時間：2023-10-09 16:07:38
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[關(guān)鍵詞] 城市基礎(chǔ)設(shè)施；公共安全管理；危機管理；風(fēng)險管理
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施公共安全管理的概念界定
1、基礎(chǔ)設(shè)施
基礎(chǔ)設(shè)施（infrastructure）是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務(wù)系統(tǒng)，它是社會賴以生存發(fā)展的一般條件。
根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和角度，基礎(chǔ)設(shè)施可以劃分為不同的類型。例如，可以將基礎(chǔ)設(shè)施劃分物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施（physical infrastructure）和社會性基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure），物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施包含交通通訊及供水供暖供熱等物質(zhì)工程設(shè)施，社會性基礎(chǔ)設(shè)施則包括科教文化、衛(wèi)生醫(yī)療等社會公共服務(wù)事業(yè)。因此，從這一劃分角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋了交通、通訊、水電供給、科教文衛(wèi)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施。此外，也可以將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施。
基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性、整體性、不可貿(mào)易性及公共物品性或準(zhǔn)公共物品性等特點，它們是經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會中，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求越來越高，建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施，對經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展起著巨大的推動作用。
2、城市基礎(chǔ)設(shè)施
將基礎(chǔ)設(shè)施按所在地域可以分為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施。由于國情及地區(qū)的差異，各國及地區(qū)對城市基礎(chǔ)設(shè)施的理解也會存在一定的差異。城市基礎(chǔ)設(shè)施同樣也可以劃分為城市社會性基礎(chǔ)設(shè)施及城市工程性基礎(chǔ)設(shè)施（或城市物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施）。
城市社會性基礎(chǔ)設(shè)施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、金融保險、商業(yè)服務(wù)、社會公共福利服務(wù)等設(shè)施。城市工程性基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容豐富，各國不盡相同，總的來看，筆者認(rèn)為城市工程性基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)至少涵蓋六個方面的內(nèi)容（如表1）。
我們通常所講的城市基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指城市工程性基礎(chǔ)設(shè)施，本論文所要分析探討的也主要是指城市工程性基礎(chǔ)設(shè)施。由表1可見，城市基礎(chǔ)設(shè)施是由六個獨立運作、相互聯(lián)系的子系統(tǒng)組成。城市基礎(chǔ)設(shè)施由城市人民政府統(tǒng)一規(guī)劃并監(jiān)督實施，城市基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)、建設(shè)和運營是由政府相關(guān)部門在協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上分工管理。
3、安全及公共安全
從古至今，都有關(guān)于安全的論述，如漢朝焦贛的《易林·小畜之無妄》中：“道里夷易，安全無恙”；宋朝范仲淹在《答趙元昊書》中有：“有在大王之國者，朝廷不戮其家，安全如故”等，這里的安全都是指沒有危險、平安的意思。在古代，安全還有“保護、保全”的意思，如蘇軾在《徐州謝上表》中寫道：“察孤危之易毀，諒拙直之無他，安全陋軀……”?，F(xiàn)代漢語對安全的解釋為：沒有危險、不受威脅、不出事故。在英語中，安全對應(yīng)的有safety和security，都包含有沒有危險或免于危險的一種狀態(tài)。另外，安全也可以從主觀和客觀兩個方面進行理解，沃爾弗斯(Arnold Wolfers)認(rèn)為“安全，在客觀的意義上，表明對所獲得價值不存在威脅，在主觀的意義上，表明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼”。實際上是說，客觀方面的安全是指外界的現(xiàn)狀，主觀方面的安全是指社會安全狀況在人們心理上的感受，即安全感。
鑒于此，筆者也認(rèn)為：安全是一種狀態(tài)，即通過持續(xù)的危險識別和風(fēng)險管理過程，將人員傷害或財產(chǎn)損失的風(fēng)險降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威脅,沒有危險、危害、損失。安全是免除了不可接受的損害風(fēng)險的狀態(tài)。安全是在人類生產(chǎn)過程中，將系統(tǒng)的運行狀態(tài)對人類的生命、財產(chǎn)、環(huán)境可能產(chǎn)生的損害控制在人類能接受水平以下的狀態(tài)。
根據(jù)對安全的含義的界定和理解，我們可以對公共安全進行含義界定。所謂公共安全，是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產(chǎn)以及公共生產(chǎn)、生活的安全，即社會公眾的生命健康及公私財產(chǎn)等處于免于危險或不受威脅的狀態(tài)，或?qū)⒖赡墚a(chǎn)生的損害控制在人類可接受的水平或以下的狀態(tài)。
4、城市基礎(chǔ)設(shè)施公共安全
要理解城市基礎(chǔ)設(shè)施公共安全，有必要先對城市公共安全進行了解。城市是以人為主體，由社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境與災(zāi)害等要素通過相互作用、相互依賴、相互制約所構(gòu)成的復(fù)雜動態(tài)的空間地域系統(tǒng)。
城市公共安全是國家安全的重要組成部分，是指城市及其人員、財產(chǎn)、城市生命線等重要系統(tǒng)的安全，是城市依法有序開展社會經(jīng)濟文化活動，以及進行生產(chǎn)和經(jīng)營等所必需的良好的內(nèi)部秩序和外部環(huán)境的保證。由此可見，城市公共安全反映了自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟狀況和資源供給等社會、政治、經(jīng)濟和文化因素對城市長治久安和持續(xù)發(fā)展的影響。城市公共安全體系建設(shè)就是通過調(diào)整危險源、防護保衛(wèi)目標(biāo)、應(yīng)急救援力量和設(shè)施三者的地理布局，減小危險的影響范圍，提高城市災(zāi)害發(fā)生時的反應(yīng)和處理能力，達到降低風(fēng)險、提高安全性的目的。城市公共安全問題是城市問題和安全問題的耦合，涉及到城市經(jīng)濟社會一切領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施、通訊、環(huán)境、商品供應(yīng)、社會穩(wěn)定、災(zāi)害防控等。
一、相關(guān)概念闡述
公共安全問題伴隨著人類社會的產(chǎn)生而來，同樣，公共安全管理活動也是伴隨公共安全問題的產(chǎn)生而產(chǎn)生。現(xiàn)在公共安全已經(jīng)是國家安全的重要組成部分，是社會進步和文明的重要標(biāo)志。公共安全管理指維護公共安全的主體(通常是政府及其相關(guān)部門或公共服務(wù)機構(gòu))依照國家法律法規(guī)，制定和執(zhí)行公共安全政策，履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，實施預(yù)防、處置、恢復(fù)等行為，為社會公眾提供保障生活、生產(chǎn)等安全的公共服務(wù)的活動。公共安全管理的過程就是以政府主要角色的公共安全主體為實現(xiàn)社會安全的意圖和目標(biāo)而實施的持續(xù)不斷的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制等程序的一系列活動。
