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關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；環(huán)境權
1公眾參與環(huán)境影響評價的理論基礎
1.1環(huán)境權理念的提出
環(huán)境權是社會權的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權利。環(huán)境權的提出和研究始于20世紀60年代，第21屆聯(lián)合國大會一致通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》（1966）和《公民權利和政治權利國際公約》指出了公民環(huán)境權的部分內涵。緊接著美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財產論”和“公共委托論”的基礎上提出了環(huán)境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權利，公民的環(huán)境權是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。
公民環(huán)境權，即公民對于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權利，它既是一項實體性權利，又是一項程序性權利。從實體權利方面看，它包括：①優(yōu)良環(huán)境享有權，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權利；②惡化環(huán)境拒絕權，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權利。程序性環(huán)境權是實體性環(huán)境權的重要保障，同時環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術性等特質也需要程序性環(huán)境權與之契合。作為程序性的環(huán)境權，其基本內涵在于公眾參與國家的環(huán)境決策和權利受到侵害時的救濟。公眾參與環(huán)境決策權的具體內容主要有環(huán)境知情權、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權以及環(huán)境訴訟權等。
公民環(huán)境權是一項社會權利也是人權的一部分，是公眾參與環(huán)境保護的一項基本權利，公眾參與環(huán)評則是其環(huán)境權的一項非常重要的內容，在環(huán)評中，只有讓公眾參與到與其自身關系密切的環(huán)評工作中，使其權利真正的得到實現(xiàn)，環(huán)評工作的開展才能順利。
1.2外部性理論分析
外部性是指當不同的人效用函數(shù)和消費函數(shù)相互關聯(lián)時，由于他們相互施加了收益和成本而產生的收益和成本的非意愿轉移，它分為外部經濟和外部不經濟。具體到環(huán)評中，這種外部不經濟表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動會對環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實施者追求生產的最大化的同時，很可能會造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運動，效用減少，即產生了一種為了維護原效益而沒有得到定價的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強迫所涉公眾獨自承擔這種“外溢性”成本顯然是不經濟的，而且容易形成雙方的對抗，使不經濟擴大。在這個意義上，對擬議行動的環(huán)評的目的就是盡可能的減少擬議行動的外部不經濟，這就必須吸收相關公眾參與到對擬議行動的環(huán)評中來，充分考慮相關公眾的意見，以決定擬議行動的實施與否和選擇最優(yōu)方案，這是公眾參與環(huán)評的經濟根源。
2公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實狀況
2.1我國公眾參與環(huán)評的立法現(xiàn)狀
20世紀90年代初，我國開始在環(huán)評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計委、國家環(huán)保局、財政部、中國人民銀行聯(lián)合《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中，首次對公眾參與提出明確要求。
1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報告書中應當有建設項目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評法出臺之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國環(huán)評中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。
2003年9月1日頒布實施的《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）進一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評的范圍、程序和時機作了相應的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是中國環(huán)保領域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評提供了一個可靠的依據(jù)，對環(huán)評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規(guī)定，保障了公眾參與環(huán)評的切實可行。
2.2公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀
據(jù)中國環(huán)境文化促進會的首個中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關注的社會熱點，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個月參加過環(huán)?；顒?；知道“12369”環(huán)境問題免費舉報電話的不足20％；環(huán)境信息下情上達的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務的有效機制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護的狀況是這樣，參與環(huán)評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會我們可以看到，環(huán)評法的落實情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實處。
3我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足
3.1公眾可參與的環(huán)評的范圍較窄
在《環(huán)評法》中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目”，才允許公眾參與評價。《暫行辦法》限定了適用范圍為建設項目環(huán)評中的公眾參與，對于專項規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格，另一方面這樣的標準非常容易受項目和規(guī)劃編制機關的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。
3.2公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺
我國的環(huán)評機制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項目類型、規(guī)模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。
3.3公眾的環(huán)境知識儲備不足
公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護與發(fā)展經濟思想認識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關系，對可持續(xù)發(fā)展觀的認識不科學，調查結果有時不能正確反映實際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評目的的實現(xiàn)。
3.4公眾參與環(huán)評的保障機制不完善
我國的《環(huán)評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權利義務的實現(xiàn)呢？從當今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機構的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權利，但是這里卻缺少相應的監(jiān)管、問責機制，這一點在《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項目建設單位及環(huán)評機構對于公眾參與環(huán)評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在這個環(huán)評工作中不主動履行自己應盡的義務，誰來對他們進行問責。還有，當公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。4對我國公眾參與環(huán)評制度的建議
4.1出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》
《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評的技術性規(guī)范，由《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實行兩年多來，《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實施和技術操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術導則來看《環(huán)境影響評價技術導則——聲環(huán)境》等在環(huán)評的實踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術導則的重要性，特別是在我國公眾參與環(huán)評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評的切實實現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會這種現(xiàn)實操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關部門盡快出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》。
4.2擴大公眾參與環(huán)評的范圍
