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關鍵詞：土地流轉；經濟環(huán)境；社會發(fā)展
中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160932139
1 農村土地流轉概述
土地流轉是指土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。從大環(huán)境來看，我國農村土地流轉正在加速，相關統(tǒng)計表明，全國農村土地已經參與流轉的土地經營權總面積超過了0.27億hm2，其中土地流轉總面積已達到全國承包耕地總面積的30%，將部分或全部土地流轉給他人使用的農戶總量已超過6000萬戶。自十以來，中央明確指出要進一步加快農業(yè)化經營體制構建，并賦予了農民對承包土地占有、收益及流轉的權力，允許農民通過承包經營權入股，并以此發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。上述舉措為農民提供了更加穩(wěn)定的產權，為土地流轉市場發(fā)展提供了重要的動力。
2 農村土地流轉經濟環(huán)境分析
與其他國家相比，我國的戶籍制度存在一定特殊性。我國戶籍將人口分為農業(yè)人口及非農業(yè)人口2個部分，即形成了城鎮(zhèn)戶口與農村戶口，并對城市居民與農村居民所實施的是2種不同的政策，在這種二元社會結構背景下，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距愈來愈大，由于農民無法自由向城鎮(zhèn)遷移，使得城市化建設滯后于工業(yè)化發(fā)展。近年來，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，國家加快了城市化發(fā)展步伐，在城市化發(fā)展的過程中，也帶動了周邊農村經濟發(fā)展，促使農村富裕的勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉移，這也從一定程度上推動了我國戶籍制度改革。然而在上述過程中，部分地區(qū)第一產業(yè)發(fā)展速度有所放緩，所占比重也在不斷降低，特別是農業(yè)產業(yè)結構與發(fā)達國家相比依然存在一定差距，農業(yè)產業(yè)結構亟待調整。與此同時，我國經濟的持續(xù)增長及農村人口的增加，使得農村外出務工人員數量也在不斷上升，在非農收入比重增加的同時，也使得農村勞動力轉移程度不斷加大，農村的年輕群體都外出務工，使得農村老齡化現象逐步加劇。?？傮w上來看，土地流轉改革勢在必行，它不僅能夠讓農村老年人口從土地上得到解放，產生的流轉效益也為其基本生活提供了保障，以此形成一個良性循環(huán)。
3 農村土地流轉發(fā)展影響因素分析
3.1 第一產業(yè)增加值
相關研究表明，農業(yè)發(fā)展較好、第一產值增加值較高的地區(qū)，土地流轉發(fā)展情況相對較好，特別是在我國中部地區(qū)，土地流轉發(fā)展與第一產值呈現了正相關性。通過農業(yè)產業(yè)結構調整及土地流轉市場的不斷完善，可為廣大農戶帶來更大的非農經營空間，對整體區(qū)域經濟發(fā)展都是有利的。區(qū)域經濟發(fā)展的同時，也促使市場制度、戶籍制度不斷完善，為土地流轉發(fā)展提供了良好的軟環(huán)境。
3.2 非農收入比重
一般情況下，非農收入占比愈大，就表明了農戶農業(yè)收入占比相對較小，農業(yè)收入的重要程度也就愈低，也就意味著農戶租出農地面積愈大，即農民對土地的依賴程度就愈小，間接反映出農民轉出土地的意愿更大。 由此可見，非農收入水平與土地轉入呈負相關關系，與土地轉出則呈現為正相關關系。很多農民認為非農就業(yè)的整體收益較農業(yè)收益更高，若農民能夠獲得理想的非農就業(yè)機會，他們則會考慮將勞動力投入到非農就業(yè)上，換句話說，非農就業(yè)降低了農戶對土地的依賴性，對土地流轉具有潛在性的促進作用。
3.3 農村社會保障水平
相比較而言，盡管近年來農村社會保障水平在不斷提升，但與城市社會保障水平相比，依然存在一定差距。很多農村居民，特別是經濟條件稍差的農戶都將土地視為自身的重要保障，土地對于農民而言，其重要性不言而喻：土地具備了最基本的生產要素功能，可為農民帶來收入；土地具有就業(yè)保障及社會保障雙重屬性；土地是農民的財產，在部分條件或環(huán)境下，可為農民創(chuàng)造出可觀的財富。正是基于上述特征，使得部分農民不愿將自己的土地轉出。如果能夠提高農村社會保障水平，農民就不會過于看重土地，使農民具有更大的土地流轉選擇空間，特別是當農民群眾看到土地流轉之后生活水平會得到明顯提升時，也就愿意進行土地流轉。
土地流轉是一項利國利民的大計，為進一步推動土地流轉，就需要加快農村金融改革、穩(wěn)定農民非農就業(yè)、改善農村社會保障，為土地流轉實施提供基礎，并讓農民群眾生活水平不斷提升。
參考文獻
[1]魏慶.農村土地流轉的現狀、問題及對策――兼論土地流轉對現代農業(yè)發(fā)展的影響[J].法制與社會，2013，31（23）：192-193.