公共安全管理的根本目的是消除威脅、預(yù)防災(zāi)難，挽救生命、保護財產(chǎn)，減少損失，迅速恢復(fù)、持續(xù)維護社會穩(wěn)定和正常的生產(chǎn)生活秩序。在現(xiàn)代社會的高危險期，傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全事件日益增多，比較突出的領(lǐng)域包含了自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、金融風(fēng)險、信息安全、社會安全、公共衛(wèi)生及民族宗教等。特別是民生矛盾突出，反映在城鄉(xiāng)就業(yè)、征地拆遷、社會保障、收入分配、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等多方面，使公共安全呈現(xiàn)出頻發(fā)性、高危性、群發(fā)性、連鎖性等特點，也使得傳統(tǒng)的公共安全管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，呼喚公共安全管理主體有更包容的心態(tài)與機制來應(yīng)對新問題的出現(xiàn)。
二、公共安全管理中的包容性維度分析
黨的十報告第七部分以在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)為標(biāo)題，清楚地標(biāo)明了社會建設(shè)的兩個重點內(nèi)容改善民生和創(chuàng)新社會管理，而保障和改善民生是根本。民生是國之根本，民富才能國強。只有民生得以發(fā)展，國家才能長治久安。只有老百姓感覺幸福了，整個社會才能和諧發(fā)展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人為本的安全發(fā)展觀，就是在社會發(fā)展過程中把社會公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利始終擺在第一位，建設(shè)和諧社會中首先以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，也是安全發(fā)展的核心。
中國的GDP 連續(xù)多年平均保持了8% 的高位增長, 卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP 損失高達6%,非典、禽流感、地震、海嘯、暴力搶劫等等這些問題每年奪去了20 萬人的寶貴生命。因此,從經(jīng)濟學(xué)的角度,我們也要認(rèn)識到安全也是穩(wěn)定、安全也是生產(chǎn)力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，提高人民的幸福度和滿意度。
三、公共安全管理中包容性缺失導(dǎo)致的現(xiàn)實問題
公共安全涵蓋了政治安全、人身財產(chǎn)安全、社會安全和生態(tài)環(huán)境安全，涉及的具體事件包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、食品藥品、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、地下空間、社會治安、社會保險、金融安全、國家安全等有關(guān)社會政策與制度。我國從1954 年首次規(guī)定制度至今，公共安全管理的法律體系己經(jīng)初具規(guī)模，已制定了針對社會緊急危險形勢的《法》、針對地震這一特殊自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、針對洪水特別是特大洪澇災(zāi)害的《防洪法》、針對火災(zāi)的《消防法》、針對安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》、針對環(huán)境保護和環(huán)境災(zāi)害防治的《環(huán)境保護法》以及針對公共衛(wèi)生事件的《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)的法律法規(guī)，但沒有統(tǒng)一的《公共安全管理法》，這使得各級政府在實施災(zāi)害防御、應(yīng)急救災(zāi)以及災(zāi)后重建等措施時，由于缺少法律依據(jù)，難以把握自己的職責(zé)定位，出現(xiàn)相互推諉的情況而最終傷害了救助群體的利益。
另一方面已有的法律法規(guī)涉及單一災(zāi)種多，涉及綜合管理的法規(guī)少。通常事故或災(zāi)害的發(fā)生，往往波及到社會各個層面，涉及許多部門和領(lǐng)域，單一災(zāi)種的法律顯得力不從心，無法實現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，特別是在如何實施災(zāi)害管理、如何界定地方政府與中央政府、政府與企事業(yè)單位之間的管理責(zé)任等方面沒有相關(guān)的法律予以明確，這使得政府在面對規(guī)模較大的危機和社會風(fēng)險問題時無法兼顧到所涉群體的共同利益，難以對不同的利益分配進行協(xié)調(diào)。
四、應(yīng)對策略
關(guān)鍵詞： 公有公共設(shè)施；管理人； 社會公眾； 安全保障義務(wù)
中圖分類號：DF521
文獻標(biāo)識碼：A
在我國，公有公共設(shè)施一般是指由行政機關(guān)或其特許的公務(wù)法人基于公眾共同利益的需要，為增進人民福祉，設(shè)置或管理供公眾使用各類有體物或附屬于該物的相關(guān)設(shè)施，包括公路、橋梁、港阜碼頭、堤防、下水道、公有垃圾場、公有屠宰場、公有行道樹等［1］。政府一旦向社會公眾提供這些公有公共設(shè)施，政府及其設(shè)置的管理人（以下統(tǒng)稱“管理人”）就有義務(wù)保障社會公眾使用的安全，因公有公共設(shè)施造成損害，政府及管理人就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償義務(wù)。那么，公有公共設(shè)施管理人的安全保障義務(wù)來源有哪些，內(nèi)容是什么，界限劃在什么地方比較合理。本文試就這些問題進行論述，以引起人們對這一問題的重視。
一、管理人安全保障義務(wù)的理論基礎(chǔ)
所謂安全保障義務(wù)就是對特定人的人身、財產(chǎn)負(fù)有照顧、保護義務(wù)的人應(yīng)當(dāng)為一定行為或不為一定行為，以避免侵害他人權(quán)益。管理人的安全保障義務(wù)是指對公有公共設(shè)施負(fù)有管理職責(zé)的人，如果該設(shè)施具有損害他人的危險，即負(fù)有防止他人遭受該設(shè)施損害的義務(wù)。這里的損害危險主要指公有公共設(shè)施在維護、修繕、保管、巡查等方面存在瑕疵，在目前的技術(shù)水平條件下缺乏通常應(yīng)具有的安全性，致使使用者的人身和財產(chǎn)受到損害的危險。和經(jīng)營者的安全保障義務(wù)的基礎(chǔ)不同，社會公眾對管理人信賴的基礎(chǔ)不是合同而是一種信賴關(guān)系。我們知道，現(xiàn)代社會推行“依法行政”，其重要方面就是政府要保障社會公眾的信賴?yán)?，打造誠信政府的形象，實現(xiàn)政府和社會公眾之間的利益平衡。這就要求：
（一）政府行為具有正當(dāng)性，值得社會公眾信賴。自20世紀(jì)以來，人們普遍認(rèn)為，政府與社會公眾之間的關(guān)系在行政上是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，在觀念上是一種相互信任的關(guān)系。為了管理社會、服務(wù)社會，政府無償向社會提供各種公有公共設(shè)施，其提供服務(wù)的行為被推定為具有正當(dāng)性。社會公眾基于對政府的信賴，相信其提供的公有公共設(shè)施不會存在基本的安全瑕疵；而實際上由于各種各樣的原因，公有公共設(shè)施總會存在這樣或那樣的缺陷，其中有些缺陷是無法避免的，而有些缺陷在現(xiàn)有條件下是完全可以避免或者可以控制到最低程度的，對這部分缺陷造成的損害，政府無疑成了這些危險源的制造者。盡管政府在提供公有公共設(shè)施方面毫無過失可言，也不存在道德上的非難性，但是為了保障社會公眾的安全和信賴?yán)?，政府有?zé)任去排除或控制這些危險源，讓社會公眾放心使用。
