共管理方面的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。由此可見(jiàn)，要想充分發(fā)揮區(qū)域公共管理的效果，就要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，建立完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)管體制，為區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進(jìn)行提供保障。
（二）我國(guó)政府區(qū)域公共管理的基本特征
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理中的一個(gè)分支，只有將基礎(chǔ)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合才能促進(jìn)其發(fā)展。區(qū)域公共管理彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的劣勢(shì)，是解決社會(huì)、政府、經(jīng)濟(jì)之間的公共問(wèn)題的基本手段。區(qū)域公共管理不僅傳承了現(xiàn)代公共管理中的優(yōu)點(diǎn)，還具有自己的基本特征，一般情況下，區(qū)域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對(duì)性地進(jìn)行分析。
1.從政治治理的社會(huì)背景的角度來(lái)看
區(qū)域公共治理是社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期的必然產(chǎn)物，是應(yīng)現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需求而形成的。隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也要做出相應(yīng)的改變，才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，拓寬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度與廣度，從而提高我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，與國(guó)際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關(guān)系[2]。
2.從政治治理的價(jià)值導(dǎo)向的角度來(lái)看
現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理的價(jià)值導(dǎo)向是公共問(wèn)題與公共事務(wù)，與傳統(tǒng)的公共區(qū)域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發(fā)展。在政府進(jìn)行區(qū)域公共管理的時(shí)候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國(guó)界的公共問(wèn)題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)都作為區(qū)域公共管理的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、經(jīng)濟(jì)三者之間公共問(wèn)題細(xì)化治理的目標(biāo)。區(qū)域公共管理的主體具有多元化的性質(zhì)，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區(qū)域公共管理的范圍內(nèi)，在區(qū)域公共管理的實(shí)際運(yùn)行中，其覆蓋范圍遠(yuǎn)比我們看到的要多很多。
3.從公共權(quán)力的運(yùn)行向度的角度來(lái)看
區(qū)域公共管理將“合作治理”作為基本原則進(jìn)行發(fā)展，而“合作治理”的本質(zhì)在于市場(chǎng)原則、公共利益之間的相互合作。在進(jìn)行區(qū)域公共管理的過(guò)程中，面對(duì)復(fù)雜的跨國(guó)界的公共問(wèn)題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)的時(shí)候，并不是所有的問(wèn)題都能夠通過(guò)區(qū)域公共管理來(lái)解決，所以才需要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的單一化，向多元化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，只有這樣才能達(dá)到雙贏甚至多贏的目標(biāo)[3]。
二、我國(guó)區(qū)域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創(chuàng)新過(guò)程中的新舉措，是一種解決社會(huì)公共問(wèn)題的新理論，比如犯罪、環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題。近幾年來(lái)，“整體性理論”在我國(guó)政府發(fā)展中的應(yīng)用非常廣泛，尤其是在我國(guó)區(qū)域公共管理方面。區(qū)域公共管理政府整體性治理是以解決公共問(wèn)題為核心，通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政府三者之間的關(guān)系，來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，既要改善政府內(nèi)部各自為政的現(xiàn)象，也要促進(jìn)市場(chǎng)與政府的合作[4]。
三、區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制的作用
（一）監(jiān)督機(jī)制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)
監(jiān)督機(jī)制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，我們總會(huì)遇到為了個(gè)人利益而奮不顧身的人，其結(jié)果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見(jiàn)，只有理性地、科學(xué)地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中卻很少有人能夠認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才會(huì)造成經(jīng)濟(jì)、政府、社會(huì)三者之間的矛盾，所以，構(gòu)建區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制十分重要。區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制是政府行為、社會(huì)行為、經(jīng)濟(jì)行為的保障，在區(qū)域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會(huì)對(duì)于法律、法規(guī)的落實(shí)方面也更加完善，推動(dòng)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)，有助于提升我國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，使中國(guó)在復(fù)雜的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。