［關鍵詞］農村；土地制度；經濟發(fā)展
農村改革中，土地制度的改革是重要的內容之一，而土地制度隨著經濟的發(fā)展、社會的變遷發(fā)生了多次的調整。農村土地制度立足于當前農村土地的實際情況，兼顧公平與效率的重大原則，落實農村土地制度的改革，保障農民的基本權益，從而促進農村的經濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。
1農村土地制度的內容及特點
1.1農村土地制度的內容
農村土地制度，主要包括耕地用途管制、耕地使用、產權歸屬等多個層面，其核心層面為產權制度。土地的使用制度，是關于使用土地的具體條文，規(guī)定了使用土地的形式、條件以及程序等，明確了農村土地的權屬問題。在農村，取得土地的使用權說明使用者能夠在不改變土地使用形式的前提下，獲得經濟收入。無論處于哪種社會形式，只要存在農村的使用權與所有權，就必然會限制土地的使用形式及權利，如果將土地的使用權與所有權分開，就會使土地分屬于不同的主體，因此必須建立相應的制度加以約束，明確雙方的責任與權利。此時，國家就要發(fā)揮引導、制約、調節(jié)、保護以及公正的責任，確保土地的使用能夠依法進行。
1.2農村土地制度的特點
農村土地制度除了具有約束性之外，還擁有自身的特點。（1）基礎性。無論哪一種社會的形式、制度，都無法改變土地的基礎屬性，這種屬性包含了土地制度在內，因此土地制度是其他制度制定、頒布與實施的基礎。（2）關聯性。農村土地制度的實施效果，直接影響著農業(yè)、糧食的發(fā)展與生產，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及現代化發(fā)展的重要時期，恰當、合理的土地制度能夠促進社會的進步與發(fā)展。（3）系統(tǒng)性。農村的土地制度包含了使用權、產權等內容的整體，統(tǒng)籌各項內容形成最終的制度，因此該制度具有系統(tǒng)性。
2農村土地制度制約經濟發(fā)展
2.1產權不明確
就我國的土地法而言，其規(guī)定了農村土地屬于村民小組、村集體、鄉(xiāng)集體，但實際上這些概念相對模糊。根據具體的實施情況，政府仍然掌握著土地的實質權利，部分基層政府在未征得土地使用者意見的情況下，就私自將土地進行流轉，導致大量違規(guī)征地、用地的現象?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：農村、郊區(qū)的土地，除了按照法律規(guī)定屬于國家的部分，其余屬于集體，從而導致基層政府成為土地的直接管理者，增加了的現象，在一定程度上損害了農民的實際權益。通常情況下，農民的土地使用權限為三十年，因此不能進行繼承或者交易，一旦使用權限“到期”，政府就很有可能收回土地的承包權，這就影響農民的積極性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過低廉的價格獲得土地的使用權，使人們對土地使用的觀念發(fā)生偏差，認為使用土地的成本較低，由于這種觀念的產生，就會出現浪費土地資源的現象。
2.2市場體系不健全
就當前的現狀來看，農村中集體管理土地的環(huán)節(jié)較為薄弱，由于法律在土地流轉方面的規(guī)定相對抽象，導致地方部門無法將其落實在日常管理中，當村民就土地發(fā)生糾紛時，也無法根據法律進行妥善地處理。農民之間土地發(fā)生流轉常常發(fā)生操作不當的現象，一旦發(fā)生這樣的現象，就會引發(fā)扯皮的現象，使得農民之間無法妥善處理。另外，在流轉的過程中，沒有對價位進行統(tǒng)一的規(guī)定，導致轉出方提出的價錢不合理，轉入方盡量將價格壓低。對于農村的土地而言，沒有系統(tǒng)的管理制度，對土地進行隨意的開發(fā)，擾亂市場秩序。還有部分農民不想進行農業(yè)耕作，也不愿將其對外承包，導致土地出現閑置與浪費的現象，從而影響農村的經濟發(fā)展。
2.3未形成規(guī)模經濟
實行改革開放時，農村的土地實行了，很大程度上調動了農民的積極性，但同時發(fā)生了小規(guī)模分散經營土地的現象。在農村，分散經營土地會導致市場競爭力下降，阻礙農業(yè)現代化發(fā)展的腳步，隨著市場競爭力的增強，我國尚未形成規(guī)模的農村經濟，導致無法降低農業(yè)的生產成本，無法提高產品的生產率?；谶@樣的情況，基層政府可以轉移農村的剩余勞動力，增加農民致富的渠道，提高農村經濟的經營效果，促進經濟向現代化、規(guī)?；姆较虬l(fā)展。
3改進土地制度促進經濟發(fā)展
3.1轉換土地所有權
轉換土地的所有權，就是農民擁有承包權，國家擁有所有權，這樣的產權體系能夠對土地進行統(tǒng)一管理，并且可以有效地降低管理土地的成本。目前，社保制度在農村較為薄弱，而土地社保制度較強，因此有必要穩(wěn)定農民的承包權，推動并維護農村經濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。就當前的土地制度而言，對承包權的界定較為模糊，因此必須通過法律將使用權與承包權進行區(qū)分。建立、完善相關的法律之后，除政府征地之外，個人或者集體等用地就必須按照規(guī)定進行，一旦基層政府發(fā)生腐敗，就會擾亂土地的使用順序。通過上述措施，可以有效地防止土地的兼并現象，抑制農民失業(yè)問題，從而保障農民的基本收入，促進經濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。
3.2完善土地運營體制
完善農村土地的運營機制，可以有效地促進農村經濟的發(fā)展。首先，建立土地管理體系，明確規(guī)定土地的所有權問題，規(guī)范土地的流轉、出讓等問題，明確土地流轉的義務與責任，為農村的土地的使用建立良好的法律環(huán)境。其次，健全土地商品化評估體系，我國的土地評估與分級制度還處于萌芽階段，不利于土地市場的發(fā)展，因此要盡快地完善定價體系，保障土地評估與定級的工作能夠順利的進行。最后，建設土地市場中介，我國農村土地中介組織尚未完善，沒有足夠的資金作為支撐，導致土地運營常出現糾紛，阻礙土地的流轉。對于上述的現象，應該加快建設中介組織，具體而言，就是鼓勵一級市場將土地進行壟斷，開放二、三級市場，促進農村土地在公開、公正、公平的環(huán)境中進行交易與流轉。但是具體的實施需要政府的宏觀控制，同時盡可能地遵循農民的意見，通過中介登錄、土地的相關信息，保障農村土地能夠有效的運營與招商。目前，農村出現很多閑置、浪費的土地，政府以及中介應該將其進行儲備，做好交易、流轉的準備的工作。在開展土地儲備、交易與流轉的工作時，需要加強監(jiān)管力度，建立高素質、高水平的監(jiān)管隊伍，嚴厲打擊非法交易行為。結合土地制度改革的方向與目標，統(tǒng)籌農村用地的制度管理，解決好農村土地的交易與流轉問題，針對性地完善承包制度，循序漸進，健全相關制度。在開發(fā)、利用、交易土地時，切實地維護好農民的權益，從而激發(fā)農村土地資源的使用潛能，完善農村經營用地進入市場的相關制度。在政府的統(tǒng)籌之下，促進農村經濟的發(fā)展，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距。
3.3健全農村社保體系
上文提到，目前我國農村的社保制度較弱，而土地社保制度較強，這樣的現象就會阻礙農村土地制度的創(chuàng)新。強大的土地社保制度，會讓部分農民認為承包土地就是經濟保障，在遇見更好的條件之前，不會放棄手中的土地。即使大部分的農民已經開始發(fā)展其他的致富途徑，但是仍然將土地作為基本保障，同時建立醫(yī)療保險等保障來解決農民的基本問題。對于這樣的現象，各個地區(qū)要結合自身的發(fā)展現狀以及經濟水平，建立符合農民需求的社保體系。以此為基礎，在政府的調控之下，將沒有經營能力農民手中的土地轉讓出來，進行合理的資源配置，提高土地的利用率，增加農產品的產出率，不僅保障了農民的基本生活，還有效地促進了農村經濟的發(fā)展。
4結語
綜上所述，改革開放以后實行的土地制度，在很大程度上調動了農民的積極性，促進了農村經濟的發(fā)展。但是隨著社會進步，已經無法適應現代化、城市化的需求，因此需要進行改革。在政府的宏觀調控下，結合我國基本國情，制定符合現代需求與發(fā)展的土地制度，加強農村社保力度，在保障農民基本生活的基礎上，改革土地制度，促進現代農村的經濟發(fā)展。
[參考文獻]
[1]耿傳輝.中國農村土地金融改革與發(fā)展研究[D].吉林大學,2016.