（二）保障公眾安全，實現(xiàn)利益平衡。從利益關(guān)系上說，政府對社會公眾利益的集合是無償?shù)?，因而對公共利益的維護和分配也應(yīng)該是無償?shù)?，也就是說，社會公眾已經(jīng)無償?shù)胤謸?dān)了公共負(fù)擔(dān)，接受政府的公共服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是無償?shù)模翘囟ǖ纳鐣姺窒砹吮绕渌鐣姼嗟墓怖?。如果要求社會公眾在享受政府提供公有公共設(shè)施“免費午餐”的同時，自己去解決由此而帶來的危險，無疑會使得他們在使用這些公有公共設(shè)施時變得小心謹(jǐn)慎，畏首畏尾；而一旦造成損害還要其自行承擔(dān)，社會公眾在使用這些公共公共設(shè)施時就不是無償?shù)?，而是以承?dān)某種風(fēng)險甚至損失為代價。這樣，政府和社會公眾之間的利益平衡就被破壞，本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任就不合理地轉(zhuǎn)嫁到社會公眾的身上。再者說，在避免公有公共設(shè)施造成損害方面，由于政府及其設(shè)置的管理人離危險源近，控制危險的發(fā)生更容易，投入的成本較特定的社會公眾低。所以，為了維護社會公眾的信賴?yán)?，政府也?yīng)當(dāng)承擔(dān)安全保障義務(wù)。
二、管理人安全保障義務(wù)的來源
經(jīng)營者安全保障義務(wù)的來源多種多樣，包括法定義務(wù)、合同義務(wù)和附隨義務(wù)，而管理人與社會公眾之間不存在合同關(guān)系，提供設(shè)施并加強管理是政府及其管理人的一項行政服務(wù)職能，所以合同義務(wù)和附隨義務(wù)并不是管理人安全保障義務(wù)的來源。盡管有人認(rèn)為政府修建收費公路等，管理人和社會公眾因收費而使得兩者之間有了合同關(guān)系，據(jù)此推斷出合同也是管理人的義務(wù)來源之一［1］17，但對此說法筆者不敢茍同。因為隨著公路管理體制的改革，收費公路都是由各自的公路公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，其收費不僅是為了收回修路的成本，而且更帶有明顯的營利性質(zhì)，公路公司的安全保障義務(wù)屬于經(jīng)營者的安全保障義務(wù)范疇。筆者認(rèn)為管理人未盡安全保障義務(wù)是基于國家法律規(guī)定以及依誠實信用和保障人權(quán)等原則而產(chǎn)生的。具體而言，管理人安全保障義務(wù)的來源主要有：
（一）保護他人安全的法律規(guī)定是管理人安全保障義務(wù)的主要來源
在現(xiàn)代社會，國家為保障社會公眾免受公有公共設(shè)施帶來損害，專門出臺了相關(guān)法律，直接課以行政機關(guān)或相關(guān)的事業(yè)單位保障社會公眾安全的義務(wù)，這些規(guī)定就成了管理人安全保障義務(wù)的主要來源。例如，我國《公路法》、《水法》、《風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》等對管理人的安全保障義務(wù)都作出了明確規(guī)定。我國《公路法》規(guī)定，公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)，依法對有關(guān)公路的法律、法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查?！豆佛B(yǎng)護技術(shù)規(guī)范》規(guī)定，各種路面應(yīng)定期清掃，及時清除雜物，以保持路面和環(huán)境的清潔。我國《河道管理條例》規(guī)定：“各級人民政府河道主管機關(guān)以及河道監(jiān)理人員，必須按照國家法律、法規(guī)，加強河道管理，執(zhí)行供水計劃和防洪調(diào)度命令，維護水工程和人民生命財產(chǎn)安全。” “河道的整治與建設(shè)，應(yīng)當(dāng)服從流域綜合規(guī)劃，符合國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)、通航標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)技術(shù)要求，維護堤防安全，保持河勢穩(wěn)定和行洪、航運通暢?！薄讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全安全保障制度，加強安全管理，保障游覽安全，并督促風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營單位接受有關(guān)部門依據(jù)法律、法規(guī)進行的監(jiān)督檢查。禁止超過允許容量接納游客和在沒有安全保障的區(qū)域開展游覽活動?！?/p>
（二）社會活動安全注意義務(wù)是管理人義務(wù)的補充來源
盡管法律對管理人安全保障義務(wù)作了相應(yīng)的規(guī)定，但是法律不可能將所有公有公共設(shè)施的安全保障義務(wù)都規(guī)定出來。對于這些未法定化的危險，往往是通過社會活動安全注意義務(wù)來調(diào)整。社會活動安全注意義務(wù)是指“在自己有責(zé)任的領(lǐng)域內(nèi)，從事或持續(xù)特定危險的，負(fù)有義務(wù)根據(jù)情況采取必要的、具體期待可能性的防范措施，保護第三人免于危險”［2］。這一理論基礎(chǔ)肇始于德國的一般安全注意義務(wù)理論。其核心是旨在“從事交易或者社會活動，肇致形成或者持續(xù)特定危險源的，應(yīng)當(dāng)采取必要安全措施，以保護他人免受損害”。它是安全保障義務(wù)中除去已經(jīng)類型化的義務(wù)來源之外的部分，范圍非常廣，是安全保障義務(wù)中最具活力的來源。根據(jù)王澤鑒先生的理論，筆者認(rèn)為公有公共設(shè)施管理人的社會活動安全保障義務(wù)也有三種情形［3］：一是因自己的行為發(fā)生一定結(jié)果的危險而負(fù)有防范的義務(wù)，如市政管理部門修建下水道設(shè)施、挖掘水溝，應(yīng)加蓋或設(shè)置必要的警示標(biāo)牌；二是維持某種交通的需要，如公路養(yǎng)護部門在維修公路時應(yīng)在一定的范圍內(nèi)設(shè)置必要的警戒線，并作合理的提示，在改建公路橋梁時應(yīng)設(shè)置臨時的通行公路；三是因從事一定職業(yè)而承擔(dān)防范危險的義務(wù)。如風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)保證旅游高峰期間游人不能過分擁擠，以免發(fā)生安全事故。
三、管理人安全保障義務(wù)的內(nèi)容
（一）提供的公有公共設(shè)施設(shè)備必須符合必要的安全保障標(biāo)準(zhǔn)，這是管理人安全保障的基本內(nèi)容。管理人所提供的建筑物、配套服務(wù)設(shè)施、設(shè)備應(yīng)當(dāng)安全可靠，有國家強制標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)符合強制標(biāo)準(zhǔn)的要求，沒有國家強制標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者達到該類設(shè)施所具備的最低安全標(biāo)準(zhǔn)。這就要求：
1．所提供的設(shè)施設(shè)備必須經(jīng)驗收合格。公有公共設(shè)施在投入社會活動使用前必須經(jīng)過建筑行政主管部門驗收合格，并允許投入使用。正在興建或者尚未正式投入使用的公有公共設(shè)施，其所造成的危害不能稱之為違反安全保障義務(wù)。
2．所提供的設(shè)施設(shè)備必須符合安全管理要求。在安全管理方面，現(xiàn)行法律法規(guī)一般要求公有公共設(shè)施的設(shè)計人管理人在設(shè)計使用過程中配備必要的安全設(shè)備，并保證該設(shè)施設(shè)備一直處于良好的狀態(tài)。
（二）已經(jīng)使用的公有公共設(shè)施，其管理人應(yīng)合理控制危險源。這是管理人安全保障義務(wù)另一主要內(nèi)容。根據(jù)克雷斯蒂安•馮•巴爾的理論［4］，危險控制義務(wù)可分為兩類：一類就是那些得以使?jié)撛诘氖芎θ藢ξｋU自己負(fù)責(zé)的義務(wù)，管理人的這類義務(wù)主要是警告或者告知義務(wù)，而具體的安全防范義務(wù)經(jīng)提示后則由社會公眾自己承擔(dān)。這主要是因為對這類危險管理人無法采用積極的防范措施予以避免，而交由社會公眾自己去采取措施，避免的效果可能更好些。所以，雖然警告是最弱的安全措施，但簡單、經(jīng)濟，在一定情況下能夠達到很好的效果；另一類就是以直接排除危險源為目的的義務(wù)。這類義務(wù)主要是由于公有公共設(shè)施本身存在的明顯的不安全因素，僅通過警告告知等方式仍不足以防止危險的發(fā)生，在此情況下管理人還應(yīng)該采取積極措施，直接排除危險源。如公路橋梁可以通過豎立障礙柵欄保障人行通道的安全，高速公路通過設(shè)立上跨橋的方式保障公路兩邊行人橫穿馬路的安全。究竟管理人應(yīng)該采取何種措施排除危險，一般認(rèn)為，如果管理人本應(yīng)直接采取措施排除危險而沒有去排除，或者管理人為了降低成本，僅僅發(fā)出一些警告和指示，甚至連警告和指示都沒有發(fā)出，那么管理人沒有履行合理地控制危險源的義務(wù)，存在有過失或者重大過失。[注：如部隊僅在尚未清理完畢的演習(xí)場出入口貼出“有危險，村民不得進入”的告示是不足夠的。具體案例可參閱楊立新主編《類型侵權(quán)行為法研究》。（楊立新.類型侵權(quán)行為法研究［M］.北京：人民法院出版社，2006:686.)]。如何認(rèn)定管理人合理控制危險源，筆者認(rèn)為應(yīng)參照以下標(biāo)準(zhǔn)：