公眾參與環(huán)評的基礎是環(huán)境權的存在和外部不經濟可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項目中的可能出現(xiàn)的外部不經濟和公民環(huán)境權，公眾就有必要參與擬建項目的環(huán)評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，存在環(huán)評就應該存在公眾參與。環(huán)評的目的是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。而在對環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴重，因此，環(huán)評中必定要求所涉公眾參與，即每一個環(huán)評中都需要公眾反應他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權利。
4.3提高公眾的環(huán)保知識和意識
一方面要求社會組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、互聯(lián)網等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識及環(huán)保參與意識，使環(huán)保意識由教育強化成一種習慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時也要幫助公眾改變觀念，由高消費向“生態(tài)消費”轉變，建立科學的環(huán)境和經濟發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對環(huán)境的關注、對自身環(huán)保素質和環(huán)保法律知識掌握程度的提高，真正用科學的公正的眼光看待環(huán)評和自己的權利。
4.4建立權利保障機制和媒體監(jiān)督機制
從司法救濟角度來講，在相關的法律中，結合我國的具體情況，引進公民的環(huán)境訴訟權利的規(guī)定，賦予其獲得因其權利受到侵犯而額外支付的沒有定價的“外溢性”成本的權利，提高違法成本，使公眾的環(huán)境權能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評中對被評價項目和規(guī)劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環(huán)評中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。
參考文獻
［1］周珂，王小龍.環(huán)境影響評價制度中的公眾參與［J］.甘肅政法學院院報,2004，(6).
環(huán)境監(jiān)測以環(huán)境為對象，利用科學的手段，包括生物法、物理法等，定量評價、定性分析環(huán)境對象當中的物質類型與結構，在此基礎上總結出環(huán)境污染的程度以及變化規(guī)律等。環(huán)境影響評價當中的環(huán)境監(jiān)測的基本內容可分為如下兩個部分：
(1)調查階段的環(huán)境監(jiān)測
調查階段的環(huán)境監(jiān)測，其主要的工作內容與最終目標就是制定合理的環(huán)境監(jiān)測方案。在方案的制定過程當中，生產建設項目的評價等級是必須要加以考慮的重要因素。以此為基礎，對環(huán)境監(jiān)測的對象、環(huán)境監(jiān)測的因子進行深入的明確，同時指明環(huán)境監(jiān)測的具體范圍，利用科學的監(jiān)測手段，完成環(huán)境監(jiān)測方案的制定工作。
(2)竣工驗收階段的環(huán)境監(jiān)測
竣工驗收階段的環(huán)境檢測主要目標直接決定著該階段的環(huán)境監(jiān)測內容，在前期監(jiān)測的基礎上，基于確保環(huán)境指標達標的目的，必須要在竣工驗收的階段實施更為嚴格的環(huán)境監(jiān)測，環(huán)保設備的運行、污染物的排放等均是該階段的主要工作內容，得出該階段的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，進行最終的環(huán)境影響評價工作。
2環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境影響評價中的作用
(1)貫穿環(huán)境監(jiān)測環(huán)境影響評價的全過程
環(huán)境監(jiān)測并不是獨立于環(huán)境影響評價而存在的，其貫穿于環(huán)境影響評價中的作用，無論是調查階段，抑或是竣工驗收階段，環(huán)境監(jiān)測均體現(xiàn)出極其重要的作用。調查階段的分析與預判，竣工驗收階段的環(huán)保設備維護與污染物的排放控制等，均要在環(huán)境監(jiān)測的技術支持下才能順利實現(xiàn)。項目方委托環(huán)境評價，評價單位首先進行的監(jiān)測對象是項目的擬建地，評價本底監(jiān)測數(shù)據(jù)，完成項目的建設工作之后，先令其運行2個月，隨后進行項目的驗收工作，預測與評價環(huán)境影響的要素，環(huán)境監(jiān)測涉及到環(huán)境影響評價的評價初期、建設期、運行期、后評價期等。
(2)環(huán)境影響評價的數(shù)據(jù)支持由環(huán)境監(jiān)測提供
在進行環(huán)境影響評價的過程當中，其核心的評價依據(jù)為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。鑒于此，正式展開環(huán)境影響評價之前，環(huán)境監(jiān)測部門的工作應當率先加以落實，為環(huán)境影響評價提供可靠的數(shù)據(jù)支持。例如水環(huán)境、噪音環(huán)境、大氣環(huán)境等均需要在環(huán)境監(jiān)測的基礎上進行評價分析，項目完成建設之后，新的環(huán)境影響因素出現(xiàn)的可能性以及項目擬建設地的環(huán)境可載力分析同樣需要在環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的支持下完成。水環(huán)境、噪音環(huán)境、大氣環(huán)境等是否達到區(qū)域的質量要求，特定地域的環(huán)境容量是否足夠也是需要重點考慮的，建設工作依據(jù)判定結果而進行。
(3)環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境影響評價的監(jiān)督作用
在目前的環(huán)境評價體系當中，可用于環(huán)境影響評價監(jiān)督的有效方法比較多，環(huán)境監(jiān)測是其中最具代表性的一種。在項目建設完成之后，該項目對于環(huán)境的具體影響、能否適應區(qū)域環(huán)境的實際要求等均需要在環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督下進行。環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)源于實際的考察與全方位的監(jiān)測，評價項目建成之后。區(qū)域環(huán)境得到了改善或者是惡化，例如大氣環(huán)境、噪音環(huán)境、水環(huán)境等方面，生態(tài)環(huán)境的空間變更以及時間變更均需要根據(jù)環(huán)境監(jiān)測的具體數(shù)據(jù)進行判斷分析，在環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督作用之下，環(huán)境影響評價的科學性與準確性可得到更為有效的保證。
3環(huán)境監(jiān)測存在的主要問題
目前，在我國的環(huán)境影響評價工作當中，環(huán)境監(jiān)測依舊存在著部分問題，集中體現(xiàn)在監(jiān)測操作有欠規(guī)范、監(jiān)測的數(shù)據(jù)有欠精確兩個方面，具體如下：
(1)監(jiān)測操作有欠規(guī)范
在進行環(huán)境影響評價的工作過程當中，時間、費用等均是其中比較突出的制約因素。在此前提下，環(huán)境影響評價的部門常會將環(huán)境監(jiān)測的具體內容進行壓縮與省略處理，導致環(huán)境監(jiān)測的具體內容殘缺不全，難以反映出真實的監(jiān)測情況。再加上監(jiān)測部門的操作也存在著很大的問題，違規(guī)操作的現(xiàn)象并不鮮見，集中體現(xiàn)在時間指標的確定方面，土壤樣品的制備流程不完善，噪音與大氣數(shù)據(jù)的監(jiān)測工作也并未得到全面的落實。
(2)監(jiān)測的數(shù)據(jù)有欠精確
環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)有欠精確的根本原因在于監(jiān)測的頻率過低以及監(jiān)測的點位不足兩個方面，監(jiān)測的數(shù)據(jù)有欠精確直接降低了監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性，最終所得出的結果難以真實而全面地反映出建設項目周邊生態(tài)環(huán)境的具體情況，也就無法采取具有針對性的解決措施，環(huán)境影響評價工作流于形式，無法起到預期當中的作用。
4提高環(huán)境監(jiān)測水平的可行性建議
針對上述環(huán)境監(jiān)測存在的主要問題，基于環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境影響評價中的作用，需要采取具有針對性的解決措施，主要包括落實監(jiān)督工作、引進先進技術、完善環(huán)境影響評價的經費與進度制約機制、提高環(huán)評與監(jiān)測工作人員的專業(yè)素質等措施，具體如下：
(1)落實監(jiān)督工作
貫徹落實監(jiān)督工作是保證環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境影響評價當中能夠發(fā)揮出最大作用的關鍵性前提之一，如果監(jiān)督工作無法落實或者是落實的程度不足，均會對環(huán)境影響評價造成諸多的負面影響。筆者認為，貫徹落實環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督工作，核心在于確保有權威的專家學者參與到環(huán)境影響評價報告的審查工作當中，其監(jiān)督審查的關鍵內容為項目的各項監(jiān)測內容與監(jiān)測數(shù)據(jù)。
(2)引進先進技術
在環(huán)境監(jiān)測工作當中，引進具有先進的技術手段，如GIS、RS、ES等，對監(jiān)測點位進行精確的定位，以便獲取精確度更高的監(jiān)測數(shù)據(jù)，從而為環(huán)境影響評價提供可信度更高的數(shù)據(jù)資料，確保環(huán)境影響評價工作的科學性。
(3)完善環(huán)境影響評價的經費與進度制約機制
項目的進度與經費是環(huán)境監(jiān)測工作的主要影響因素，鑒于此，建議建立并完善環(huán)境影響評價的經費與進度制約機制。例如：在進行項目評審的過程當中，綜合考慮本項目的難度等級、環(huán)境指標要求等內容，以時間進度作為主要的評審條件，經費則作為輔質的評審條件，以期從根本上杜絕環(huán)境監(jiān)測罔顧客觀條件，急功近利的行徑。
(4)提高環(huán)評與監(jiān)測工作人員的專業(yè)素質
環(huán)評工作人員與監(jiān)測工作人員是環(huán)境監(jiān)測工作的“主力軍”，所以，想要提高環(huán)境監(jiān)測的工作質量，就必須要從這二者著手，切實提高其專業(yè)素質，同時提高其對于環(huán)境監(jiān)測工作的認知程度，明確進行環(huán)境監(jiān)測工作的必要性與現(xiàn)實意義，嚴禁因經費以及進度而對環(huán)境監(jiān)測工作進行壓縮與刪減，影響環(huán)境監(jiān)測工作的整體質量。
5結語
論文摘要：環(huán)境影響評價是為預防和減輕擬從事的開發(fā)行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的一項環(huán)境法律制度。公眾參與是環(huán)評機制能夠發(fā)揮效用的關鍵。我國目前的公眾參與環(huán)評機制在適用范圍、具體程序和法律責任方面存在諸多不足，使環(huán)評制度在很大程度上流于形式。為落實環(huán)評中的公眾參與機制，應當借鑒其他國家和地區(qū)的立法經驗，對公眾參與環(huán)評的信息公開；公眾參與方式等規(guī)定進一步完善，真正形成“陽光環(huán)評”，“民主環(huán)評”的機制。