[2]高春華.論農村土地制度改革與農村經濟發(fā)展[J].湖北函授大學學報,2015(24).
關鍵詞：農村土地；土地流轉；農業(yè)發(fā)展
土地是農民生活最基本的保障，同時也是農業(yè)生產不斷發(fā)現發(fā)展的最基本生產資料。但自我國實行家庭承包責任制以來，小規(guī)模分化經營，導致我國農產品缺乏國際競爭力，不能滿足農業(yè)市場的國際化要求。
1 當前土地流轉的基本現狀
1.1形式多樣化
主要有轉讓，轉包，出租，互換，股份合作等多種形式。其中轉讓性土地流轉，是隨著農村外出務工人員的逐漸增多，工作時間也隨著增加，工作固定性越來越高，因此在農村也就空置下來了大量的土地，那些外出打工人員就把自己空置的土地以資金或者實物的方式進行轉讓；互換性土地流轉，就是有些人員用自己的土地和一些距離自己比較近的土地進行交換，以方便種植。其它各種流轉形式均是在這兩種形式的基礎上稍微進行一點變化。
1.2規(guī)模擴大化
回龍鎮(zhèn)現有水田面積1533hm2，旱地面積666.7hm2，截止2011年10月，全鎮(zhèn)土地經營權流轉面積達400hm2，占耕地面積20%以上，流轉時間以1～5年之間，多數以短期為主，10年以上的很少。流轉的土地主要以種植水稻、甘蔗、馬蹄最多，其次是烤煙、蔬菜、大豆等。
1.3取得的成效
促進農民增收，實現土地規(guī)模經營化，有幾百畝，上千畝的水稻、甘蔗、馬蹄連片種植，有十幾畝，幾十畝，上百畝的烤煙、大豆、蔬菜等連片種植?？梢詾檗r業(yè)招商引資創(chuàng)造條件，引進公司+基地+農戶的模式，建設核心農業(yè)化基地。
2 當前土地流轉過程中存在的主要問題
2.1土地流轉過程中存在一定的身份限制
審議稿第55條第2款對土地承包進行了明確規(guī)定，要求只要是把本集體的轉讓給集體以外的單位或者個人，都要經過集體中2/3以上農民或者農民代表的同意。這一規(guī)定，導致目前土地流轉也僅僅是在集體組織內部進行，對集體以外土地的承包進行了限制。這種對土地流轉身份上的限制，也就導致土地不能在市場上自由進行轉讓，不能統(tǒng)一對土地資源進行合理的配置，影響了土地使用的有效性。
2.2土地流轉過程中存在一定的條件限制
目前對于土地轉讓有一個最主要的前提條件，那就是必須要經過發(fā)包人的同意，把承包農戶作為流轉的主體。如果單單從土地流轉來看的話，就是通過市場機制，對土地進行流轉，那么流轉之后的收益就應該被承包戶所有，只要是遵守相關法律法規(guī)的前提下，農民也應該有土地轉讓的自，這樣對于私法自治原則才更加符合，并且可以對農村經濟不斷發(fā)展的開放性產生一定的促進作用。
3 土地流轉的對策與建議
3.1在土地流轉中，有效的保障農民利益，嚴格遵循3大原則
實行土地流轉的最大目的就是最大化的發(fā)揮出土地使用的有效性，但是與此同時也要保障農民的合法權益。那么，在進行土地流轉過程中，就要嚴格遵循3大原則：（1）“穩(wěn)制活田，三權分立”原則，就是指在家庭承包責任制的基礎上，把土地的集體所有權、經營者使用權以及農戶承包權三權分開，并對各項權利的使用進行明確，這樣可以有效地提高土地轉讓的合法性；（2）“依法、自愿、有償”原則，就是在進行土地轉讓的時候，要在家庭責任承包責任制穩(wěn)定的基礎上，依照相關法律進行。另外農村信用社以及農業(yè)發(fā)展銀行，還要對農業(yè)信貸品種不斷地創(chuàng)新，給予規(guī)模經營主體一定的資金支持；（3）“實事求是、積極穩(wěn)妥”原則，不管是在農村，還是在城鎮(zhèn)化地區(qū)，進行土地流轉對于本地區(qū)的經濟發(fā)展都具有一定的促進意義。但是一定要根據本地的實際情況進行，不能拔苗助長，不然也會具有一定的不良影響。
Abstract:The value of Law on Land Contract in Rural Areas is worthy of recognition in practice. But the value embodied in the legislative process is not complete. With the rapid economic development, Law on Land Contract in Rural Areas should be developed further.