1．控制危險源的預(yù)防成本與可能造成損害之間的比例。在確定本應(yīng)采取某一具體預(yù)防措施而沒有采取是否違反了安全保障義務(wù)時，需要比較所影響的負(fù)擔(dān)和收益的分配。 一般來說，如果行為人期待利益超過他行為的預(yù)期成本，那么他所承擔(dān)的行為風(fēng)險就是合理的;如果損害非常大，但是預(yù)防的成本很低，而預(yù)防產(chǎn)生的有效性卻很高，那么就要求采取預(yù)防措施。如果管理人為增加預(yù)防措施而增加了相應(yīng)的成本，而該成本又通過其他從事該活動的行為人進行分散，而它導(dǎo)致的損害卻集中于一些不幸的受害者身上時，那么管理人就可能被認(rèn)為是沒有合理控制危險源。反之，如果管理人增加的成本進行了適當(dāng)?shù)姆稚ⅲ沂芎θ说膿p害機率和程度也得到一定程度的分散，管理人即可被認(rèn)為對危險源進行了合理控制。
2．危險源的性質(zhì)及其防止危險的成本。一般來說，預(yù)防危險的程度應(yīng)當(dāng)同某一特殊危險可能造成損害的大小和可能性相適應(yīng)，但在危險發(fā)生的機率非常之小，以至于危險可能被描述為“僅僅是一種可能性”而不是“合理可預(yù)見的”情況下，對于該種危險源就根本不要求進行預(yù)防，因為這種預(yù)防的投入和危險的發(fā)生根本不成比例。
（三）防范制止侵權(quán)行為。作為公有公共設(shè)施的管理人，由于具有了解認(rèn)識其管理的物的能力，并且也能認(rèn)識到如何防范和制止因該管理而導(dǎo)致侵權(quán)行為發(fā)生的能力。因此，管理人有義務(wù)在侵權(quán)事件發(fā)生之前，制定相應(yīng)的預(yù)警機制和應(yīng)對突發(fā)事故的預(yù)案。在侵權(quán)事件發(fā)生后應(yīng)采取相應(yīng)措施將損害降低到最低程度。這一義務(wù)具體包括：
1．防范制止來自外界、第三方的侵害。管理人的職責(zé)是保護公有公共設(shè)施的安全，至于外界或第三方在公有公共設(shè)施場所內(nèi)直接侵害他人利益的，管理人應(yīng)在其可預(yù)見的范圍內(nèi)承擔(dān)防范和制止的義務(wù)，但是如果超出可預(yù)見的范圍，要求管理人防范和制止來自外界、第三方的侵害，則就對管理人要求過高。如公路上每一定距離的路段就應(yīng)配備相應(yīng)的養(yǎng)護車輛和養(yǎng)護人員，定期對公路進行巡邏，及時修復(fù)被損壞的公路路面，防止因路面被毀而使行人或駕駛?cè)藛T受到損害，這是管理人防范外界或第三方侵害應(yīng)盡的義務(wù)。
2．排除安全隱患。管理人對于有違安全的特定人應(yīng)當(dāng)進行勸阻，必要時通知公安部門采取必要的強制措施，如勸阻深水區(qū)域游泳的人離開深水區(qū)域，禁止報廢車輛上路行駛等。
3．對于正在發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的危險，管理人應(yīng)當(dāng)積極施救或者配合相關(guān)部門及人員進行施救，以避免損害的進一步發(fā)生或減少損失。如水庫大壩管理人員對落水的人應(yīng)積極施救，撥打急救電話120或報警電話110等。
（四）對特殊群體承擔(dān)的特殊安全保障義務(wù)。最高人民法院在《關(guān)于人身損害的司法解釋》中規(guī)定了經(jīng)營者對兒童安全保障的特別義務(wù)。但實際上，在公有公共設(shè)施的使用上特殊群體并不僅限于兒童，色盲、盲人以及其他有生理缺陷的殘疾人等也經(jīng)常是公有公共設(shè)施的使用人。因此在建設(shè)公有公共設(shè)施時，這些群體的安全也是應(yīng)該予以考慮的。公有公共設(shè)施不應(yīng)存在對特殊群體有特殊的危險，盡管這些危險作為正常人可能并不存在，但由于特殊群體的生理原因，無法識別和控制這些危險，作為管理人有義務(wù)控制或減少這些危險。比如城市主干道的人行道上設(shè)置盲道，這不僅是政府人性化管理的表現(xiàn)，也是政府市政部門應(yīng)承擔(dān)的安全保障義務(wù)。
四、管理人安全保障義務(wù)的界限
盡管管理人在一定情況下必須承擔(dān)安全保障義務(wù)，但其承擔(dān)義務(wù)也是有一定界限的。那種不論是天災(zāi)還是人禍，只要損害的發(fā)生是在公有公共設(shè)施場所范圍內(nèi)，就認(rèn)為管理人違反安全保障義務(wù)，就要承擔(dān)損害賠償責(zé)任的觀點，實際上是不合理擴大了管理人的安全保障義務(wù)的范圍，加重了管理人的負(fù)擔(dān)。司法實踐中就出現(xiàn)過夏威夷椰子樹不長椰子的法律笑話和長江、黃河是否也要加蓋的疑問［5］。近幾年來因道路交通事故而狀告公路部門的案件日益增多，其中有些案件狀告公路部門是毫無根據(jù)的［6］。因此，必須界定管理人安全保障義務(wù)的界限，那么界限劃在那里比較合理呢？筆者認(rèn)為，判斷管理人安全保障義務(wù)有以下三個標(biāo)準(zhǔn)：
（一）管理人是否盡了合理注意義務(wù)。只要管理人盡了合理注意義務(wù)，即使發(fā)生了損害也無需擔(dān)責(zé)。那么如何認(rèn)定管理人盡了合理注意義務(wù)呢？筆者認(rèn)為主要是管理人對損害能否預(yù)見，也就是管理人的義務(wù)僅及于那些處于可預(yù)見的危險范圍之內(nèi)，管理人只有在可以合理察覺危險的情況下才承擔(dān)安全保障義務(wù)。如市政管理部門在下水道窨井被偷盜好幾天卻沒有派人修復(fù)，就說明市政管理部門對受害人的損害已經(jīng)有了合理預(yù)見而沒有采取相應(yīng)措施，那么市政部門就應(yīng)對此造成的損害負(fù)責(zé)。被譽為“中國公路第一案”的判決就認(rèn)為公路部門對損害有合理預(yù)見而未采取措施應(yīng)承擔(dān)責(zé)任［7］。如果是公路養(yǎng)護部門剛巡視完路面不到半個小時，就有不明第三人將油料潑灑到路面上，管理部門沒有接到任何報告，致使事故發(fā)生，那么對這類事故的發(fā)生管理人是無法預(yù)見的，也就無需承擔(dān)責(zé)任［8］。
（二）管理人和受害人之間是否存在近因關(guān)系，即受害人的損失與管理人的安全保障義務(wù)是否具有關(guān)聯(lián)性。2004年7月，北京圓明園女游客遇害一案，法院認(rèn)為圓明園管理處為了保障游客的人身、財產(chǎn)安全，按照國家有關(guān)部門規(guī)定頒發(fā)了旅游管理規(guī)定，并制訂了符合有關(guān)規(guī)定的安全保障措施，也就是說，圓明園管理處采取了與其活動相適應(yīng)的保障措施。在安全警示方面，要求公園管理處對景區(qū)內(nèi)是否發(fā)生刑事案件進行預(yù)見并制止，顯然超出了公園管理處的職責(zé)范圍。因此，法院認(rèn)定公園管理處履行了安全保障義務(wù)，對游客的損害不承擔(dān)責(zé)任［9］。這個判例說明提供規(guī)范完備的設(shè)施、穩(wěn)定良好的景區(qū)秩序是景區(qū)管理者的安全保障義務(wù)，要求景區(qū)杜絕發(fā)生刑事案件則超出了其義務(wù)范圍，因為刑事案件的發(fā)生與公園管理處的安全保障義務(wù)沒有近因關(guān)系。類似的還有因臺風(fēng)吹倒路樹，損壞路邊汽車，或因水災(zāi)使道路排水孔蓋脫落，致路人行經(jīng)掉落罹難，或因地震使橋梁水泥脫落損及汽車，這些事件的發(fā)生都與管理人的管理職責(zé)沒有關(guān)聯(lián)，管理人不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，只承擔(dān)道義上的救濟責(zé)任。
（三）在現(xiàn)有的技術(shù)條件下能否避免危險的發(fā)生。公有公共設(shè)施造成的危險多種多樣，有的在現(xiàn)有技術(shù)條件下能夠避免，而此時管理人卻沒有采取措施去避免該損害的發(fā)生，對此可以認(rèn)定管理人沒有盡到合理的注意義務(wù)；而對于有些危險在現(xiàn)有技術(shù)條件下根本無法避免，即便管理人盡到了合理的注意義務(wù)也無濟于事，對此就不能認(rèn)為管理人沒有盡到合理的注意義務(wù)。如長江、黃河整條河流的安全保障措施就無法徹底解決。
總之，針對公有公共設(shè)施給社會公眾造成的損害，一方面人們既要區(qū)別管理人與經(jīng)營者的安全保障義務(wù)有所不同，保護社會公眾人身財產(chǎn)不受侵犯，另一方面又要給管理人安全保障義務(wù)劃一合理界限，防止隨意擴大其義務(wù)范圍而產(chǎn)生的不公平。
參考文獻：
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［7］ 梁慧星. 道路管理暇疵的賠償責(zé)任 ――大風(fēng)吹斷路旁護路樹砸死行人案評釋［J］.法學(xué)研究,1991(5):27.