改革開放以來，我國的國民經濟取得了重大成就，但伴隨的環(huán)境污染也日益加劇，無論是每年春季北方的沙塵暴還是2007年夏天江蘇太湖流域爆發(fā)的藍藻危機無不向世人敲響了警鐘。面對環(huán)境的惡化，我國環(huán)保制度的不健全，特別是環(huán)境影響評價制度的流于形式難辭其咎，這一旨在預防和減輕擬從事的開發(fā)行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的重要環(huán)境法律制度，由于公眾參與機制的缺失，在實踐中基本被扭曲，幾乎沒有起到其應有的把關作用，導致大量破壞環(huán)境的項目仍在不斷上馬。廈門PX項目和北京垃圾發(fā)電項目風波就使我國公眾參與環(huán)評機制的嚴重不足暴露無遺。在這兩起事件中，由于項目立項審批過程中公眾參與機會的缺失，使得廈門市民只能通過百萬短信，北京市民用汽車堵住填埋場大門的激烈方式抗議。應該說在上述事件中，真正釀成爭議和沖突的，不僅是PX項目和垃圾發(fā)電項目可能帶來的化學污染，更是不透明的環(huán)評決策過程本身。民意的表達在上述事件中最終起到了一定的作用，廈門市于5月30日上午宣布暫緩PX項目建設，國家環(huán)?？偩忠灿?月7日宣布環(huán)保總局立即將對廈門市全區(qū)域進行規(guī)劃環(huán)評，并建議北京市海淀區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目在進一步論證前應予緩建。不少媒體稱之為“民意的勝利”。民意在此雖得到了一定的勝利，但其勝利的時機和方式卻令人不由疑問：我們的民意，為什么只能以這樣事后“倒逼”的方式出現(xiàn)?固然，“倒逼”也是博弈的應有之義，但相對于事前、事中的公眾參與，“倒逼”式民意不論對公眾還是對于地方政府，都是一種距離圓心最遠、代價最大的互動。這兩起事件迫使我們不得不對我國環(huán)評公眾參與機制重新進行審視：環(huán)評對規(guī)劃和建設項目而言是否只是可有可無的形式?公眾參與對于環(huán)評是否真的無足輕重?我國目前的環(huán)評公眾參與機制尚存在哪些不足?如何完善環(huán)評公眾參與機制，保障公眾切實參與相關決策過程，使民意得到真正的表達和考慮?這些都是我們必須直面的問題。
一、公眾參與對環(huán)評的意義
環(huán)境影響評價是通過對擬開發(fā)或建設項目的選址、設計、施工和建成后將對周圍環(huán)境可能產生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響進行調查、預測和評價，從而提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)評作為一種“防患于未然”的方法，其效果要遠遠好于在損害發(fā)生之后再進行事后恢復的救濟對策。因此，當美國于1969年在(國家環(huán)境政策法(NEPA))中首創(chuàng)了環(huán)評制度之后，這項制度很快便為世界各國所采納和效仿，并為各國立法所確立。我國也于2002年通過了《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)，正式建立了環(huán)評制度。
實踐中，環(huán)評制度作為一項正式的法律制度在西方國家(地區(qū))以及國際社會確立的過程，也是公眾參與作為促進決策民主化的手段滲透到政府環(huán)境決策中的過程?！肮妳⑴c”或者說“利益相關方介入”，一直都被認為是環(huán)評的最基本原則。在環(huán)評制度中引進公眾參與機制，已成為人們的共識。公眾參與對環(huán)評制度的意義主要在于：
第一，公眾參與有助于確保環(huán)評的民主性和公正性。
它可使項目影響區(qū)的公眾能及時了解關于環(huán)境問題的信息，有機會通過正常渠道表達自己的意見，使各種利益沖突和主張都能夠得到傾聽、辨析，確保每個利益群體能夠獲得程序上公正的對待，從而使政府的環(huán)境決策更容易獲得認同和支持，也有利于說服反對者減少沖突。公眾參與的這種程序價值意義重大，正如有學者指出的，我們不能要求決策絕對“科學”、“正確”，卻必須要求其絕對具有合乎法治原則的正當性。如引起爭議的廈門PX項目和北京海淀區(qū)垃圾發(fā)電項目中，姑且不論PX項目是否真有巨毒，垃圾焚燒排放的二惡英會否致癌，但如果上述項目在上馬之前能夠真正在環(huán)評階段讓公眾周知該項目的詳細情況和可能的環(huán)境影響，傾聽、辨析了各方意見之后再作出決定，至少不會招致現(xiàn)在這樣激烈的反對。
第二，公眾參與還有助于提高決策的科學性。
從傳統(tǒng)上看，政府雖然可以代表公眾實現(xiàn)公共利益，但其容易受短期經濟利益目標的誘惑，偏離環(huán)境利益的公共性基礎。地區(qū)利益和任期內“政績”的不良激勵以及命令式的行政手段帶來的高成本、低效率都使單純的政府管理模式難盡人意。而公眾由于是環(huán)境污染和破壞的直接受害者，他們對環(huán)境問題有切身的感受和認識，因此對環(huán)境保護最有發(fā)言權，做出的評價也比較公正。建立公眾參與環(huán)評的正常機制，讓公眾幫助辨析項目可能引起的重大尤其是許多潛在環(huán)境問題，了解公眾的看法、意見和建議，可以集思廣益。提高決策的科學性和合理性，提升開發(fā)活動效率，也可避免因盲目上馬而造成的環(huán)境損害和巨大浪費，減少因為項目的開發(fā)而導致的污染糾紛，避免矛盾的激化，起到穩(wěn)定社會的作用。
第三，公眾參與環(huán)評機制還有利于提高公眾的環(huán)境意識。
它不僅為公眾保護自己合法權益提供了法律武器，也起到了動員全社會的力量，充分發(fā)揮公眾積極性、主動性和創(chuàng)造性參與環(huán)境保護工作的作用。在我國經濟建設飛速發(fā)展，環(huán)境保護紛繁復雜的情況下，公眾參與的迫切性和必要性就更加突出。
總之，公眾參與是環(huán)評制度中的關鍵性環(huán)節(jié)，其是否落實直接制約著環(huán)評制度效果的發(fā)揮。因此，目前世界上絕大多數(shù)有環(huán)評立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)評程序的重要組成部分。其基本目的在于通過廣泛聽取利害關系人或利害團體的意見和要求，使政府在對污染性設施的設廠或開發(fā)活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。
二、我國環(huán)評中公眾參與機制的不足
我國的環(huán)評制度始于20世紀70年代末。1979年9月頒布的《環(huán)境保護法(試行)》在第6條，第7條對建設工程和城市建設及改造項目的環(huán)評作出了原則性的規(guī)定，但早期的中國環(huán)評過程中幾乎沒有公眾參與的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次規(guī)定了“公眾參與”的內容。該法第13條第4款規(guī)定：“環(huán)境影響評價報告書中應當有該建設項目所在地居民的意見?！逼浜箢C布的《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條第3款，《海洋環(huán)境保護法》第10條，《大氣污染防治法》第9條以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第15條作了類似的規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)只是對公眾參與環(huán)評制度作了一個原則性的規(guī)定，至于具體如何實施，公眾參與的范圍、方式、程序等，都沒有作出詳細的規(guī)定，使得該制度在實踐中難以操作。
2002年通過的《環(huán)評法》是中國第一部有關環(huán)評制度的專門立法。其中對公眾參與環(huán)評作了較為詳細的規(guī)定。2006年2月5日，國家環(huán)?？偩钟殖雠_了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對建設項目環(huán)評中環(huán)境信息的公開、公眾參與的組織形式，如座談會、論證會、聽證會的程序等作出了進一步詳細的規(guī)定，增強了公眾參與建設項目環(huán)評的可操作性。
但從廈門PX和北京垃圾發(fā)電等項目環(huán)評的實施效果和目前令人吃驚的高達99％的基本建設項目環(huán)評通過率來看，我國目前的環(huán)評制度在很大程度上仍形同虛設，而這主要是由環(huán)評中的公眾參與機制的不足造成的。
1公眾參與環(huán)評的范圍不夠廣泛。根據(jù)《環(huán)評法》和《暫行辦法》的規(guī)定，只要求需要編制報告書的專項規(guī)劃和建設項目才需要征求有關單位、專家和公眾的意見，因而除國家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《建設項目環(huán)境管理目錄》規(guī)定的應編制環(huán)評報告書的項目以外，其他規(guī)劃和建設項目均可以合法地避開公眾參與制度。但現(xiàn)實中，造成污染糾紛的恰恰是中、小型企業(yè)和“三產”服務業(yè)。而對專項規(guī)劃以外的一般規(guī)劃和專項規(guī)劃中的指導性規(guī)劃的環(huán)評未規(guī)定公眾參與，對重大經濟決策則未納入環(huán)評，這說明我國的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度還沒有建立，不利于對環(huán)境的綜合、長遠保護。
2公眾介入環(huán)評的時機較晚，參與的階段較少?！董h(huán)評法》規(guī)定公眾介入環(huán)評的最早階段是在規(guī)劃草案或建設項目環(huán)境影響報告書報送審批前。這一階段，很多意見已經形成，往往很難再通過公眾的影響來將其改變。對此，《暫行辦法》將公眾介入環(huán)評的最早時機提前到建設項目在確定了環(huán)評機構之后7日內，建設單位就要將相關信息以及征求公眾意見的主要事項和公眾參與方式予以公告。這是一項非常重要也是非常好的規(guī)定，它使公眾可以在項目進行環(huán)評的初期即介入到環(huán)評過程中去，使相關建設單位和環(huán)評機構可以在論證初期即能傾聽公眾的意見。但相對于國外的規(guī)定而言，我國公眾介入環(huán)評的時機仍顯得較晚。
根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只有那些對環(huán)境可能造成重大影響、應編制環(huán)境影響報告書的建設項目才要求公眾參與，而對可能造成輕度環(huán)境影響或影響很小，應編制環(huán)境影響報告表或填報環(huán)境影響登記表的建設項目則不作公眾參與的要求。但在審查項目對環(huán)境影響的大小，決定對項目是否需要進行環(huán)境影響評價的過程中，公眾無法得知相關信息，更無從表達意見。而在美國環(huán)境評估書(EA)程序中，如果EA認為擬議行為不會對環(huán)境造成重大影響，不需要制作環(huán)境影響報告書(EIS)，則至少主管機構應當將該結果通知公眾。盡管美國NEPA和CEQ規(guī)則并沒有強制主管機構在該階段納入公眾參與的程序，但是法院在對這個問題的看法上更傾向于要求公眾參與。而我國臺灣地區(qū)則強制要求主管機關應于收到環(huán)境影響說明書后50日內，作成審查結論并公告，如果決定不進行第二階段的環(huán)境影響評估，則由開發(fā)單位召開公開說明會說明情況。我國香港地區(qū)《環(huán)境影響評估條例》也規(guī)定，環(huán)境許可證的申請人在向環(huán)境署長申請環(huán)境影響評估研究概要時，應在向署長呈交工程項目簡介之日的翌日，就備有該工程項目簡介一事在中英文報刊上刊登符合署長規(guī)定格式的廣告。上述規(guī)定表明不少國家或地區(qū)的公眾可以在對項目是否需要進行環(huán)評的早期審查階段就能介入環(huán)評過程，發(fā)表意見。并且，其公眾對環(huán)評的參與往往貫穿其全過程。而我國的公眾參與目前則主要是在環(huán)境影響報告書的制作階段，盡管《暫行辦法》增加了環(huán)評報告書審批階段環(huán)保部門征求公眾意見的規(guī)定，但這些規(guī)定大多為任意性而非強制性條款，臘辭多為“可以”而非“應當”，也未規(guī)定應對公眾意見作出何等回應。