關鍵詞:秩序 自由 正義
Key words:Order Freedom Justice
作者簡介:黃崢烽(1986-),民商法專業(yè)研究生,同濟大學法學院,研究方向:房地產法、商法。
【中圖分類號】D912 【文獻標識碼】A【文章編號】1004-7069(2009)-09-0007-02
一.法的價值
法的價值,體現的是一種主體與客體之間的關系,代表著主體與客體之間關系的契合程度,同時也體現為價值主
體的人的主體意識。縱觀紛繁復雜的法的價值的闡述,為人所接受的最為基礎的法的價值包括以下三種:秩序、自由和正義。
(一)秩序
秩序,是社會得以維系存在和持續(xù)發(fā)展的基本形式。在這些基本秩序形式中,法律在促成人類秩序的形成方面發(fā)揮著重要的作用,而且任何一種法律根本上都是為追求并保持一定秩序而服務的。
(二)自由
自由是做法律所許可的一切事情的權利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因為其他的人也同樣會有這個權利。
(三)正義
正義體現為公正、平等等具體形態(tài)?！肮辈粌H是人類的一種理想,同時還表現為這種理想與現實社會條件的結合?！捌降取眲t是人類現實生活狀況的直觀反映,平等系最低限度的公正。
二.《農村土地承包法》內涵價值彰顯
《農村土地承包法》的頒布是對我國土地制度的一種突破,盡管已經實行了多年,《農村土地承包法》的價值基礎并沒有因為時代的變遷而有所退化。
(一)秩序價值
保持生態(tài)平衡,實現可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經是全社會所為之接受的社會意識。中國很長時期以來對土地的自然屬性缺乏認識,對土地的利用毫無節(jié)制,導致生態(tài)平衡嚴重被破壞?！掇r村土地承包法》將秩序因素作為該法價值的重要考量,以尋求人類活動和自然規(guī)律達到平衡狀態(tài)。
《農村土地承包法》第八條第一款規(guī)定,農村土地的承包應當遵守法律、法規(guī),保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用?！掇r村土地承包法》第四十六條規(guī)定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經營,也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后,再實行承包經營或者股份合作經營。
該兩項規(guī)定明確了土地的可持續(xù)發(fā)展策略,使土地資源的保護得到進一步重視。
《農村土地承包法》第六十條第二款規(guī)定,承包方給承包地造成永久性損害的,發(fā)包方有權制止,并有權要求承包方賠償由此造成的損失。該項規(guī)定,是對于承包方違反土地開發(fā)和利用的合理配置所應承擔責任的明確,這體現了《農村土地承包法》立法價值中對于秩序價值的重視。
(二)自由價值
中國農村經濟的發(fā)展,更多的是高度分散的小農經濟。農村的生產經營結構,是以“家庭”或“農戶”為基本生產單位。在這樣的農村經濟背景之下,農村經濟很難能形成較為完善的商品經濟流通體系。因此,加快農村土地的流轉、提高農村土地的經濟效益,農村土地流轉的相關立法就顯得極其重要。
《農村土地承包法》第三十七條規(guī)定,土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。
由此可見,農民可以對土地承包經營權自由處分,排除他人對自己權利的不法侵害,尤其是排除公權力的介入,使其對各種資源的配置更加合理化?！掇r村土地承包法》通過法律規(guī)定賦予農村土地承包經營權很強的物權屬性,從而實現承包經營權從債權保護到物權保護的轉化。而最為重要的是,將承包經營權物權化,大大增強了承包經營權流轉的便利性,更能實現財產效益的最大化。
(三)正義價值
《農村土地承包法》對于正義的訴求,體現在土地承包制度仍然保持原有的不變的同時,更為關注農民的切身利益,使得土地的社會保障功能得以體現。
《農村土地承包法》第二十四條規(guī)定,承包合同生效后,發(fā)包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除,也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除。
《農村土地承包法》第二十六條規(guī)定,發(fā)包方不得收回承包地。
這兩條規(guī)定很好地限制了政府公權力和發(fā)包方對農民合法權益的不法侵害,在最大程度上使得農民的生產經營能夠順利進行。同時,還賦予農民對于土地承包經營權進行流轉和對被征占土地獲得相應補償的權利,這也都使農民的合法權益得到彰顯。
三.《農村土地承包法》內涵價值的缺憾
盡管《農村土地承包法》立法價值中體現出秩序、自由和正義這三項基本法的價值,但是該法在這三項基本法的價值的貫徹并不徹底,依然存在不少問題和遺憾。
(一)自由價值的缺憾
《農村土地承包法》明確指出,非家庭承包方式僅僅是適用于荒土、荒溝、荒丘、荒灘等四荒土地。除了四荒土地之外,所有的土地都不能發(fā)包給村外需要土地的人了。這樣的土地承包方式并不經濟,也有悖于土地承包經營權的物權屬性。只要在不違反土地的集體所有制的前提下,應允許形式的多樣性,不應只限于承包制。的實施,確實大大解放了農村的生產力,給我國的農業(yè)和農村經濟帶來了巨大的生機。然而,我國農村發(fā)展情形具有多樣性,各地區(qū)發(fā)展不平衡。單一的實行承包制,并不適用于所有的中國農村,對于承包方式的突破,也應當值得肯定。
(二)正義價值的缺憾
《農村土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定,承包期內,發(fā)包方不得調整承包地。承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間城堡的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。
這是對承包經營權進行物權保護的又一措施。但是立法的不嚴謹和缺乏對物權性的認識,尤其是“報上級行政主管部門批準”的規(guī)定則體現了行政權介入的色彩,這實際上是對私權的一種國家意志的行政干預。5同時,對于“特殊情形”的限定十分模糊,無法明確耕地和草地需要調整的具體情形。該項條款容易成為剝奪承包人合法承包權的一個借口。在承包期內對承包地進行調整,實際上可以看作是農民已取得權利的讓渡。硬性調整可以理解為對農民權利的剝奪,是對農民已取得的物權的破壞。