【關(guān)鍵詞】公共消防 安全管理 存在的問題 對策
一、 當(dāng)前我國公共消防安全管理存在的問題分析
隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共消防安全管理也發(fā)生著變化，使得現(xiàn)行公共消防安全管理存在著諸多問題，具體表現(xiàn)如下：
（一）、消防法制制度不健全
改革開放后，伴隨著消防實踐的不斷深化與廣化，我國的消防法制制度取得了重大的成績，極大地促進了公共消防安全管理的規(guī)范化與法制化。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成以《消防法》為基礎(chǔ)，以公安部及各級政府相關(guān)機構(gòu)制定的相關(guān)條例為輔的消防法律法規(guī)體系。但是，仍然存在著一定的不足，需要在以后的立法實踐中進行改進。
（二）、組織建設(shè)不完善
我國的消防組織經(jīng)過多年來的演化，經(jīng)歷了多次重大變革，已經(jīng)從單一的義務(wù)制度向多元化發(fā)展，構(gòu)建中國特色的消防力量，在實踐中取得了積極的效果。當(dāng)前，我國的消防組織大體分為六類：公安消防部隊、職業(yè)制消防力量、專職消防隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專兼職消防隊、志愿消防組織、安保服務(wù)型消防組織。雖然我國的消防組織建設(shè)已經(jīng)取得了重大成績，但是我國仍面臨著諸多問題。一是消防警力嚴(yán)重不足。當(dāng)前，由于消防任務(wù)大幅度增加，與消防力量的增加不成比例。二是消防行政制度效率低下，難以滿足社會對公共消防安全日益增長的社會需求。三是消防組織建設(shè)地域性差異明顯。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，不同地域消防組織建設(shè)的差異性很大，很多欠發(fā)達地區(qū)的消防組織建設(shè)十分滯后。
（三）、消防財政供給不足
隨著改革的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟得到了極大的發(fā)展，與之相對應(yīng)，我國消防財政供給的規(guī)模與質(zhì)量也在不斷提升。但是，當(dāng)前我國的消防財政供給仍存在一定的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一消防供給規(guī)模不足。雖然從整體上說，我國消防財政供給呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，資金規(guī)模不斷擴大，但是仍處于較低的水平。
第二地域配置不平衡。我國社會經(jīng)濟存在各地域發(fā)展不平衡的難題，不同發(fā)展水平的地域在財政能力、理念、教育水平等方面存在諸多差異，這在一定程度上也導(dǎo)致防財政供給地域配置的不平衡性。
二、 我國公共消防安全管理存在的問題之對策
完善我國公共消防安全管理的對策建議我國公共消防安全管理存在著眾多問題，既有體制上的，也有主觀上的，難以滿足社會快速發(fā)展的需求，我們應(yīng)當(dāng)擁有改革的魄力與能力，在借鑒發(fā)達國家有益經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國國情，加強改革，制定出各項行之有效的對策。
（一）、加強消防制度建設(shè)
第一要進一步完善《消防法》及相關(guān)配套政策。對于語義不清，易引發(fā)歧義的規(guī)定進行清晰的界定，要進行詳細(xì)、明確的解釋，盡量少用空洞的詞匯，以提高現(xiàn)實中的可操作性；對于不合理的規(guī)定及制度漏洞，要根據(jù)國情盡快地進行彌補，保證法律在法理及邏輯上的合理性與科學(xué)性；以《消防法》為依據(jù)，加快相關(guān)配套法規(guī)政策的設(shè)計與出臺，對于與《消防法》沖突的行政規(guī)章制度要及時改進，增強《消防法》的權(quán)威性與可操作性；建立完善的信息反饋機制，對新《消防法》在實踐中的執(zhí)行效果要及時掌握，在動態(tài)中不斷完善《消防法》。
第二加強消防執(zhí)法工作。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，引入競爭機制，積極吸納高水平的專業(yè)人才，激勵消防執(zhí)法人員提高自身的消防法律知識與執(zhí)法意識，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，推動消防執(zhí)法工作的規(guī)范化與法制化，打造高素質(zhì)的消防執(zhí)法隊伍，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實提高消防執(zhí)法水平與效率；加大消防執(zhí)法監(jiān)督力度，擴大監(jiān)督的深度與廣度，將消防執(zhí)法監(jiān)督推向基層，同時加大消防監(jiān)督方式創(chuàng)新力度，充分發(fā)揮社會監(jiān)督尤其是新聞媒體的作用，形成覆蓋面廣、層次分明的消防執(zhí)法監(jiān)督體系；建立健全消防防執(zhí)法過錯責(zé)任認(rèn)定及追究機制，完善業(yè)務(wù)考試及執(zhí)法考核機制，防范執(zhí)法人員的機會主義行為。
（二）、 加強消防組織建設(shè)
第一改革消防行政機構(gòu)體系。當(dāng)前，要加強消防組織建設(shè)必須要整合現(xiàn)有資源，成立專門的消防機構(gòu)，構(gòu)建層次分明，權(quán)責(zé)明確、溝通順暢的消防組織體系。將國家級的消防組織進行整合，成立統(tǒng)一專門的國家消防部門，將以前各組織的職能有效地融合到新部門，以此來避免多頭管理及由此帶來的制度沖突。在各級地方政府設(shè)立消防廳（省級）、局（市級）、站（縣級），職能基本與中央相同，歸各級地方政府統(tǒng)一管轄。在這個過程中，要注重全國消防組織建設(shè)發(fā)展的平衡性，重視經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的消防組織建設(shè)，這就需要國家及地方在人力、物力及財力上對落后地區(qū)給予一定的傾斜與扶持。第二要促進消防力量的職業(yè)化與多元化。根據(jù)當(dāng)前的國際經(jīng)驗，消防力量職業(yè)化是大勢所趨。在今后的改革中，要逐步改革不合時宜的兵役制度，大力促進消防人員的職業(yè)化，與公安部門逐步脫離，切實提升消防人員的收入及穩(wěn)定性，以緩解當(dāng)前警力不足及人才流失的困境。此外，還應(yīng)大力發(fā)展非職業(yè)消防組織建設(shè)。參照發(fā)達國家經(jīng)驗，我國還應(yīng)大力發(fā)展兼職及志愿制消防組織建設(shè)，給予資金與政策的有效扶持，并且充分調(diào)動與發(fā)動人民群眾的積極性，壯大民間消防力量，對消防常備力量進行有效補充。
（三）、大力發(fā)展消防教育
一要轉(zhuǎn)變消防教育理念。深刻認(rèn)清國際消防教育的趨勢，認(rèn)清自身教育存在的不足，轉(zhuǎn)變固化、不合理的教育理念，摸清消防教育的規(guī)律性，重視消防教育方式創(chuàng)新，將理論教育與實踐操作緊密結(jié)合。同時，應(yīng)當(dāng)重視消防教育的長遠(yuǎn)性與可持續(xù)性，制定長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃綱要，以有效地指導(dǎo)消防教育。
一要促進消防人才教育的國際化。閉門造車是造不出好車的，同樣，要培養(yǎng)真正高素質(zhì)的消防人才也有必要走國際化的道路。在今后的消防人才教育中，要走國際化培養(yǎng)人才之路，應(yīng)當(dāng)與消防實踐發(fā)達國家的相關(guān)消防教育機構(gòu)在國際間消防技術(shù)、人才、裝備、科研等方面加強交流，將有潛力的消防人才派遣到國外先進消防教育機構(gòu)進行進修，學(xué)習(xí)先進的消防技術(shù)、管理、經(jīng)驗，互通有無，培養(yǎng)更多高素質(zhì)的消防人才。
二要大力弘揚消防文化。真正做到從群眾中來，到群眾中去，充分了解基層的消防文化建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題；改變當(dāng)前說教為主的宣傳方式，積極進行宣傳方式創(chuàng)新，注重人性化與普及化，以群眾喜聞樂見的方式教育公眾；充分利用新聞媒體、報紙、網(wǎng)絡(luò)等社會媒介，加大消防宣傳力度，優(yōu)化宣傳內(nèi)容，促進宣傳形式的多元化；政府要真正地重視公民消防教育，加大公民消防教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金及師資隊伍的投入，建立有中國特色的消防教育體系，并納入全面教育的范疇，例如建立專業(yè)的消防圖書館及紀(jì)念館，以大量消防歷史及實物教育公眾；堅持公民消防教育從娃娃抓起，將消防教育作為未成年人學(xué)校教育的重要內(nèi)容，并根據(jù)未成年人不同年齡階段的特點設(shè)計不同的教育方式，以從小培養(yǎng)未成年人的消防意識及火災(zāi)自救能力；大力宣傳消防職業(yè)及消防員的先進事跡，增強社會公眾對消防職業(yè)的了解，摒棄錯誤觀念，切實提升消防職業(yè)及消防員在公眾心目中的地位。