3環(huán)評中的信息公開制度不夠健全。2002年的《環(huán)評法》雖規(guī)定了公眾參與，但對環(huán)境信息公開的規(guī)定卻幾乎是一片空白，這嚴重制約了公眾對環(huán)評的實際參與。公眾參與環(huán)評的前提是對環(huán)境信息的掌握，公眾只有在獲取充分、準確、及時的環(huán)境信息時，方能作出有意義的意見表達，否則對環(huán)評過程的參與就不會取得預期的效果。
《暫行辦法》第一次對環(huán)評中公眾參與的前提要求——環(huán)境信息公開作出了規(guī)定，可以說是在保障公眾切實參與環(huán)評方面邁出了一大步。
《暫行辦法》對環(huán)境信息公開的時間、內容、方式等的規(guī)定彌補了《環(huán)評法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暫行辦法》對公告和征求公眾意見的期限只要求不得少于10日，區(qū)區(qū)10日的期限明顯過短，無法使公眾及時了解相關信息并充分考慮，易使公眾參與流于形式。反觀國外《環(huán)評法》的規(guī)定，對公告期限一般都規(guī)定不少于30日。(2)《暫行辦法》規(guī)定：建設單位或其委托的環(huán)評機構可以采取在當?shù)氐墓裁襟w上公告，公開免費發(fā)放包含相關信息的印刷品或其他方式公開信息。該規(guī)定看似完備，但在實際操作中卻因其賦予了建設單位較大選擇權而易被扭曲，建設單位完全可以以他們認為便利而非便于公眾周知的方式信息公告。相比之下，其他國家或地區(qū)對信息公開方式的規(guī)定則詳細、嚴格得多，如我國香港地區(qū)《環(huán)境影響評估條例》雖只規(guī)定了在署長批準的位置備有報告供公眾查閱和在報刊上刊登廣告的兩種公開形式，但這兩種方式均是強制性規(guī)定，建設單位不能隨意以其他方式代替。并且要求供公眾查閱的報告文本的數(shù)量須符合署長合理規(guī)定的數(shù)量，刊登廣告的報刊必須是一般行銷于香港的一份中文報章及一份英文報章、刊登的頻率為30天內每10天刊登一次。這種詳盡的規(guī)定能夠較好地保證相關信息能廣為周知。
4環(huán)評中公眾參與主體不夠廣泛，參與途徑過于單一，作用極為有限。根據(jù)《環(huán)評法》，建設單位或其委托的環(huán)評機構應舉行論證會、聽證會，或采取其他形式征求公眾意見，其中聽證程序是一種最充分雙向互動交流的形式，因而對于公眾而言，參與環(huán)評的最佳途徑無疑是聽證。但是，這里的“或者”二字實際上是賦予規(guī)劃部門或建設單位一種選擇權，有可能變相剝奪公眾的聽證權。規(guī)劃部門或建設單位既可以采用聽證會的形式，也可以根據(jù)需要采用公開性較低的調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會方式，而公眾只能被動地接受。只要規(guī)劃部門或建設單位采用了上述其中之一方式，如咨詢了幾位專家意見，即可被認為已符合了公眾參與的要求。即使咨詢普通公眾的意見，被征求意見的公民、法人或者其他組織也均由建設單位、環(huán)評機構或環(huán)保部門挑選，并且在聽證會的發(fā)動上，無法依公眾的申請舉行聽證會，而由建設單位、環(huán)評機構、環(huán)保部門單方決定是否舉行聽證會并由聽證會組織者遴選參加者。
這種規(guī)定使得絕大多數(shù)單位都不會采用聽證會的形式，實踐中采用最多的還是調查問卷的形式。這種做法存在很大的問題：一是調查表的內容往往過于簡單，被調查人員對擬建項目的內容、污染狀況、治理措施等均不了解，很難發(fā)表有價值的意見。二是由于環(huán)評工作的時效性，在有限的時間、精力等條件下，往往調查范圍窄，調查對象少，代表性差，特別是由于法律沒有規(guī)定“有關單位、專家和公眾的”的范圍，有些建設單位在發(fā)放問卷時往往選擇與項目環(huán)境影響沒有多大關系的單位、專家和公眾，而真正受到影響的卻沒有機會發(fā)表意見。如北京垃圾發(fā)電項目環(huán)評報告雖然經過了民意調查，但一共只發(fā)放調查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚燒項目的占71％，同意垃圾焚燒+綜合處理項目的占51％。統(tǒng)計專家蔣妍認為，報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)根本不能使用。
5對公眾意見的反饋機制不健全?！董h(huán)評法》和《暫行辦法》只要求建設單位或其委托的環(huán)評機構應將所回收的反饋意見的原始資料存檔備查，同時在環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。僅僅是“存檔備查”易導致環(huán)保部門在審批階段僅根據(jù)建設單位或環(huán)評機構統(tǒng)計、潤飾過的數(shù)據(jù)、說明來作出判斷，不利于了解公眾的真實意見。此外，現(xiàn)行法律、法規(guī)對環(huán)保機構征求公眾意見的規(guī)定也過于寬松，往往只在環(huán)保機構認為有必要時才可以征求意見，也沒有規(guī)定環(huán)保機構應在審批決定中對公眾意見采納與否作出說明。這些，均不利于公眾參與的落實。
6對公眾參與的救濟和相關單位的法律責任規(guī)定不明確?！董h(huán)評法》和《暫行辦法》的另一處“硬傷”，則是“法律責任”部分缺少有關公眾參與的補救條款。《暫行辦法》雖對建設單位、環(huán)評機構、環(huán)保部門公開環(huán)境信息、征求公眾意見的義務作出了較為詳細的規(guī)定，但沒有規(guī)定公眾參與受到侵害如何救濟、規(guī)劃部門或建設單位不考量公眾意見應當承擔何種法律責任等條款。也未就規(guī)劃部門或建設單位不組織公眾參與活動的法律后果作出規(guī)定，這可能使得規(guī)劃部門或建設單位即使不組織公眾參與，公眾也無法請求法律救濟的現(xiàn)象出現(xiàn)。
三、完善我國公眾參與環(huán)評機制的思考
針對我國公眾參與環(huán)評機制的上述不足，筆者認為，要使環(huán)評制度真正發(fā)揮作用，必須從以下幾個方面對之加以完善。
1擴大公眾參與環(huán)評的范圍。為減輕或避免有關經濟開發(fā)活動的宏觀決策對環(huán)境造成不良影響，科學評估建設項目對環(huán)境可能造成的影響，促進經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，應盡可能發(fā)揮公眾在規(guī)劃、建設項目環(huán)評中的作用。公眾參與環(huán)評的適用范圍，不應僅限于對編制環(huán)評報告書的建設項目，而應涵蓋到整個環(huán)評范疇，為一般規(guī)劃和非編制環(huán)評報告書的項目提供實施公眾參與的法律依據(jù)。其中對編制環(huán)評報告書、環(huán)評報告表、登記表等，可按不同的程序來進行公眾參與，環(huán)評表和登記表可采用相對簡易方式進行，但不能取消。
2在環(huán)評的各個階段均應規(guī)定公眾參與。公眾越早介入該環(huán)境影響評價程序，公眾對于該決策程序產生的影響可能就越大。因此，在判斷規(guī)劃和開發(fā)建設項目是否需要編制環(huán)境影響報告書以及決定環(huán)境影響報告書內容范圍時，就應當允許公眾參與。同時，公眾參與應當介入到整個的環(huán)境影響評價程序中，每一個階段都應當有公眾參與的聲音，
3對環(huán)評中的信息公開規(guī)定進一步完善。為確保公眾在知情的基礎上行使參與權利，應對環(huán)評中的信息公開作出更為具體、嚴格的規(guī)定，推進“陽光環(huán)評”。首先。對環(huán)評信息公開的方式要強調信息公開的廣泛性，在規(guī)定供選擇的方式的同時，還應規(guī)定必須采用的方式。其次，應延長信息公告和征求意見的時間期限，該期限不得少于三十日，以使公眾有足夠的時間獲取信息并考慮，從而提出相對成熟的意見。再次，對于環(huán)境影響報告書草案編制階段的信息公告，可在進行了項目所在地環(huán)境現(xiàn)狀調查、開展了工程分析并初步分析其環(huán)境影響后即可進行，不必等到環(huán)評報告即將報審時才進行。如果此時才進行公告，往往使得公眾沒有充分的時間考慮并提出相對成熟的意見，評價單位也沒有充分的時間將公眾的反饋意見很好地體現(xiàn)在報告之中。
4明確規(guī)定征求意見的公眾范圍、完善公眾參與的方式。盡管專家對環(huán)評報告的評審是公眾參與的一個重要環(huán)節(jié)，但環(huán)評中更應聽取受規(guī)劃、建設項目影響的普通公眾意見。因此，應規(guī)定除可以論證會等形式征求專家意見以外，還必須征求受項目影響的公眾意見。同時，應規(guī)定公眾參與代表資格審查制度，即對公眾代表和專家的代表性進行審查。對發(fā)放調查表、座談會、聽證會的最低人數(shù)要求、公眾推選的人數(shù)、達到人數(shù)的比例等都要明確規(guī)定。此外，還應當賦予公眾申請發(fā)動聽證程序的權利，使聽證會的征求意見方式在環(huán)評中更多地被采用。對聽證會的主持應采取回避原則，對于與開發(fā)行動有利害關系的一方，不得作為聽證會的組織者，而應由無任何利害關系的第三方，如環(huán)保部門來主持。此外，聽證會既然應該公開舉行，則不應有“新聞單位采訪聽證會，應當事先向聽證組織者申請”的限制，而只宜規(guī)定新聞單位采訪聽證會，“應事先通知聽證組織者，以便其安排采訪”，或“應事先向聽證組織者申請，聽證組織者應予以安排，不得拒絕采訪”，否則有違聽證公開的原則。
5完善對公眾意見的反饋機制。建設單位或環(huán)評機構在提交環(huán)評報告審查時，應將回收的公眾意見，包括公眾來信、調查表、聽證會筆錄等一并提交環(huán)保部門以供審查。環(huán)保部門在作出是否通過環(huán)評報告的決定時也應在決定中對征求、采納公眾意見的情況，對未采納的公眾意見，應說明理由。
6進一步完善相關法律責任。對規(guī)劃部門、建設單位、環(huán)保部門不按規(guī)定公開環(huán)境信息、不征求公眾意見的違法行為應規(guī)定明確的法律后果和法律責任。此外，在我國的立法完善過程中，還應根據(jù)我國實際情況引進公民環(huán)境訴訟的條款，對于沒有接受公眾參與的建設項目，公眾可以向法院尋求救濟。這樣才能使公眾參與的權利得到切實的保障。
關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；環(huán)境權
1公眾參與環(huán)境影響評價的理論基礎
1.1環(huán)境權理念的提出
環(huán)境權是社會權的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權利。環(huán)境權的提出和研究始于20世紀60年代，第21屆聯(lián)合國大會一致通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》（1966）和《公民權利和政治權利國際公約》指出了公民環(huán)境權的部分內涵。緊接著美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財產論”和“公共委托論”的基礎上提出了環(huán)境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權利，公民的環(huán)境權是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。