四.《農村土地承包法》內涵價值的發(fā)展
(一)秩序價值的發(fā)展
在目前,農村土地產權交易場所尚未建立的情況下,農民對于土地權利交易的信息較為閉塞,土地承包經營權的流轉存在相當大的盲目性和較小的選擇性,這不但會影響到土地承包經營權流轉的速度和合理的利益分配,也會影響土地資源良好的市場化配置。因此,加緊組建規(guī)范化的農村土地交易機構,包括專業(yè)從事農村土地權利交易的機構,專業(yè)的農地產權交易場所,甚至包括法律服務機構等,向廣大的農民提供更多的信息,最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益,維護農民的根本利益。成熟的農村土地產權交易市場的建立,對于農村土地市場秩序的維護起到至關重要的作用。
(二)自由價值的發(fā)展
《農村土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經營權的抵押。抵押雖不屬于土地承包經營權的流轉形式,但事實上抵押是潛在的轉讓。一旦,抵押所擔保的主債權在期限內未受清償,抵押權實現時抵押就會變成轉讓。但根據民法意思自治原則,農村土地承包經營權人可以就農村土地承包經營權設定抵押。之所以如此建議,是因為通過土地承包經營權的抵押,可以為權利人進行農業(yè)融資提供條件,也能允許發(fā)揮土地承包經營權作為一種用益物權的價值。首先,《農村土地承包法》既已確認了土地承包經營權的轉讓,那么自然應當允許土地承包經營權的抵押,因為這是立法思維邏輯性和立法精神統(tǒng)一性的必然要求。其次,《農村土地承包法》認可土地承包經營權的抵押,可使該項物權的權能得到完整顯現,也可以使農民籌措到急需的資金,用于解決農業(yè)生產經營過程中存在的財政困難。最后,土地承包經營權是用益物權,權利主體將該權利供為擔保,設定抵押權,實為用益物權人對自身權利的處分權,是對自由價值的彰顯。因此土地承包經營權作為一種用益物權可以設立抵押,這是不容懷疑的。
(三)正義價值的發(fā)展
《農村土地承包法》的實施與發(fā)展,對于農村土地的流轉起到了促進的作用,但隨著時代的發(fā)展,法律所調整的社會關系不能與社會形態(tài)的發(fā)展齊頭并進,甚至滯后于社會形態(tài)的發(fā)展。特別是在農村與城市之間的物理距離在不斷縮短的情況下,農村與城市之間的信息公平等方面的的距離卻難以進一步改善。在農村土地流轉的問題上,最為突出的問題是信息資源的不對等6。
我國現已有一些專業(yè)的資產評估機構,主要業(yè)務集中于國有土地使用權(建設用地使用權)評估上,缺乏對農村土地的價值評估。隨著土地承包經營權流轉市場的放開,這方面的業(yè)務需求量將會明顯增加,對現有的這些資產評估機構而言,應當采取新的舉措,對這些機構進行改制,賦予其新的功能。同時可創(chuàng)建專業(yè)的了解當地情況的農村土地評估機構,以使農村土地權利價值的評估指標和結果更為貼近農村的實際情況。
1、農村土地規(guī)模流轉難度大。
一是規(guī)模流轉涉及的農戶多，每個農戶的想法不一致，意見不統(tǒng)一，又不能強求，協(xié)調難度大。二是租金與農民自種收益有差距，由于特殊的地理位置，特別是專業(yè)蔬菜地、公路沿線的好土良田，農民不愿流轉。三是由于國家征地等原因，人均耕地普遍偏少，農民戀土情結較為嚴重，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉出去。四是種養(yǎng)大戶偏少。農村缺少具有現代經營理念的致富帶頭人，真正懂經營、善管理、有帶頭作用的能人少，也有的因受資金、技術等限制影響規(guī)模經營的發(fā)展。
2、部分農民思想認識保守
當前，土地仍然是大部分農民主要的生活保障，土地的收益仍然是農戶家庭收入的主要來源。一些農戶雖長期在外做工經商，但始終不愿輕易放棄承包田，把保留承包田作為自己經濟依靠的退路。加上近幾年國家對“三農”加大扶持力度，實行糧食流通體制改革，取消了農業(yè)稅，糧價趨漲，土地升值，部分農戶“戀土”觀念加劇，寧愿粗放經營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉出去
3、土地流轉風險保障機制不健全
一方面農民擔心土地流轉給企業(yè)后，受企業(yè)的經濟實力和自然災害的影響，怕租金不能兌現；另一方面企業(yè)也擔心農民法制意識淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。農業(yè)投資存在自然和市場的雙重風險，土地流轉中若不建立相應的土地流轉風險保障制度，既影響土地投資經營者的積極介入，又影響土地營權流轉。
4、農村土地流轉信息公布不及時
有的村級土地愿意流轉而找不到承租方，有的承租人不知道到什么地方承租土地；建議政府應及時建立土地流轉信息平臺，以行政村為單位，公布土地流轉的面積，土地所屬位置，土地質量的等級，土地流轉的時限等信息，讓人們及時了解準備流轉土地的實際情況。
5、土地流轉風險保障機制不健全
一方面農民擔心土地流轉給企業(yè)后，受企業(yè)的經濟實力和自然災害的影響，怕租金不能兌現；另一方面企業(yè)也擔心農民法制意識淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。農業(yè)投資存在自然和市場的雙重風險，土地流轉中若不建立相應的土地流轉風險保障制度，既影響土地投資經營者的積極介入，又影響土地經營權流轉。
6、加大農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
7、加大農村勞動力“走出去”和資本、技術、農業(yè)龍頭企業(yè)“引進來”的良性互動機制。
從經濟學的角度分析，一個地區(qū)經濟發(fā)展取決于土地、資本和勞動力等要素的投入，各要素并非孤立的發(fā)揮作用，它們通過耦合、補償和替代，促進各要素彼此間的吸納和輻射，增強要素各自組織能力，實現資源的優(yōu)化配置和有效利用。加大農村勞動力向第二、三產業(yè)轉移，減輕農村人口對土地的壓力，加強農村勞動力職業(yè)技能培訓，使轉移到城鎮(zhèn)的農村勞動力更好的生活。引進優(yōu)質的資本、技術、龍頭企業(yè)等當前農業(yè)發(fā)展稀缺的生產要素，向農業(yè)現代化邁進。