參考文獻：
【關(guān)鍵詞】公路施工；安全管理；班組建設(shè)
我國的公路工程建設(shè)規(guī)模巨大，但建設(shè)管理水平參差不齊，安全生產(chǎn)的管理和職工安全教育滯后，因而當(dāng)前交通系統(tǒng)的安全形勢非常嚴(yán)峻，施工安全事故頻繁發(fā)生。這些事故的發(fā)生，不但給企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，影響企業(yè)聲譽，制約企業(yè)的生存和發(fā)展，同時還會給家庭帶來不幸，甚至?xí)绊懮鐣姆€(wěn)定，因此，做好公路施工的安全管理至關(guān)重要。
一、施工現(xiàn)場安全方面的問題
公路建設(shè)涉及的單位很多，包括設(shè)計、施工、拆裝等單位，分工的細(xì)化，使得單位管理較為困難，在安全管理方面的責(zé)任就難以明確?；蛘哂捎趩挝恢鸺壖?xì)化，使得一些管理制度沒有落實到個人。一些安全監(jiān)督人員工作態(tài)度不誠懇，沒有做到安全制度要求的標(biāo)準(zhǔn)，這也反映了主要領(lǐng)導(dǎo)對細(xì)則工作的不重視。主要表現(xiàn)在業(yè)主作為項目的投資方往往只重視進度而忽視生產(chǎn)過程的合理性和安全性。而大部分的承包商往往為了追求更大利潤，而只重視趕進度忽視安全管理問題。施工的人員大多是農(nóng)民，他們沒有很好的施工知識，更沒有全面的安全意識，若不對他們進行安全教育，會使得施工安全機構(gòu)設(shè)置不能按指定標(biāo)準(zhǔn)來進行，安全措施難以有效執(zhí)行，最終導(dǎo)致安全事故發(fā)生。安全管理的松懈還會牽引施工的無序進行，如無證上崗，違法分包等。在競爭激烈的公路施工行業(yè)，很多施工單位為了更高的利潤和更快的進度，根本沒有將安全放在首位，許多無辜生命的犧牲就是因為那些人過分的謀取利益而造成的。
①一些監(jiān)理單位沒有嚴(yán)格按照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》的規(guī)定，認(rèn)真履行安全監(jiān)理職責(zé)。還陳守在原來錯誤的舊的工作體系和要求上，即任務(wù)質(zhì)量是第一，忽視安全永遠(yuǎn)在首位的原則，為了達到施工所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對有關(guān)安全的法律法規(guī)置之不理或是不清楚也不去細(xì)究，從而不能有效的開展安全管理工作，使很多安全設(shè)施、制度都只是紙上談兵，沒有真正施行。
②有的建設(shè)單位不執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，不按建設(shè)程序辦事。而是將工程又分包到不夠?qū)I(yè)甚至不合法的小型承包商，簽訂一些在法律上無效的合同，這不僅造成了資金上的安全問題，而且不能使安全防護工作到位。再加上強行壓縮合同工期導(dǎo)致的交叉施工和疲勞作業(yè)，最終釀成事故。
③有的地方建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)人員缺編，沒有經(jīng)費來源，沒有處罰依據(jù)，安監(jiān)站的安全監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮。
④一些施工企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作薄弱，安全生產(chǎn)責(zé)任制不健全或未落實目標(biāo)管理不到位。沒有相應(yīng)的施工安全技術(shù)保障措施缺乏安全技術(shù)交底，有的企業(yè)甚至把施工任務(wù)通過轉(zhuǎn)包、違法分包或以掛靠的形式承包給一些根本不具備施工條件或缺乏相應(yīng)資質(zhì)的隊伍和作業(yè)人員，給安全生產(chǎn)帶來極大隱患。目前大多數(shù)施工企業(yè)還不能有效利用先進的管理技術(shù)和信息技術(shù)來提高管理水平。應(yīng)利用信息管理手段建立誠信體系和不良記錄，把企業(yè)市場行為、安全業(yè)績和存在問題全部納入，與市場準(zhǔn)入、資質(zhì)資格、評優(yōu)評先、行政處罰直接掛鉤。
⑤施工工人素質(zhì)不高。由于農(nóng)村條件有限，使得大部分農(nóng)民工沒有收受到足夠的教育，對安全知識、技術(shù)專業(yè)知識都不熟悉，更不懂如何用法律武器保護自己的合法權(quán)利。一旦出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象或安全事故時，農(nóng)民工們就只能深受其害。這也使得承包商們忽視對施工人員的安全管理。
二、加強公路施工安全管理的具體措施
1、加強安全培訓(xùn)教育
對各個崗位的負(fù)責(zé)人以及基層工作人員進行定時的安全培訓(xùn)課。開設(shè)的培訓(xùn)班級不能一覽概括，要對所在部門或所負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容進行有針對性的分班培訓(xùn)。而對全體都需掌握的知識可以進行統(tǒng)一培訓(xùn)，如基本的法律知識，安全知識等。同時，不能只培訓(xùn)不考核，要檢測工作人員培訓(xùn)后的效果，可以設(shè)置相關(guān)證書，確保他們掌握了必須的知識。要讓培訓(xùn)正真幫助到施工過程的各個環(huán)節(jié)，加強工作人員的法律知識和安全意識，熟練技術(shù)知識，提高工作效率，從而保證施工進度和質(zhì)量。
2、預(yù)防地質(zhì)造成的傷害
路基作業(yè)，綿延數(shù)公里甚至更長。這種情況常會引發(fā)一些自然災(zāi)害。因為人類的開挖和填筑，使得自然原有的穩(wěn)定狀態(tài)被打破，樹木的砍伐、河道的填筑等可能造成滑坡、泥石流、洪澇等災(zāi)害。因此必須重視施工科學(xué)規(guī)劃，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。同時要關(guān)注氣候?qū)Φ刭|(zhì)災(zāi)害的影響，從源頭上遏制地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展。
3、加強施工安全風(fēng)險管理
安全措施的設(shè)定要根據(jù)施工場地的具體情況來進行，將施工的難度、環(huán)境、設(shè)備等因素考慮進去，制定出最為適合現(xiàn)場的安全措施。同時，做好監(jiān)督管理安全工作，有效控制現(xiàn)場情況。風(fēng)險轉(zhuǎn)移的有效手段是如何利用保險這一機制增加對安全管理的制約性。通過這些方法，來提高施工單位的安全預(yù)防能力。
4、施工安全作業(yè)措施方面
為了確保施工時的安全，施工單位要遵循有關(guān)安全的規(guī)章制度。施工人員都要經(jīng)過安全知識培訓(xùn)并取得相應(yīng)的崗位證書方能參與現(xiàn)場工作。施工單位必須擬好安全預(yù)案并得到批準(zhǔn)，取得施工作業(yè)許可證才能進行施工。同時，對安全標(biāo)志、標(biāo)燈位置的設(shè)置要規(guī)范到位。安全管理人員的工作也要落實到位，要對施工現(xiàn)場進行定期的安全檢查。為了促進工作人員對安全知識的認(rèn)識和重視，可設(shè)立相應(yīng)的獎罰，督促他們實施安全工作。
5、加強施工隊伍的建設(shè)
通過對施工隊伍安全狀況的調(diào)查，實際上也使我們充分認(rèn)識到了企業(yè)在安全管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)。安全生產(chǎn)對企業(yè)也好，就是對整個國家也好，不可謂不是層層重視，但實際上卻是理論上指導(dǎo)的多，宏觀上要求的多，而在微觀上卻抓得少，這也就造成了班組內(nèi)的安全管理狀況問題多、矛盾多、難點多，特別是施工現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)的不作為，這也就導(dǎo)致了班組長的不作為，出現(xiàn)了上緊下松的問題，而導(dǎo)致各種不安全問題的發(fā)生，實際上又都是緣于班組，所以從微觀上抓安全才能得到事半功倍的效果，也只有小處著眼，才能統(tǒng)攬全局。于此，抓好班組安全管理，也是抓住施工隊伍建設(shè)的管理。
三、總結(jié)
公路施工過程中危害多以安全質(zhì)量事故為主，安全質(zhì)量是公路工程的根本，安全質(zhì)量管理是公路工程管理的重要環(huán)節(jié)。公路施工的管理人員要對各方面的工作進行有效協(xié)調(diào)，推動公路工程安全質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型，使公路安全質(zhì)量管理朝一個科學(xué)前進的方向發(fā)展，建設(shè)放心的生態(tài)的綠色的公路工程。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】建筑施工；安全管理；改善措施；監(jiān)管
1. 安全管理的現(xiàn)狀
1.1政府法律和監(jiān)管。