公民環(huán)境權，即公民對于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權利，它既是一項實體性權利，又是一項程序性權利。從實體權利方面看，它包括：①優(yōu)良環(huán)境享有權，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權利；②惡化環(huán)境拒絕權，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權利。程序性環(huán)境權是實體性環(huán)境權的重要保障，同時環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術性等特質也需要程序性環(huán)境權與之契合。作為程序性的環(huán)境權，其基本內涵在于公眾參與國家的環(huán)境決策和權利受到侵害時的救濟。公眾參與環(huán)境決策權的具體內容主要有環(huán)境知情權、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權以及環(huán)境訴訟權等。
公民環(huán)境權是一項社會權利也是人權的一部分，是公眾參與環(huán)境保護的一項基本權利，公眾參與環(huán)評則是其環(huán)境權的一項非常重要的內容，在環(huán)評中，只有讓公眾參與到與其自身關系密切的環(huán)評工作中，使其權利真正的得到實現(xiàn)，環(huán)評工作的開展才能順利。
1.2外部性理論分析
外部性是指當不同的人效用函數(shù)和消費函數(shù)相互關聯(lián)時，由于他們相互施加了收益和成本而產生的收益和成本的非意愿轉移，它分為外部經濟和外部不經濟。具體到環(huán)評中，這種外部不經濟表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動會對環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實施者追求生產的最大化的同時，很可能會造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運動，效用減少，即產生了一種為了維護原效益而沒有得到定價的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強迫所涉公眾獨自承擔這種“外溢性”成本顯然是不經濟的，而且容易形成雙方的對抗，使不經濟擴大。在這個意義上，對擬議行動的環(huán)評的目的就是盡可能的減少擬議行動的外部不經濟，這就必須吸收相關公眾參與到對擬議行動的環(huán)評中來，充分考慮相關公眾的意見，以決定擬議行動的實施與否和選擇最優(yōu)方案，這是公眾參與環(huán)評的經濟根源。
2公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實狀況
2.1我國公眾參與環(huán)評的立法現(xiàn)狀
20世紀90年代初，我國開始在環(huán)評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計委、國家環(huán)保局、財政部、中國人民銀行聯(lián)合《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中，首次對公眾參與提出明確要求。
1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報告書中應當有建設項目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評法出臺之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國環(huán)評中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。
2003年9月1日頒布實施的《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）進一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評的范圍、程序和時機作了相應的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是中國環(huán)保領域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評提供了一個可靠的依據(jù)，對環(huán)評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規(guī)定，保障了公眾參與環(huán)評的切實可行。
2.2公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀
據(jù)中國環(huán)境文化促進會的首個中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關注的社會熱點，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個月參加過環(huán)?；顒樱恢馈?2369”環(huán)境問題免費舉報電話的不足20％；環(huán)境信息下情上達的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務的有效機制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護的狀況是這樣，參與環(huán)評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會我們可以看到，環(huán)評法的落實情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實處。
3我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足
3.1公眾可參與的環(huán)評的范圍較窄
在《環(huán)評法》中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目”，才允許公眾參與評價?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設項目環(huán)評中的公眾參與，對于專項規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格，另一方面這樣的標準非常容易受項目和規(guī)劃編制機關的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。
3.2公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺
我國的環(huán)評機制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項目類型、規(guī)模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。
3.3公眾的環(huán)境知識儲備不足
公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護與發(fā)展經濟思想認識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關系，對可持續(xù)發(fā)展觀的認識不科學，調查結果有時不能正確反映實際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評目的的實現(xiàn)。
3.4公眾參與環(huán)評的保障機制不完善
我國的《環(huán)評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權利義務的實現(xiàn)呢？從當今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機構的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權利，但是這里卻缺少相應的監(jiān)管、問責機制，這一點在《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項目建設單位及環(huán)評機構對于公眾參與環(huán)評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在這個環(huán)評工作中不主動履行自己應盡的義務，誰來對他們進行問責。還有，當公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。4對我國公眾參與環(huán)評制度的建議
4.1出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》
《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評的技術性規(guī)范，由《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實行兩年多來，《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實施和技術操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術導則來看《環(huán)境影響評價技術導則——聲環(huán)境》等在環(huán)評的實踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術導則的重要性，特別是在我國公眾參與環(huán)評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評的切實實現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會這種現(xiàn)實操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關部門盡快出臺《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與》。
4.2擴大公眾參與環(huán)評的范圍
公眾參與環(huán)評的基礎是環(huán)境權的存在和外部不經濟可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項目中的可能出現(xiàn)的外部不經濟和公民環(huán)境權，公眾就有必要參與擬建項目的環(huán)評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，存在環(huán)評就應該存在公眾參與。環(huán)評的目的是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。而在對環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴重，因此，環(huán)評中必定要求所涉公眾參與，即每一個環(huán)評中都需要公眾反應他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權利。
4.3提高公眾的環(huán)保知識和意識
一方面要求社會組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、互聯(lián)網等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識及環(huán)保參與意識，使環(huán)保意識由教育強化成一種習慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時也要幫助公眾改變觀念，由高消費向“生態(tài)消費”轉變，建立科學的環(huán)境和經濟發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對環(huán)境的關注、對自身環(huán)保素質和環(huán)保法律知識掌握程度的提高，真正用科學的公正的眼光看待環(huán)評和自己的權利。
4.4建立權利保障機制和媒體監(jiān)督機制