8、加大農業(yè)基礎設施建設，加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化。
加強農業(yè)基礎設施建設，特別是小型農田水利建設，是基層干部和老百姓反映最強烈最突出的問題，同樣是農村土地流轉最基礎的問題。這個問題不能很好地解決，直接制約土地流轉的推進。同時要把推進土地流轉與促進農業(yè)產業(yè)化結合起來，用農業(yè)產業(yè)化的規(guī)劃去引導土地流轉，打破村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的界限，跨地域發(fā)展大規(guī)模的農業(yè)產業(yè)，引導土地規(guī)模經營業(yè)主互相聯手，形成最大化的規(guī)模效應，打造跨縣跨市的農業(yè)經濟優(yōu)勢板塊，提高農業(yè)經濟運行質量，增強農產品的市場競爭力。
9、加大資金扶持力度。
關鍵詞:農村;土地金融;土地制度改革;土地產權;土地抵押權
中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291x(2010)03-0032-02
引言
建設社會主義新農村是黨和國家的重大戰(zhàn)略,也是農民分享發(fā)展成果的重要途徑。新農村建設需要大量的金融支持,然而,隨著新農村建設的深入發(fā)展,“農民信貸難”的狀況并沒有得到根本的改變,這在一定程度上阻礙了農村經濟的發(fā)展。如何突破“信貸難”的難關,使農村的金融市場活躍起來,成為發(fā)展新農村的需要解決的重要問題。土地作為農民最穩(wěn)定的經濟來源,農村土地金融逐漸成為國內學者研究的熱點。很多學者和工作在金融行業(yè)第一線的工作人員從金融發(fā)展的行業(yè)角度對發(fā)展農村土地金融業(yè)務的機構與具體運作方案作出有意探索。農村土地金融業(yè)務的發(fā)展離不開土地制度的支撐,中國的土地制度是阻礙農村土地金融發(fā)展的根本原因,本文將對土地制度是如何影響農村土地金融發(fā)展的作出了詳細論述,最后,對中國現行的土地制度改革進行總結。
一、中國農村土地金融發(fā)展情況
(一)中國農村土地金融發(fā)展現狀
在中國構建社會主義新農村的大背景下,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2006年12月20日了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策,更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟返某雠_和實施,雖然放寬了農村金融機構的市場準入制度,一定程度上活躍了農村金融的發(fā)展。但農村的土地金融問題仍沒有得到很好的解決,也不是金融機構單方面的問題。仍存在著農村貸款新“三難”:第一,“難”在農村保險不到位。第二,“難”在農村抵押擔保體系不健全。第三,“難”在信用環(huán)境建設不完善。農村征信體系建設尚未起步,在農戶信用等級評定上缺乏有公信力的社會信用評價指標。
據國務院發(fā)展研究中心2005年對全國29個省(自治區(qū)、直轄市)的1962戶農戶的抽樣調查顯示,63%的農戶有借款需求,實際發(fā)生過借款行為的農戶占樣本的51%。在有借款經歷的農戶中,通過親戚朋友借款的占58%,從農信社獲得貸款的僅占37%。據調研推算。目前大約僅25%的農戶能夠從正規(guī)農村金融機構獲得信貸支持。并且農信社貸款以短期貸款為主,短期貸款占當年貸款余額的比重都在60%左右;對農戶和鄉(xiāng)村企業(yè)調查中也反映,大部分農戶和企業(yè)貸款都是短期貸款,貸款期限在10～12個月。這些事實和數據說明了中國農村金融發(fā)展遲緩、困難重重。
(二)存在問題一從土地制度著手
1.土地產權殘缺。所謂土地產權是指存在于土地之中的排他性完全權利。它包括土地所有權,土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等多項權利。
中國目前的農地所有制度是:農村集體土地所有權是農民集體所有,國家賦予農民長期而有保障的土地使用權,承包期三十年不變,在承包期內,農民依法可以對土地使用權進行流轉。但這一制度并不完善。一方面,所有權界限模糊。沒有涉及農地集體所有權的界定,致使農地所有權不明晰;現行法律始終沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村農民集體和村民小組之間的所有權邊界進行界定。因此,土地所有權關系仍然是模糊的,土地所有權主體仍然不清晰。這種模糊的所有權,使得銀行無法按照抵押放款的要求對農戶提供貸款。另一方面,土地使用權不明確、不充分。在中國農村土地使用權實際上就是土地的承包經營權。雖然國家法規(guī)規(guī)定了農民承包的土地可以在發(fā)包方同意的情況有償轉讓,但這種權利在實踐中卻受到了嚴格的限制。作為具有使用權性質的承包經營權通常只有耕種權、部分的收益權以及極小的處分權。這使得農民無法充分利用自己的使用權。在土地使用權殘缺的情況下,農村土地金融發(fā)展受限。
2.土地抵押權不完整。《農村土地承包法》第49條規(guī)定,“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地,經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的,其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉?！迸c《擔保法》第37條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規(guī)定不一致,這使得金融部門對農村土地承包經營權或林權證設定為貸款抵押物的法律認可受到質疑。根據擔保法規(guī)定土地抵押權并不完整,只有部分土地可以進行抵押,但作為農民最基本的財產――“耕地”、“宅基地”卻受到了限制,農村土地金融無法擴展業(yè)務,發(fā)展遲緩。