（1）缺乏適合市場經(jīng)濟的建筑安全管理體制。我國工程建設(shè)投資體制的變化使原有的建筑生產(chǎn)安全管理己經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的建筑生產(chǎn)方式，因此一直由政府主導(dǎo)的安全管理出現(xiàn)了很多管理漏洞，再加上有關(guān)建筑安全的法律法規(guī)不健全，政府監(jiān)管效率低，社會監(jiān)督體系不完善，致使安全管理不到位，適合市場經(jīng)濟規(guī)律的、法律手段與經(jīng)濟手段并行的建筑安全管理體制尚未形成。
（2）法律法規(guī)多而不全，執(zhí)行力不夠。我國法律的“環(huán)境與健康”過于薄弱。對建筑活動中“環(huán)境與健康”的重視，己經(jīng)成為國際普遍關(guān)注的話題。工程建設(shè)的目標(biāo)體系已經(jīng)由傳統(tǒng)的“成本－造價－質(zhì)量－工期”體系，轉(zhuǎn)向“成本－造價－質(zhì)量－工期－環(huán)境與健康”體系。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織也己制定了環(huán)境管理體系。
（3）管理部門職能轉(zhuǎn)變滯后，管理出現(xiàn)真空。隨著我國政治體制改革的深化，國家機構(gòu)改革，企業(yè)改制，企業(yè)逐漸脫離了行業(yè)行政管理的束縛，成為了市場中獨立的行為主體。與此相適應(yīng)，建設(shè)部及地方建設(shè)行政主管部門成為國家建筑安全專項監(jiān)督職能的履行者，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)則成為國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督職能的履行者。
（4）建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理與專業(yè)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理分開。目前我國建設(shè)工程安全管理工作實際上處于分散管理狀態(tài)，并未真正做到行業(yè)管理。這就形成了建筑安全管理標(biāo)準(zhǔn)、管理模式不一致，傷亡事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，管理工作職責(zé)交叉不清。
1.2企業(yè)安全管理。
（1）建筑單位安全管理問題。將建筑工程的勘查、設(shè)計、施工、監(jiān)理發(fā)包給不夠資質(zhì)或能力的單位甚至非法的個體承包商。由于這種層層的分包，導(dǎo)致施工管理不嚴(yán)格、安全培訓(xùn)不到位和安全投入不足或基本沒有。同時它還使利潤降低，而包工頭為了追求最大利潤，會減少他的一切不必要的金額開支，導(dǎo)致安全隱患和安全事故的不斷出現(xiàn)。
（2）勘察、設(shè)計、工程監(jiān)理等單位主要的安全問題?？辈?、設(shè)計單位不按要求進行勘察或設(shè)計，或改變勘察設(shè)計文件、法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)，使勘察設(shè)計成果存在缺陷，不能保證建筑物和施工人員的安全；工程監(jiān)理單位未對施工單位的安全技術(shù)措施或?qū)ｍ棸踩┕し桨高M行認(rèn)真的審查，在施工工程中也沒有對施工單位落實安全措施的情況進行認(rèn)真監(jiān)理，發(fā)現(xiàn)事故隱患時，也未采取果斷措施予以整改和消除；檢測單位出示虛假報告。
（3）施工單位的安全問題。隨著國家基建投資的不斷加大，建筑企業(yè)準(zhǔn)入政策的調(diào)整，使得施工企業(yè)數(shù)量不斷增加，施工隊伍不斷擴大。尤其是最近幾年，個體建筑業(yè)迅猛發(fā)展，施工企業(yè)發(fā)生了根本的變化。但是由于施工單位是建筑安全活動中處于的主體和核心的地位，建筑安全問題主要出在施工單位的身上。
2. 安全管理改善措施
2.1施工安全技術(shù)措施。
（1）嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)責(zé)任制和教育培訓(xùn)體系，建立健全安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員，落實崗位責(zé)任制，做好安全檢查工作。
（2）做好施工組織設(shè)計和專項施工方案工作，按照施工組織設(shè)計和專項施工方案，科學(xué)施工安全作業(yè)。
（3）做好技術(shù)交底工作，在施工現(xiàn)場設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，做好季節(jié)性施工準(zhǔn)備工作。
（4）經(jīng)常進行預(yù)防性試驗，對機械設(shè)備做好經(jīng)常性維護保養(yǎng)和定期檢修，確保設(shè)備性能符合安全標(biāo)準(zhǔn)要求。
（5）施工現(xiàn)場臨時搭建的建筑物應(yīng)當(dāng)符合安全使用要求和功能，對因建設(shè)工程施工可能造成損害的毗鄰建筑物、構(gòu)筑物和地下管線等，應(yīng)當(dāng)采取專項防護措施。
（6）及時發(fā)放和正確使用個人防護用品，作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守安全施工的強制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和操作規(guī)程，正確使用安全防護用具、機械設(shè)備等。
（7）安全措施費要?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪作他用。
2.2安全文明管理改善措施。
（1）創(chuàng)建文明工地、推行文明施工和文明作業(yè)，不僅是管理性很強的工作，而且也是技術(shù)性很強的工作。安全與文明密不可分，共處于一體，組成了安全文明的共同體；創(chuàng)建安全文明工地與推行安全文明施工技術(shù)也密不可分，組成了安全文明施工的共同體。 安全管理和文明施工的任務(wù)是締造施工生產(chǎn)的安全文明狀態(tài)和規(guī)范施工生產(chǎn)作業(yè)的安全文明行為。施工生產(chǎn)的安全文明狀態(tài)包括創(chuàng)造安全文明施工場所和采用安全文明施工的工藝和技術(shù)兩個大的方面，而施工生產(chǎn)的安全文明行為即進行安全文明作業(yè)和操作。
（2）施工安全防護和文明施工措施。施工現(xiàn)場的管理和文明施工是安全生產(chǎn)的重要組成部分。安全生產(chǎn)與文明施工是相輔相成的，施工安全生產(chǎn)不但要保證職工的生命財產(chǎn)安全，同時要加強現(xiàn)場管理，保證施工井然有序，改變過去臟亂差的面貌，對提高投資效益和保證工程質(zhì)量也有深遠(yuǎn)的意義。
2.3安全監(jiān)督管理改善措施。
（1）預(yù)防職能?！鞍踩谝唬A(yù)防為主，綜合治理”是現(xiàn)代安全管理的基本方針，它是貫穿于建筑施工的全過程。對生產(chǎn)過程做到實時監(jiān)控，提前排除生產(chǎn)中存在的問題和潛在的危險，找出人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)的安全隱患存在的原因，利用生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援制度，做到避免事故的發(fā)生或?qū)⑹鹿蕚蛽p失降至最小程度。
（2）補救職能。補救是要徹底消除已出現(xiàn)的安全事故對產(chǎn)品生產(chǎn)和使用的不安全因素，它應(yīng)從兩個方面進行，一方面督促企業(yè)（項目）完善安全管理體制，另一方面用技術(shù)上有效、經(jīng)濟上可行的措施消滅隱患，排除產(chǎn)生安全事故的因素和彌補因安全事故造成的后果。
（3）評價職能。建筑生產(chǎn)安全評價的目的是為企業(yè)（項目）安全管理提供標(biāo)準(zhǔn)方法和應(yīng)達到的要求，使管理制度化和規(guī)范化，達到實現(xiàn)本質(zhì)安全化的目的。安全生產(chǎn)評價是綜合評價一個企業(yè)（項目）的安全管理體系，安全工作的有效性和可靠性，組織措施的完善性以及管理者和操作者安全素質(zhì)高低等。
（4）教育職能。施工安全檢查是指有關(guān)部門和單位對企業(yè)貫徹國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的情況，安全生產(chǎn)的情況、勞動條件、事故隱患等所進行的檢查。通過施工安全生產(chǎn)檢查，使安全宣傳教育工作經(jīng)?；?、制度化。提高全民的質(zhì)量意識，推廣正面的經(jīng)驗和吸取反面的教訓(xùn)。