從司法救濟角度來講，在相關的法律中，結合我國的具體情況，引進公民的環(huán)境訴訟權利的規(guī)定，賦予其獲得因其權利受到侵犯而額外支付的沒有定價的“外溢性”成本的權利，提高違法成本，使公眾的環(huán)境權能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評中對被評價項目和規(guī)劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環(huán)評中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。
參考文獻
［1］周珂，王小龍.環(huán)境影響評價制度中的公眾參與［J］.甘肅政法學院院報,2004，(6).
關鍵詞：環(huán)境影響評價；重要性；問題；研究措施
Abstract: This article from the environmental impact assessment of the situation, importance, main contents and standards are analyzed, and puts forward the existing problems of current environmental impact assessment, according to China's national conditions, in effect make correct evaluation for the construction of the environment, and the implementation of protective measures, is currently in a difficult task project builders their.
Keywords: environmental impact assessment; importance; problems; measures
中圖分類號：X83 文獻標識碼： 文章編號
環(huán)境影響評價制度是我國一項重要的環(huán)境管理制度，在防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、協(xié)調經濟建設和環(huán)境保護方面起到了重要的作用。隨著生態(tài)環(huán)境遭到破壞．有限的資源過度消耗．人民健康和生活受到威脅，環(huán)境問題已成為當前我國面臨的主要問題之一。保護環(huán)境是我國的一項基本國策，隨著經濟的發(fā)展，工程建設數(shù)量不斷增加，其造成的環(huán)境破壞也有越來越嚴重的趨勢。
1、環(huán)境影響評價的概況
進入21世紀，隨著經濟的發(fā)展，環(huán)境污染是趨嚴重，人與自然的關系不和諧，往往會影響人與人的關系、人與社會的關系。如果生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞、人們的生產生活環(huán)境惡化，如果資源能源供應高度緊張、經濟發(fā)展與資源能源矛盾尖銳，人與人的和諧、人與社會的和諧是難以實現(xiàn)的。目前，我國的生態(tài)環(huán)境形勢相當嚴峻，一些地方環(huán)境污染問題相當嚴重。隨著人口增多和人們生活水平的提高，經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾還會更加突出。如果不能有效保護生態(tài)環(huán)境，不僅無法實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，人民群眾也無法喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物，由此必然引發(fā)嚴重的社會問題。要科學認識和正確運用自然規(guī)律，學會按照自然規(guī)律辦事，更加科學地利用自然為人們的生活和社會發(fā)展服務，堅決禁止各種掠奪自然、破壞自然的做法。要引導全社會樹立節(jié)約資源的意識，以優(yōu)化資源利用、提高資源產出率、降低環(huán)境污染為重點，加快推進清潔生產，大力發(fā)展循環(huán)經濟，加快建設節(jié)約型社會，促進自然資源系統(tǒng)和社會經濟系統(tǒng)的良性循環(huán)。要加強環(huán)境污染治理和生態(tài)建設，抓緊解決嚴重威脅人民群眾健康安全的環(huán)境污染問題，保證人民群眾在生態(tài)良性循環(huán)的環(huán)境中生產生活，促進經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。要增強全民族的環(huán)境保護意識，在全社會形成愛護環(huán)境、保護環(huán)境的良好風尚。
2、環(huán)境影響評價的重要性
環(huán)境影響評價簡稱環(huán)評，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。
環(huán)境影響的評估是進行工程項目可行性研究的一個重要內容，它是從環(huán)境保護的角度來對工程建設項目進行可行性論證，為環(huán)境保護行政部門及其他相關部門進行審批決策提供重要的依據(jù)。環(huán)境影響評價實際上就是工程環(huán)境管理的一部分。環(huán)境影響評價的指標需要跟標準相符，同時還要跟環(huán)境影響評價文件的預測數(shù)據(jù)來對比，判斷與預測結果的差別。進行分析，并說明原因。
3、環(huán)境影響評價的主要內容及其標準
環(huán)境影響評價是指，在工程項目的建設中，對已經變化的環(huán)境因素進行補充和完善所作出的評價，正確把握規(guī)劃建設，及建設項目對環(huán)境影響的狀況，為控制環(huán)境質量，進行環(huán)境污染治理，及設計可行的治理方案提供科學依據(jù)。
工程環(huán)境管理主要在兩個階段進行：施工期和試行期。主要包括：建設項目的環(huán)境管理制度的制定和實施，對計劃實施情況進行監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)理工作執(zhí)行和投入正式運行后的環(huán)境管理建議等。
3.1環(huán)境保護措施或設施的實施情況。主要是合適在進行污染防治的措施和設施與環(huán)境影響評價文件的要求是夠一致，有沒有漏項或者變更。
3.2環(huán)境保護措施或設施的運行。保證設施措施長期穩(wěn)定的運行，并保證污染物排放達標。在沒有滿足要求時，采取補救措施，對情況進行預測。確定設備的工藝、運行和停運時間。對于新的技術措施進行考核，確保設施的運行效果。
3.3生態(tài)環(huán)境的保護措施達到指標。生態(tài)環(huán)境，如：動植物的分布、數(shù)量、優(yōu)勢物種、國家保護，綠化覆蓋率，水資源分布，自然保護區(qū)，生態(tài)功能保護區(qū)等等，要按照相關標準進行正確辨別。
3.4水環(huán)境保護措施的標準，和大氣環(huán)境的保護措施標準等。
4、當前環(huán)境影響評價存在的問題4.1 環(huán)境影響評價普遍存在滯后現(xiàn)象。環(huán)境影響評價是預測建設項目對環(huán)境的影響，進行項目的環(huán)境可行性研究。而在現(xiàn)實中很大一部分建設項目，特別是為數(shù)眾多的中小型建設項目沒有嚴格按照國家規(guī)定在項目可行性論證階段執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，不是先評后建，而是邊建邊評，有的甚至是先建后評，個別的根本就不評。 4.2 環(huán)境影響評價工作長期拖延。一些環(huán)評單位自持唯我持證的老大思想，認為與建設單位簽了合同就是煮熟的鴨子，不及時開展環(huán)評工作，迫使有的建設項目投資到位、土建開始，環(huán)境影響報告書還未編制，使環(huán)境影響評價在工程可行性研究中的地位和作用大大降低，環(huán)評的目的更是打了折扣，嚴重影響了建設單位進行環(huán)評的積極性。 4.3公眾參與不足。基層環(huán)境影響評價對公眾參與的強調不充分，現(xiàn)階段的公眾參與基本上是采用發(fā)放調查表的形式來進行的。調查表內容過于簡單；而且在有限的時間、精力等條件下，往往調查范圍窄，調查對象少，代表性差；再則由于信息不對稱造成公眾對擬建項目的內容、污染狀況、污染損害不了解，很難發(fā)表有價值的意見。這樣，造成個別項目即使環(huán)評階段有公眾參與，實施生產后仍然會造成對項目周圍社會環(huán)境、人民生活質量的影響，污染事故和環(huán)境糾紛不斷，公眾的環(huán)境權益得不到維護。
4.4 監(jiān)管能力建設不足。目前，國家基層環(huán)保部門均實行雙重領導，即行政上隸屬當?shù)氐胤秸茌?，在業(yè)務上接受上級環(huán)保部門領導。由于人、財、物都屬于地方，基層環(huán)評執(zhí)法就難免受制于地方，出現(xiàn)"權大于法"的現(xiàn)象。許多地方政府局限于地區(qū)發(fā)展水平，在環(huán)境污染與經濟發(fā)展的選擇上，就會出現(xiàn)重經濟輕環(huán)保的現(xiàn)象。 另外，國家、省、市環(huán)保行政機構對基層環(huán)保局的任務布置得多，宏觀指導少，對人員培訓、提高管理效能和嚴格執(zhí)法的監(jiān)督指導不夠，使基層環(huán)保局負責的中小型項目的環(huán)評執(zhí)法壓力大、難度高上級環(huán)保機構對下級的執(zhí)法監(jiān)督不力使中小型建設項目的環(huán)評執(zhí)法常常得不到有效保證。
5、環(huán)境影響評價的研究措施
5.1廣泛開展環(huán)評法宣傳教育。實踐證明，進行環(huán)境影響評價的過程，也就是認識生態(tài)環(huán)境與人類經濟活動的相互依存的相互制約關系的過程，在認識，掌握自然狀況和社會狀況的基礎，為經濟的合理布局和產業(yè)產品結構的科學調整提供可能和機遇，國內外的實踐都充分說明，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要原因之一，是在經濟發(fā)展中沒有充分運用環(huán)境影響評價制度這一重要手段，以保證經濟發(fā)展的科學合理布局，避免走“先污染，后治理”的老路，從而達到既發(fā)展經濟又不影響破壞環(huán)境的目的。 5.2提高人員的業(yè)務素質和政策水平。國家環(huán)?？偩钟嘘P部門應嚴格環(huán)評單位的資格審查，對達不到規(guī)定要求的單位一律不予審批，嚴格控制環(huán)境影響評價工程師資格證書的考試和發(fā)放。對已獲得環(huán)境影響評價資格證書的單位，要制定考核辦法，定期或不定期進行考核檢查，發(fā)現(xiàn)問題，限期整改。對限期不整改，確又不能勝任環(huán)境影響評價工作的持證單位，堅決吊銷資格證書，對于從事環(huán)境影響評價工作的技術人員，必須持證上崗，以確保環(huán)境影響評價的質量。加強環(huán)評管理除應不斷加強環(huán)境管理人員業(yè)務素質，強化其執(zhí)法觀念，還要協(xié)同相關部門一起來參與環(huán)境管理，相互配合，以便及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。同時，環(huán)境管理人員業(yè)務能力的改善還有助于環(huán)境影響報告質量的提高，直接影響環(huán)評工作的指導性和有效性。
5.3規(guī)范和完善環(huán)境影響報告書的審批。進一步規(guī)范和完善環(huán)境影響報告書的審批，一是環(huán)境影響評價工作中急待解決的一個原則問題，首先要改進審批程序和審批方式，盡快使其制度化和規(guī)范化，環(huán)保部門應組建專門的有一定任期的“環(huán)評審批”委員會，并建立相應的專家認定制度，由其負責技術性事項的查核和環(huán)境影響報告書的審查、論證，并由其向環(huán)保部門和主管領導提出最終審查意見，以供審批決策，其次是國家應抓緊制定環(huán)境影響報告書的通用和特定行業(yè)項目的審批準則，二是要完善審批程序，避免環(huán)境影響報告書和審批走過場。一般來說，審批過程可分為審前、審中、審后三個環(huán)節(jié)，審批部門在審批之前，要組成初審小組負責對環(huán)境影響報告書主要內容和有關數(shù)據(jù)、資料審查、核實，這是保證審查結論客觀、真實的重要程序。