3.土地流轉機制不健全。以土地抵押為核心的土地金融實質是土地流轉的一種形式,具有豐富土地市場、優(yōu)化土地資源配置、提高土地資源配置效益的作用。而土地抵押權的不完整一定程度上影響了土地的流轉。雖然目前中國土地流轉的方式比較全面,包括土地轉包、土地置換(互換)土地租賃、反租倒包、使用權拍賣、土地信用合作、土地股份合作等方式,但其中像土地信用合作和土地股份合作這樣的可以加速土地流轉、豐富土地市場的模式只是在一些試點進行,全國的農村土地金融并沒有得到根本性發(fā)展。
二、解決問題――加快土地制度改革
土地產權殘缺、土地抵押權不完整、土地流轉機制不健全,這三個缺陷并不是單純的并列關系,它們交織在一起相互影響、一同制約土地金融發(fā)展。其實歸根結底也就是中國農村的土地制度問題。土地制度問題使得培植農村土地金融的大環(huán)境從根本上就是阻礙其發(fā)展的,是農村土地金融發(fā)展遲緩的根本原因。因此,土地制度改革勢在必行。
1.土地產權上的改革。一方面界定農地所有權,依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村農民集體和村民小組之間的所有權邊界進行界定。另一方面完善土地使用權即土地承包經營權,放寬土地轉讓政策等。這一點中國的一些地方已經開始改革。如安徽阜陽市東劉村實行的“反租倒包”和河北臨漳實行的“承租反包”,都是完善土地承包經營權,使之向完整使用權轉化所做的一些努力。
2.土地抵押權的改革。在農村土地抵押權問題上,中國采取了嚴格限制的態(tài)度,僅有條件地允許部分集體土地使用權抵押。立法者嚴格限制農村土地使用權抵押的意圖,是為了防止農民因無法償還到期債務被行使抵押權而喪失土地這一基本生活來源,以及由此引發(fā)的農村土地用途的改變以及對農村社會穩(wěn)定的影響。但國內的一些學者提出這樣一個辦法,即因地制宜的設置農村土地抵押權權限。在人多地少的土地資源特別緊張的地區(qū),在土地的產出僅夠維持農民基本生活的地區(qū),農戶家庭所擁有的土地承包經營權是不能抵押的。只有在土地占有量比較富余的情況下,土地承包經營權才能抵押“具體可以0.8畝/人為界線,若某農戶家庭的人均土地經營面積在0.8畝以下,則該農戶家庭所擁有的土地承包經營權不能抵押”只有超過0.8畝/人的土地承包經營權才能抵押。
3.土地流轉方面的改革。在土地流轉機制方面。中國一些省份已經作了嘗試,其中的“重慶模式”值得借鑒。2007年6月,重慶宣布成為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)?！半S后,《重慶市工商局關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》(俗稱“五十條”)出臺,其中第16條規(guī)定,“在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下,允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社;經區(qū)縣人民政府批準,在條件成熟的地區(qū)開展農村土地承包經營權出資人股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作……?！?/p>
這個土地閘門的放開為帶來了動力,也為農村金融的發(fā)展帶來希望。當然,中國農村各地發(fā)展情況不盡相同,不能統(tǒng)一的照搬某一模式,所以陸續(xù)出現的“天津一宅基地換房”模式,“廣東南海模式”,“昆山模式”等。這些模式,為地方政府制定“土地制度改革”政策奠定了良好的現實基礎。
結束語
雖然從上述土地制度的改革成果中并沒有看到直接的農村土地金融發(fā)展成果,但可以肯定的是,不完善的土地制度是阻礙發(fā)展的根源,土地制度不進行改革,農村土地金融的發(fā)展也就失去了前提與良好的發(fā)展環(huán)境。因此,完善土地制度可以從根本上為農村土地金融發(fā)展清除障礙。
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研究并解釋中國農村土地制度變遷的原因與績效，能為我國今后農村土地制度的改革提供堅實的理論和實證基礎。本文力圖建立一個制度經濟學的分析框架，將推動農村土地制度變遷的一般性因素提煉出來，以期能準確把握農村土地制度變遷的一般規(guī)律，并以此來審視我國現行農村土地制度的發(fā)展方向，實現相關政策和法規(guī)的合理有效。
一、中國農村土地制度變遷的分析框架――制度環(huán)境約束下的利益集團博弈理論
制度經濟學認為：制度的創(chuàng)新是因為有許多外在性的變化促進了潛在利潤的形成。為了獲取潛在利潤，在原有制度下的一些經濟主體就會嘗試對既有制度安排的創(chuàng)新和變革，從而導致了新的制度安排產生。而制度創(chuàng)新總是各經濟主體根據收益最大化或成本最小化原則來進行決策的。
除了追求利益的動力，制度變遷也受到意識形態(tài)、各種壓力集團和政府關于什么對公眾最有利的判斷的影響。外生變遷并不是改變游戲規(guī)則以適應游戲變化的要求，相反，是改變游戲使之適應于為某特定利益集團所偏愛的規(guī)則。因此，關于中國農村土地制度變遷的分析框架可以稱之為“制度環(huán)境約束下的利益集團博弈理論”，即在制度環(huán)境的約束甚至主導下，利益集團為了內化外部利潤而相互博弈，最終會在某個利益集團的主導下達成博弈的均衡，實現制度變遷。
(一)制度環(huán)境的約束與影響
這里制度環(huán)境是指影響交易成本的各種因素構成的外部環(huán)境。制度環(huán)境制約著制度選擇的集合，同時影響著具體制度安排的交易成本。對于我國的農村土地制度變遷而言，制度環(huán)境主要包括正式制度和非正式制度。
正式制度是指由政治權力機構制定出來并依靠國家權力保障實施的一系列規(guī)則，包括法律法規(guī)、政治、經濟體制、國家政策等。非正式制度主要包括意識形態(tài)、傳統(tǒng)觀念與習俗等，其中意識形態(tài)居于核心的地位。與正式制度是通過正式有組織的機制來保障其實施不同，非正式制度對違規(guī)行為的懲罰是分權化的、自發(fā)的社會反饋。與新的制度具有一致價值取向的非正式制度會降低制度變遷的成本，反之，則會增加制度變遷的成本。
(二)利益集團博弈的推動