（5）信息職能。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的管理手段已經(jīng)不能滿足企業(yè)安全生產(chǎn)的需要，迫切需要企業(yè)主管部及企業(yè)主體加快安全生產(chǎn)信息化平臺的構(gòu)建，應(yīng)用現(xiàn)代的通訊設(shè)備和電子計算機技術(shù)，建立健全安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，提高事故的預(yù)測和防范能力，進一步提高作業(yè)層本質(zhì)安全化水平，逐步實現(xiàn)作業(yè)現(xiàn)場管理監(jiān)控的現(xiàn)代化，減少因為人的因素導(dǎo)致的安全事故頻率，建立企業(yè)安全生產(chǎn)門戶網(wǎng)站，研究生產(chǎn)系統(tǒng)中的安全信息，及時向政府和企業(yè)的決策部門提供，加強控制與反饋，實行動態(tài)管理，以提高施工安全監(jiān)督管理水平。
建筑施工生產(chǎn)一直是安全意外事件和安全事故的高發(fā)段。這不僅使從業(yè)人員的生命安全和國家財產(chǎn)遭到巨大損失，還給企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展帶來負(fù)面影響，甚至對社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟發(fā)展都造成了極大的威脅。如何在建筑業(yè)高速發(fā)展的同時確保建筑施工安全生產(chǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)已成為全社會關(guān)注的焦點。
關(guān)鍵詞： 施工； 企業(yè)； 安全管理
中圖分類號： TU714 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：1009-8631（2010）06-0024-01
宏觀上分析，施工企業(yè)的安全管理是施工安全的關(guān)鍵。為確保施工安全，應(yīng)做好以下兩個方面：
一、施工的安全教育工作
當(dāng)前來看，施工企業(yè)大多數(shù)忽視對職工進行經(jīng)常性的安全教育，或是抓施工現(xiàn)場安全教育僅限于形式,主要表現(xiàn)為對職工進行安全教育者自身的文化素質(zhì)不夠，沒有具備完整的安全生產(chǎn)知識；安全生產(chǎn)教育僅僅限于表面，預(yù)警提醒弱化，潛意識當(dāng)中有僥幸心理存在，導(dǎo)致對新職工的安全教育力度不夠。加之職工自我安全保護意識相當(dāng)?shù)?，對安全操作?guī)范，安全技術(shù)措施知之甚少。因此作為施工企業(yè)，對于職工的安全教育要引起有高度的重視，不僅要對新職工進行安全教育也要對原有職工進行施工前再教育、施工現(xiàn)場再教育，時刻把安全工作作為工程的奠基之石。對職工的教育大體可以體現(xiàn)為三點內(nèi)容：
1. 抓好施工前安全教育培訓(xùn)
讓職工了解和掌握安全生產(chǎn)的法律和法規(guī)，是不斷提高職工安全技術(shù)素質(zhì)，增強職工安全意識的主要途徑，是保證安全生產(chǎn)，做好安全工作的基礎(chǔ)。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中明確指出：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握本崗位的安全操作技能，未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員不得上崗作業(yè)”。由此可見，安全教育培訓(xùn)即是安全工作的需要，也是在貫徹國家法律法規(guī)的必需之舉。由于建筑施工隊伍人員來源較為復(fù)雜，文化水平參差不齊，膽大、冒險以及蠻干心理較強的特點，給實施安全教育培訓(xùn)帶來較大的困難。對此，施工管理部門必須重視職工崗前或作業(yè)前的安全教育培訓(xùn)，并把各種教育方法結(jié)合起來，實施有針對性和經(jīng)常性的安全教育培訓(xùn)，注重其切實的適用性，避免泛泛地進行安全教育培訓(xùn)，使職工感到安全教育的重要和切實性。
2. 實施多樣性的施工現(xiàn)場的安全教育
施工現(xiàn)場安全教育工作要長期開展，我們不能只注重前期安全教育。前期安全教育只是基礎(chǔ)教育，它不可能反映出在施工過程中將會出現(xiàn)的全部問題，很多具體的安全問題都是在施工過程中逐漸的反映出來。經(jīng)驗分析大多數(shù)的安全生產(chǎn)事故是發(fā)生在施工的后期的，所以這就要求安全教育工作必須將安全教育貫穿于施工的整個始終。
施工現(xiàn)場安全教育是保證工程安全開展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)場安全教育程度如何，關(guān)鍵在于企業(yè)安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。其本身對安全工作的態(tài)度以及安全資金投入工作的力度，對整個企業(yè)的安全教育工作起決定性的作用。只有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)的認(rèn)識提高了，才能將安全教育列入重要的議事日程，才能投入較大的精力，自覺地接受安全教育的培訓(xùn)，提高安全意識和安全管理水平，這樣才能對所屬項目部及各科室的管理人員及時地進行安全責(zé)任目標(biāo)考核，對安全生產(chǎn)的責(zé)任具體落實到每個人，并組織實施本企業(yè)的安全教育培訓(xùn)計劃，將安全教育計劃具體落實到有關(guān)部門，由有關(guān)部門根據(jù)本企業(yè)的具體情況實施。只有各級領(lǐng)導(dǎo)的思想上重視了，加大檢查和監(jiān)督力度，并結(jié)合本工程的特點，制定徹實可行的措施，才能真正重視安全教育培訓(xùn)工作，才能使施工現(xiàn)場的管理人員和工人增強安全生產(chǎn)意識，掌握必備的安全生產(chǎn)知識和安全操作技能，在施工生產(chǎn)中才能遵章守紀(jì)，不出現(xiàn)違章指揮和違章操作的行為，達到預(yù)防安全生產(chǎn)事故的效果。
3. 落實好新工人入場安全教育
施工企業(yè)隨著事業(yè)的開展必然要補充新工人，流動的新工人進入施工現(xiàn)場后，他們本身缺乏基本的常識性教育，不懂安全技術(shù)知識，不懂安全操作規(guī)程，工作環(huán)境的安全條件知之甚少。因此在施工中極易發(fā)生不安全情況或因不懂操作而造成機械傷害導(dǎo)致傷亡。因此必須抓好新工人的入場安全教育，要根據(jù)新工人入場的先后順序分批次地讓每個新人都能接受安全教育和培訓(xùn)，以他們能不斷提高安全責(zé)任感，提高自覺遵守各項安全生產(chǎn)規(guī)章制度的自覺性，增強他們的安全生產(chǎn)法制意識，不斷提高他們的自身防范能力，才是安全生產(chǎn)的基本保證。必須通過安全教育培訓(xùn)的手段加強全體職工的安全意識，提高安全生產(chǎn)管理及操作水平，增強自我保護能力。并且要保證施工中新職工必須能夠掌握新崗位、新的操作方法，要對職工考核合格后方可上崗工作。
總之，要切實加強施工安全教育，從根本上防止減少傷亡事故的發(fā)生，安全教育培訓(xùn)的形式可以是多樣的，因項目而宜，以求保證生產(chǎn)的順利進行。
二、對施工的安全管理
1. 項目施工組織設(shè)計的內(nèi)容要全面規(guī)范
施工組織設(shè)計目的是為編制概預(yù)算，控制投資提供依據(jù)。施工組織設(shè)計不能重技術(shù)輕管理，要有全面的施工部署措施和技術(shù)組保證措施，要通過各種管理辦法和措施對工程目標(biāo)施工組織總包與分包和資源供應(yīng)等情況進行統(tǒng)籌性的規(guī)劃，做出全面施工部署措施。施工組織設(shè)計的技術(shù)組織措施中，不僅要有保證工程質(zhì)量、安全、工期，冬雨季施工的措施，也要有保證成本、環(huán)境保護、文明施工等措施，使得施工具有較全面的實施性。另外，也要注重施工的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，即包括：總工期；建設(shè)項目、工程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水平；造價和成本；勞動力均衡系數(shù)等，同一項目的不同施工技術(shù)方案達到的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)也是不同的。因此，就要給出項目的綜合評價，確保工程順利實施。
2. 施工過程中的風(fēng)險管理措施
項目施工中存在的風(fēng)險大體可以分為兩種，即技術(shù)上的風(fēng)險和非技術(shù)風(fēng)險。為了因避免工程項目在施工前沒有對風(fēng)險識別、分析，沒有做出抗風(fēng)險對策而導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，必須采取風(fēng)險管理措施，這包括施工過程的安全生產(chǎn)檢查措施、完善的職工安全操作規(guī)程措施以及有效的搶險措施。其中，安全生產(chǎn)檢查措施可以采取建立各級安全生產(chǎn)責(zé)任制，使現(xiàn)施工場的安全檢查人員及全體職工落實有層次的責(zé)任清晰的管理制度，以制度責(zé)任確定每一個人在安全工作當(dāng)中。完善的職工安全操作規(guī)程措施要求管理部門對職工定期進行嚴(yán)格的實際操作考核，確保職工操作安全，提高他們的操作水平。對于搶險措施既要保證對人搶險技能也要做到對機械搶險，這就要求管理部門要不斷創(chuàng)新提高搶險對隊伍的綜合素質(zhì)。