5.4 公眾參與要落到實處。加強公眾參與環(huán)境影響評價可以有效彌補單純技術研究的不足，使環(huán)評中的預測和分析更加完善，環(huán)評意見更為合理?；鶎迎h(huán)保機構要加強公眾參與主要體現(xiàn)在：保障公民的環(huán)境知情權和參與決策權；確定合適的公眾參與的主體范圍；明確的公眾參與環(huán)評的程序和方法；規(guī)定公眾參與的形式。
5.5加強環(huán)境監(jiān)察機構建設
要加強環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法力度，完善環(huán)保部門自身職能，提高對不法行為的監(jiān)察力度，首先要加強環(huán)境監(jiān)察機構建設。很多違法不究、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象是由于環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱，執(zhí)法手段落后造成的。促進環(huán)境監(jiān)察隊伍建設，提高環(huán)境執(zhí)法水平是中國所有環(huán)境制度有效實施、促進環(huán)境管理的保障。
6、結束語
總之，在日常生活當中，進行環(huán)境影響評價是十分必要的，必須采取措施做好對環(huán)境保護的工作，提高環(huán)境影響評價的有效性。
參考文獻：
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[2] 章露露， 李麗。 淺析工程項目的環(huán)境影響評價[J]. 城市建設理論研究（電子版）. 2011(16)
[關鍵詞]環(huán)境現(xiàn)狀；環(huán)境評價；環(huán)境保護
從20世紀90年代開始，我國相繼在一些省、市開展了不同規(guī)模層次的公眾環(huán)境意識調查活動。其中影響較大的有1997年中國社會科學院生態(tài)與環(huán)境經濟研究中心和中國生態(tài)學會等單位就城市環(huán)境狀況和城市居民環(huán)境意識在全國26個省、自治區(qū)、直轄市的34個城市進行了問卷調查。在對城市居民的環(huán)境意識調查中，專家學者發(fā)現(xiàn)文化程度、環(huán)境污染、媒體科技宣教等都是造成環(huán)保意識差異的重要因素。但上述的研究主要集中在城市，對農村的環(huán)境現(xiàn)狀和農民的環(huán)境意識的相關研究還較少。由于我國農村人口居住分散，長期以來，生活垃圾得不到集中而有效的處理，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題不容忽視。并且因資金和技術等原因，農村基礎設施落后于經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒有隨著經濟水平的提高而顯著改善，對農村居民衛(wèi)生和健康構成了巨大的威脅。
為了清楚地了解目前廣西農村的環(huán)保的基本情況，本研究采用問卷調查和實地調研的方式，深入了解和探討村民生產生活對環(huán)境的影響，以及農村環(huán)境問題產生根源及其表現(xiàn)形式。
一、研究方法
(一)研究對象
本次調查以農戶為單位，在被抽取的每戶農戶中由一名家庭成員作為代表來完成問卷的回答。在我們調查的人群中總人數(shù)為286人，其中男性占44.1％，女性占53.5％，2.4％未填。被調查者的文化程度為小學文化及以下的占83人，初中106人，高中47人，中專18人，大專及以上的28人(M=3.22，D=1.347)。年齡分布情況為20歲以下的有38人，21～59歲的有237人，60歲以上11人，這一數(shù)據(jù)覆蓋面較廣，基本符合當?shù)厝丝诜植记闆r，能較好地反映各年齡組人群對生存環(huán)境的了解及對環(huán)境問題的認識。
(二)測量工具的設計
問卷采用的是自編“廣西農村居民環(huán)境意識調查問卷”，問卷問題多數(shù)采用預先編碼的形式，原則上要求多選一，內容涉及個人基本情況、鄉(xiāng)村環(huán)境狀況，參與改善環(huán)境的行動及對環(huán)境污染的認識和環(huán)境評價等五個方面共21個問題。
首先，個人基本情況涉及被訪者的性別、婚姻狀況、年齡、文化程度、是否去過打工等個人結構狀況。其中年齡為三分變量，1為20歲以下，2為21～59歲，3為60歲以上，主要是考慮到農村的勞動力主要是青壯年。文化程度設計為五分變量，主要是“小學及以下”、“初中”、“高中”、“中專”、“大專及以上”，以考察文化程度對環(huán)境評價的影響。由于廣西全區(qū)經濟發(fā)展水平不一致，把調查的地點分為“1是經濟水平高”、“2是經濟水平中等”、“3是經濟水平較低”。另外由于近年來農民外出打工的人數(shù)較多，為了了解他們與城市接觸以后是否會增強農民對環(huán)境的意識，專門設計了“是否去過打工”這個問題。
其次，廣西是一個少數(shù)民族聚居的地區(qū)，地理環(huán)境的典型特征是“八山一水一分田”，基本以農業(yè)為主，農村居住環(huán)境的基本情況在調查中從“燃料使用”、“生活用水來源”、“衛(wèi)生廁所的使用”、“住房是否人畜分開”等7個方面來考察。問題設計為多項選擇題，由被調查對象根據(jù)自己的實際情況作答。
再次，研究中為了了解農民在改善環(huán)境中所作的具體事情，設計了一個多項選擇題。由于考慮到各地農村的不同情況，專門設計了一個開放性的問題，由被調查者注明所參加的改善環(huán)境的行動。
最后，還要考察被調查者對所生活環(huán)境的評價情況。主要是從主觀評價和客觀分析兩個方面來設計問題，分為“你居住的環(huán)境是否受到污染、“你是否知道污染源”、“對所居住環(huán)境的評價”、“農藥的使用是否造成污染”、“對居住地的環(huán)境質量的基本評價”(包括飲用水質量、地表水質量、空氣質量、聲音質量)。這些問題為多項選擇?？紤]到農村的實際情況，對“污染的主要來源”設計為一個開放性的問題，由被調查者回答。
(三)研究資料的收集方法
本研究采用了問卷調查的方法。在調查中采用了分層隨機抽樣的方法，即先把廣西全區(qū)所有的編制縣按照經濟發(fā)展水平分為經濟發(fā)展水平高、經濟水平發(fā)展中等和經濟發(fā)展水平低的三個層次。然后采用簡單隨機抽樣的方法從三個層次中抽取11個縣，每個縣繼續(xù)采用簡單隨機抽樣的方法，在每個縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機抽取樣本進行問卷調查。最終共調查了全區(qū)11個縣的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)放問卷320份，回收有效問卷286份，有效回收率為89.37％。
二、廣西農村環(huán)境現(xiàn)狀及農民對環(huán)境的評價
(一)廣西農村的環(huán)境現(xiàn)狀
我們在調查中主要從農民燃料的使用、居住環(huán)境、生活用水和垃圾處理這幾個方面來考察農村的居住環(huán)境，通過頻數(shù)分析，了解了農村環(huán)境的基本情況。
1燃料使用。廣西的大部分地區(qū)不僅是山區(qū)而且是不能耕種的石山，農業(yè)耕地非常有限。農民的生活用燃料主要是柴火，占40.2％，近年來國家大力推廣新能源的使用，有33.6％的農民用上了液化石油氣，有17.8％的農戶還利用新技術，垃圾變廢為寶，用上了清潔高效的沼氣。這不僅解決了能源問題，也大大緩解了廢氣對大氣造成的污染。
2生活用水情況。農村基本實現(xiàn)了清潔用水，有62.2％的群眾用上了自來水。由于在農村還無法實現(xiàn)污水處理，污水往往不經處理直接排到地面經土壤下滲或匯入地表水體，對地表水及地下水造成直接危害。洗衣、做飯、洗浴及其他零散用水是生活污水的主要來源途徑。
3居住環(huán)境。廣西是一個少數(shù)民族聚居的地區(qū)，壯族和苗族的農民傳統(tǒng)的居住模式是和牲畜共處，樓房的旁邊或者樓下就是關牲口的棚子。但我們在調查中發(fā)現(xiàn)，這種情況已經有了很大的改觀，64.3％的農戶實行了住房與牲畜分開。經過這幾年的建設，57.7％的農戶已經用上了衛(wèi)生廁所，改善了過去糞尿中的污染物隨糞水滲入土壤內，糞便發(fā)出惡臭，造成空氣污染，對人的健康產生不良影響的狀況。
4垃圾處理。生活垃圾因來源廣泛，其污染物成分也較為復雜，隨著生活水平的提高，物質消耗的豐富，垃圾的組成成分將更為復雜。有12.6％的村民認識垃圾是污染的主要來源。而且生活垃圾沒有得到很好的處理，隨意堆放和倒入江河的分別占25.2％和22％，有49％實現(xiàn)了固定堆放。
隨著新農村建設在全區(qū)各地農村的大力推廣，廣大農民還積極參加各種改善環(huán)境的活動，通過自己的辛勤勞動美化家園，保護生存環(huán)境。有160人次參加了修路、46人次參加了衛(wèi)生廁所的改造，在農村建起了更加衛(wèi)生的蹲坑式廁所。其他還有人參加了集體或者自發(fā)組織的相關的活動，如人畜分離、處理污水等。
(二)農民對環(huán)境狀況的評價
農民對居住的環(huán)境情況較為認可，認為家庭的衛(wèi)生情況“很干凈”和“一般”的占總數(shù)的30.8％和62.2％，“比較臟亂”的只有6.3％，評見表1。
農民對環(huán)境評價的五個等級變量中看到，他們對周圍自然環(huán)境的評價整體較好，飲用水質、地表水質、空氣質量和聲音質量在優(yōu)和良的占了絕大多數(shù)，說明農民對自身環(huán)境比較認可，評價較高。
在回答當?shù)厥欠裨獾轿廴緯r，有40.2％的人認為受到污染，有32.2％的人認為沒有，27.3％的人不知道。有42.7％的農民表示知道什么是污染源，48.6％的人不知道污染源。但當我們進一步追問污染的來源時，很多農民卻無法準確回答，有66.8％的人不知道具體的污染源到底是什么?(這題設計的是一個開放性的問題)農藥是農民在日常生產中接觸最多的生產資料，但很多農民就連農藥是否對環(huán)境造成污染，都不是十分確定，回答“沒有”污染的占7％，“不知道”的有9.4％。
(三)影響農民對環(huán)境評價諸因素的多元回歸分析
為了弄清不同因素對農民環(huán)境評價的影響情況，以受訪者對環(huán)境的評價為因變量，以性別、年齡、文化程度和民族、是否去過打工作為預測變量，建立多元回歸模型。在模型中，性別、文化程度、經濟發(fā)展水平、民族為虛擬變量。具體見表2。
從模型中可以看出：
第一，文化程度對于環(huán)境評價具有統(tǒng)計顯著性。在多元回歸分析中，在控制其他變量的情況下，受教育程度對環(huán)境評價具有積極正面的影響：與小學及以下的受訪者相比，文化程度越高的受訪者在環(huán)境評價方面的得分也越高。這表明，隨著受教育程度的提高，農民的環(huán)境評價也相應地得到提高。
第二，經濟發(fā)展水平會影響村民對環(huán)境評價。當以“經濟發(fā)展水平高”為虛擬變量時，對“經濟發(fā)展水平中等”的地區(qū)有統(tǒng)計顯著性，對“經濟發(fā)展水平低”的地區(qū)是負相關。這表明隨著經濟發(fā)展水平越高，對環(huán)境評價也越高，對環(huán)境也能更加清楚地進行評價。
第三，雖然多元回歸中是否去過打工和民族對環(huán)境評價的影響不具有統(tǒng)計顯著性，但為了進一步分析打工和民族這兩個因素是否對環(huán)境評價具有一定的影響。以“是否去過打工”和“環(huán)境評價”做交互表，經過卡方檢驗，具有統(tǒng)計顯著性(df=4，x2=0.004，P<0.05)。同樣用“漢族”和“少數(shù)民族”與“環(huán)境評價”做交互表，也具有統(tǒng)計顯著性(df=4，x2=0.002，P<0.05)。這表明打工的經歷和少數(shù)民族的身份對環(huán)境評價有一定的影響，只是在多元回歸分析中，在加入其他控制變量的情況下，這兩個因素對因變量的影響不具有統(tǒng)計顯著性了。我們認為，這主要是因為受訪者的受教育程度是主要影響因素造成的。