制度變遷必然由人的行動來推動。在制度變遷過程中，不同的利益集團會根據各自的利益取向采取不同的行動，推動制度向著有利于本集團利益的方向發(fā)展，各個利益集團相互博弈并達成均衡，從而形成新的制度。對于利益集團而言，只要制度變遷為本集團帶來的預期收益大于推動制度變遷的預期成本，就有動力推動制度變遷，而且在行動過程中，利益集團會根據成本收益的變化調整其行動。
對于解釋中國的農村土地制度變遷，中央與微觀主體之間二元博弈的框架不能反映地方政府在制度變遷中的重要作用，對于中國農村土地制度的變遷，應該將地方政府納入制度分析的框架，構建三元(中央政府、地方政府和農民集團)博弈的制度變遷分析框架。外部利潤的存在能否導致制度供給，取決于支持和推動這種制度變遷的利益集團是否處于優(yōu)勢地位。
其一，中央政府。此處的中央政府可廣義理解，等同于諾斯所說的國家。中央政府是制度變遷中最重要的行動集團，對于所有制度的確立擁有最后的決定權。中央政府的利益取向更為宏觀和具有綜合性，會從整個國民經濟和社會發(fā)展的角度來決定農村土地制度的選擇。在行為方式上，中央政府由于擁有國家權力的保障，并且受到意識形態(tài)、組織結構等多方面的有力支持，可以采取強制性手段推進制度變遷。這一點在我國的農村土地制度變遷中表現得尤為明顯。
其二，地方政府。地方政府具有雙重身份和利益取向，一方面它是中央政府的人，有義務維護中央政府的利益，落實中央政府制定的各項政策；另一方面作為相對獨立的利益主體，地方政府又有著不同于中央政府的自主利益。具體到農村土地制度，地方政府的利益取向是希望通過農村土地制度安排能夠帶來當地財政收入的增加、促進農業(yè)及相關產業(yè)的發(fā)展、實現農村勞動力的轉移、帶動當地經濟社會的發(fā)展等。當自身利益與中央政府的利益不一致時，地方政府會利用自身資源，努力影響中央政府的決策，使其自主行為或制度合法化，推動制度變遷。
其三，農民集團。農民是農業(yè)生產活動的主體，主要通過其行為對于制度運行的交易成本的影響而影響制度變遷，雖然間接，但有時卻能起到決定性的作用。如果農村土地制度安排能夠滿足農民對于公平和私人產權的偏好，就會得到農民集團的認同并自覺執(zhí)行，從而降低制度運行的交易成本；反之，則會遭到抵制，導致交易成本的增加。
(三)交易成本的約束
制度環(huán)境通過影響交易成本影響制度變遷，利益集團的博弈同樣要受到交易成本的制約，交易成本的約束貫穿制度變遷的始終。由于將制度環(huán)境和利益集團博弈引入了制度變遷的分析，交易成本可以分為環(huán)境成本和博弈成本兩個部分，環(huán)境成本是指受到制度環(huán)境約束而產生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常運作的成本。從長期來看，制度變遷的目的在于降低環(huán)境成本。博弈成本是指由于不同利益集團進行博弈而產生的交易成本，包括組織成本、談判成本等，博弈成本的重要意義在于確定了利益集團行動的限度，當利益集團之間的博弈成本超過了制度變遷帶給某一利益集團預期收益，則該利益集團會采取妥協(xié)，停止行動。因此，博弈成本構成利益集團行動的約束，制約著制度變遷的方向和程度。
(四)中國農村土地制度變遷的實施時序
在分析了交易成本、制度環(huán)境和利益集團對中國農村土地制度變遷影響及其相互關系的基礎上。本文認為農村土地制度變遷分為三個階段：
第一階段，產生外部利潤。外部利潤主要來自兩個方面：一是制度環(huán)境的變化導致制度選擇集合或制度運行成本的改變而產生外部利潤，即由于新的制度被納入選擇的集合，或者制度環(huán)境中某些因素的改變而降低交易成本，從而促使外部利潤的產生。二是技術的進步導致外部利潤的產生。由于技術的進步會產生規(guī)模報酬遞增效益，并降低某些制度安排的操作成本，使得大規(guī)模經營制度的建立變得有利。
第二階段，內化外部利潤，利益集團展開博弈。外部利潤產生后，中央政府、地方政府、農民會根據制度變遷的預期利潤和變遷成本選擇制度方案，并推動制度變遷，博弈成本隨之產生。利益集團會不斷調整制度方案以降低博弈成本，當博弈的邊際效益為零時，博弈就會停止。
第三階段，主導利益集團促成博弈均衡。由于一些集團可以運用自身優(yōu)勢對另一些集團施加影響，因此農村土地制
度變遷往往是在某個利益集團的主導下進行。在確立了農村土地制度變遷的主導集團后，主導集團會在制度環(huán)境的約束下，綜合自身和其他利益集團的利益，調整和完善制度方案，并且利用自身的實力支配或影響其他利益集團，確定達成博弈均衡，完成制度變遷。
二、我國農村土地制度的發(fā)展方向
我國未來的集體土地制度應該立足維護集體所有、明晰土地權利的基礎上推動集體土地使用權的流轉，即從法律上確認和保護集體的土地所有權和農民的土地使用權，在充分尊重農民意愿的前提下允許集體土地使用權的流轉。之所以選擇這樣的制度安排是基于下列理由：
其一，這樣的制度安排符合社會主義市場經濟體制的要求和憲法的基本規(guī)定，也與國家發(fā)展理念的調整保持一致。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展理念，這標志著我國工業(yè)支持農業(yè)、城市支持農村的新階段正在到來。隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉變，要求逐步改變集體土地和國有土地的不平等現狀，提高集體土地資源配置的市場化程度和效率將成為必然的選擇。
其二，這一制度安排能夠最大限度內化現行農村土地制度的外部利潤，法律上對權利的清楚界定和相應保護機制能夠增強集體和農民對于權利穩(wěn)定的預期，穩(wěn)定的土地產權具有“擔保效應”，即當農民覺得能長期使用土地，并且保存和增強土地肥力的長期投資能夠帶來的回報很高的時候，他們就有更強積極性去進行這種投資。
其三，這一制度安排是變遷成本最低，最容易獲得各利益集團同意一致性的制度選擇，從交易成本的角度而言，保持集體所有制前提下推進使用權的流轉無疑是制度變遷成本最低的方案。從利益集團博弈的角度而言，這一方案也符合中央政府、地方政府和農民的利益取向。集體土地使用權的流轉，對中央政府而言，有利于解放農村生產力，促進國民經濟的增長，提高農民的生活水平；對地方政府而言，雖然會損失部分土地出讓收益，但可以開拓新的建設用地來源，降低工業(yè)化的門檻，顯化資產，節(jié)約交易成本，增加新的財政收入，綜合權衡，地方政府仍將獲得凈收益；對農民而言，可以使其按照自己的利益選擇利用土地的方式，并且通過抵押等形式提高自身的融資能力，實現個人利益的最大化。