第四，在多元回歸分析中，性別對環(huán)境評價的影響不具有統(tǒng)計顯著性。
三、討論
(一)農村環(huán)境基本保持良好但情況不容樂觀
通過問卷調查數(shù)據(jù)的分析和實地調研資料的整理，我們發(fā)現(xiàn)廣大農村還是保持了一個較好的生活環(huán)境，農民自身對環(huán)境的評價較高。我們也可以看到隨著我國城市化進程的加快，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點人口迅速增加，城市化傾向日益明顯。但與城市相對規(guī)范的有規(guī)劃、較完善的基礎設施相比，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點在這些方面明顯落后，臟亂差現(xiàn)象突出。此外，在農村還出現(xiàn)了一些新的污染源，主要是隨著我國城市化進程的加快，不少污染較嚴重的工廠從城市轉移到廣大的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點，如一些化工、造紙的企業(yè)還有采石場等等。這些企業(yè)排放出來的廢水廢氣，對農村居民衛(wèi)生和健康構成了巨大的威脅。我們在實地調研中就有很多農民向我們反映，由于當?shù)卣疄榱俗非蠼洕б?，接納了從廣東轉移過來的一家造紙廠，工廠里的廢水不經過處理，就直接流入當?shù)氐暮恿?，嚴重地影響了當?shù)氐乃|。
(二)農民對環(huán)境評價較為樂觀但缺乏環(huán)保知識
由以上的統(tǒng)計分析看到，農民對農村總體上環(huán)境評價良好。但在其中也暴露出我們目前對農民的環(huán)境教育是極其不夠的，對外界接觸比較多的外出經商者及正在接受教育的學生(多數(shù)是中學生)對相關于環(huán)境方面的知識較在村里常年耕種的本分農民懂得多。這表明，農民是被忽視了的環(huán)保群體，各種環(huán)保宣傳在農村幾乎是一片空白。這也許是人們的眼睛都專注在工業(yè)污染和城市污染上了，對于人口相對比較稀疏、面積比較大的農村來講還沒有引起重視。由于它的污染現(xiàn)象沒有人口稠密的工業(yè)城市來得明顯迅速的原因，導致了對農村環(huán)境的忽略。
(三)本研究的發(fā)現(xiàn)和存在的局限性
通過調查，對廣西農村的環(huán)境現(xiàn)狀和村民對自身環(huán)境的評價有了一個基本的了解，并通過建立多元回歸模型，分析了影響環(huán)境評價的因素主要是文化程度和經濟發(fā)展水平，這和已有的研究是一致的。但我們在研究中也發(fā)現(xiàn)在自變量中“民族”和“是否去過打工”也會影響到村民對環(huán)境的評價。根據(jù)我們的分析發(fā)現(xiàn)，在一些少數(shù)民族的傳統(tǒng)中，重視人與自然的和諧統(tǒng)一，因而在日常生活中注意保護環(huán)境，所以環(huán)境意識較好。不少農民表示外出打工后會增長見識，學會一些基本的環(huán)保常識，這使他們回鄉(xiāng)后也積極地維護家鄉(xiāng)環(huán)境。
研究中存在的主要問題是本研究對廣西農村的環(huán)境現(xiàn)狀作了一些初步的調查，然而因研究時間較短及客觀條件的限制，但仍未能獲得相對精確的村鎮(zhèn)環(huán)境情況的資料。因而，今后在農村村鎮(zhèn)建立長期的環(huán)境情況的監(jiān)測，將會有助于更深入的研究。
環(huán)境健康影響評價是一種采用多種定量和定性的方法，針對國家政策、城市規(guī)劃、建設項目等造成的人群健康效應進行評價和改進的結構化方法。目前，已得到認可的健康影響評價方法和模型有20余種，如Merseyside評價模型、Bielefeld評價模型、健康危險度評價方法等。在開展健康影響評價時，應遵循以下4個原則對評價方法和模型進行篩選。
（1）方法和模型成熟，有相關數(shù)據(jù)和資料支持，可信度較高，能將評價過程中的不確定性控制在可接受范圍內。所選用的評價模型和數(shù)據(jù)是開展健康影響評價的關鍵，由于技術原因，所有的健康評價模型都處在不斷完善的階段，評價所需的基礎數(shù)據(jù)和監(jiān)測方法也在不斷發(fā)展。健康危險度評價方法最初由美國國家科學院于1983年提出，后經多年的發(fā)展和完善，該方法已被中國、日本、法國等國家和國際組織所采用，并制定了相應的規(guī)范和參數(shù)手冊。目前，健康危險度評價方法已經積累了豐富的使用經驗和基礎數(shù)據(jù)，已存在的模型和方法進一步完善，新的技術和模型被不斷引入，為方法的發(fā)展提供了良好的條件。健康危險度評價方法的基本程序包括危害鑒定、暴露評價、劑量—反應關系評價和危險度特征分析四部分。危害鑒定屬于定性危害評價，通過搜集流行病學資料、毒理學資料和實驗研究的最新成果，對環(huán)境暴露是否對人群健康產生危害作出科學的判定。暴露評價是危險度評價的關鍵步驟，在本環(huán)節(jié)需要確定易感人群、有害暴露因素、暴露劑量、暴露持續(xù)時間、暴露頻率、暴露途徑等暴露因子，為風險評估提供定量依據(jù)。劑量—反應評價是危險度評價的核心步驟，目的是確定暴露人群中健康危害效應的發(fā)生率與暴露水平之間的定量關系。危險度特征分析是危險度評價的最后步驟，它通過綜合前面三個階段所獲得的數(shù)據(jù)，對不同暴露環(huán)境下可能產生的健康危害的發(fā)生概率和發(fā)生強度進行估算，是環(huán)境健康管理的第一步。
（2）有大量研究和實踐經驗，已形成相對固定的評價模式，相關機構正式出版過使用指南和技術標準。不同組織和機構所公布的健康影響評價模式都包括篩選、確定范圍、風險評價、決策、實施五個環(huán)節(jié)，但不同的健康評價程序在具體操作順序和評價側重點方面存在一定的差異，如Bielefeld法對健康影響預測的前期分析過程要求較為嚴格，要求從項目、社區(qū)、人口、環(huán)境背景值、額外污染等方面進行分析；美國毒性物質與疾病登記署（ATSDR）采用的健康影響評價程序以暴露評價、健康損害效應評價、健康干預為重點，將公眾參與貫穿于整個評價過程中。ATSDR健康影響評價程序要求評價人員根據(jù)項目的實際情況選定操作步驟，形成了多向網絡化的評價流程，突出了公眾參與的重要性。在歐洲使用較多的是Merseyside評價模式，國際健康影響評價協(xié)會在2001年出版的《TheMerseysideGuidelineforHealthImpactAssessment》對該方法進行了詳細描述。
（3）方法的可接受性和可操作性強，所需投入的人力、物力、財力適當，便于推廣。健康影響評價涉及領域廣，專業(yè)性強，但現(xiàn)階段還面臨著專業(yè)人員嚴重匱乏的問題，因此需要在評價工作開展之前對評價工作者進行集中培訓，使其了解評價的目的、流程以及具體使用到的工具、方法和模型。這就要求評價流程相對簡化，可操作性強；評價方法和模型易于理解，可接受性強。安全劑量法、致癌強度系數(shù)法等評價方法技術先進，可以對有閾和無閾化學物質進行定量評價，但是由于評價過程技術復雜，不便于普通評價工作者掌握，所以不適合在建設項目的健康影響評價中采用。健康危險度評價方法技術成熟，應用較為廣泛，但是其評價過程需要大量的基礎數(shù)據(jù)，而在公共衛(wèi)生建設落后的地區(qū)往往存在健康基礎監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏或不準確的問題，會對評價結果的可靠性產生嚴重影響。公共會議、Delphi法、焦點小組討論、利益相關者訪談等方法在健康影響評價中使用較多，方法易于接受，便于實踐操作，但需要對使用過程進行嚴格控制。發(fā)展中國家開展健康影響評價使用更多的是一種快速評價工具，該工具基于一種健康醫(yī)學模式，認為對健康產生影響的因素主要有五個，即傳染性疾病、非傳染性疾病、營養(yǎng)、損傷和心理問題。通過分析建設項目對周邊的生物環(huán)境、化學物理環(huán)境、心理環(huán)境、經濟狀況、公共服務等產生的潛在影響，預測由此造成的人群健康損害風險，提出相應的預防、減緩和應急措施。目前，亞洲發(fā)展銀行、世界銀行等一些國際發(fā)展組織已經制定了這類評價方法的準則，亞洲、非洲的部分國家和地區(qū)也在城市污水回用、大型石化項目建設等領域進行了使用。
（4）綜合考慮具體評價項目的現(xiàn)場情況和評價目的。除本身的因素外，評價方法和評價模型的選擇還受到現(xiàn)場狀況和評價目的的影響。項目所在國家或地區(qū)的環(huán)境健康法規(guī)、居民健康意識、公共衛(wèi)生發(fā)展水平、經濟發(fā)展水平等因素會對健康評價工作的開展產生影響，不同國家或地區(qū)對健康影響因素的界定差異也會導致評價工作的側重點有所不同。如英國在健康影響評價中要考慮的因素包括生物因素、產前暴露、個人行為和方式、心理環(huán)境、物理化學環(huán)境、公共服務、公共政策等，對軀體損害以外的健康危害行為較為重視，而在健康意識相對薄弱、公共衛(wèi)生建設較為落后的地區(qū)則相對忽略了心理和社會適應性方面的健康損害，關注點集中在軀體健康損害上。
2環(huán)境健康影響評價的有效性分析
不確定性貫穿于健康影響評價的全過程中，為保證評價結果的有效性，需要對其進行有效性分析，明確評價過程中不確定性的來源、性質以及傳播，對其進行定量或定性的分析，并根據(jù)分析結果采取相應的減緩措施。
2．1來源與識別
健康影響評價中的不確定性產生于評價過程的各個環(huán)節(jié)，主要分為三類。
①情景不確定性。其包括對人群信息、暴露環(huán)境等的不準確或不完整的描述。
②模型不確定性。由于數(shù)學模型是通過理論和試驗分析、對真實情況簡化后得到的數(shù)學關系，而實際情況則會受到各種因素的影響，因此會存在一定的差異。
③參數(shù)不確定性。由于在認識水平、測量方法、測量工具等方面還存在不足，參數(shù)的確定還存在不精確性，不確定性的傳播也會使誤差進一步加大。從整個健康影響評價過程來看，不確定性主要產生在健康損害效應評價、暴露評價和劑量—反應評價三個環(huán)節(jié)。在健康損害效應評價中，健康異常不能被及時識別、健康損害程度的鑒定不準確等是產生不確定性的主要原因。暴露評價涉及范圍廣，暴露情景多樣，污染物攝入途徑復雜，加之基礎研究范圍的限制，很難給出完整、準確的評估信息。暴露評價中的不確定性主要體現(xiàn)在基礎數(shù)據(jù)不準確或不完整、監(jiān)測過程中的誤差、各種估算方程本身的缺陷等。流行病學資料的搜集、由高劑量向低劑量的外推、由動物劑量向人體劑量的外推等都是劑量—反應評價中不確定性的主要來源。
2．2不確定性分析
在健康影響評價中，不確定性分析主要包括兩部分，一是利用參數(shù)不確定性分析對評價結果進行評估，二是利用敏感性分析和變異性分析對數(shù)學模型中各變量在結果中的相對貢獻程度進行評估。參數(shù)的不確定性分析分為定量分析和定性分析兩種，主要方法有蒙特卡羅方法、泰勒簡化方法、概率樹方法、模糊集理論方法等。蒙特卡羅法以概率模型為基礎，利用隨機數(shù)對不確定性參數(shù)產生的各種結果進行模擬，并通過概率分布的形式進行表示，是一種定量評價方法。許多研究表明，MCA的分析結果存在合理性，通過MCA分析可以使評價結果的可信度得到增加。模糊集理論方法利用隸屬度來表示結果的可能性，是定性分析方法。Shakhawat等人利用模糊評價模型對石油和天然氣開采廢水中的天然放射性物質的人體健康風險進行了評價，取得了較好的評價效果。敏感性分析用于評估模型輸入變量對輸出結果貢獻的相對大小，可以對評價過程中的關鍵因子進行篩選；變異性分析用于對關鍵因子變化范圍的評估。
3結論
（1）健康影響評價作為環(huán)境影響評價在環(huán)境污染和社會風險預測上的延伸，在預防和控制環(huán)境污染對人群健康造成的潛在威脅方面具有積極作用。石油工業(yè)屬于高危行業(yè)，對環(huán)境和人群健康存在較大威脅，因此有必要在開展建設項目環(huán)境影響評價的同時開展健康影響評價。
（2）在開展健康影響評價時，應綜合建設項目的現(xiàn)場情況和評價目的，優(yōu)先考慮和選擇有數(shù)據(jù)和實例支撐、方法固定、可信度高、易于接受的評價方法和評價模型。
