時(shí)間：2023-11-30 11:21:32
序論：在您撰寫公共管理的內(nèi)涵時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國(guó)家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國(guó)家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國(guó)家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國(guó)家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。
這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國(guó)家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于
總之，無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國(guó)家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
(-)關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國(guó),就是“先行者”的西方一些國(guó)家也 有類似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬 作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活 動(dòng)。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事 務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多 共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公 共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其 管理過程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn);二是 管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性;三是管理手段不同,傳 統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì) 公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
(二)關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概 括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可 分為三類:一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。
1.國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義:“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管 理。”這是廣義的政府(國(guó)家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家,即廣義國(guó) 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出:“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及 其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī) 構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。 由此可見,政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專指一 個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行 政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專指“政府 管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一 個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包 括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社 會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最 緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的 社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類,因此,我們也應(yīng)該把種種 公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述,公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國(guó) 家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管 理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1.國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國(guó)家不是從來就有的,國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展 階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而 為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì) 消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在 “秩序”內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó) 家。因此,國(guó)家來自社會(huì),國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。 然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也 有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活 動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事 務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其 管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是 管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳 統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì) 公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概 括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó) 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及 其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī) 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。 由此可見，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行 政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府 管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一 個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社 會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最 緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的 社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種 公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó) 家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管 理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展 階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而 為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì) 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó) 家。因此，國(guó)家來自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的 結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人 都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利 去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予 他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過程就是國(guó)家產(chǎn)生的 過程，而這個(gè)“主權(quán)者”就是國(guó)家。 這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與 人之間的沖突，把國(guó)家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn) 物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約 理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá) 了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明 國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì) 是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來就 有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的 消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也 發(fā)生不同的作用。也就是說，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域 就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng) 治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。 統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以 社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國(guó)家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一 定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成 部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的 發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的 各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在 相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映 社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè) 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù) 作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的 規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本 身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和 政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì) 自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行 自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因 為，在對(duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立 的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們 應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向 著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性 公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自 性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這 里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性， 也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“ 公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以 下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體， 就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利 益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治 階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公 共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基 礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種 社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng) 治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家 的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn) 階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的 方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì) 性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表 現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的 利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利 益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家 的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服 務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方 法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體 的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)” 是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng) 的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服 務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué) 理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì) 責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望， 構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)： 其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織 存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨?的刺激作出迅速的反應(yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià) 值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó) 家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納 稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府 提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公 共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參 與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通 過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的 制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和 非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由 各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改 用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新 聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共 管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過 程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組 成部分；無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性 內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵， 并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科 體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題 上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。 國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組 織。因此，歷來國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否 推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí) 斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性， 在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步 與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保 護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了， 國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則 是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí) 間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久 得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好 當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國(guó)家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上 是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè) 帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是 “門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
關(guān)鍵詞:新公共管理理論 內(nèi)涵 啟示
20世紀(jì)70年代末以來，西方國(guó)家出現(xiàn)了聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，盡管不同國(guó)家在改革的具體措施上有著各自的特點(diǎn)，但改革中改革原則和基本價(jià)值取向上的相似性，使人們普遍認(rèn)為一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理模式的新的公共管理模式正在出現(xiàn)。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實(shí)踐上，“新公共管理”代表著與傳統(tǒng)公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認(rèn)為是一種不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場(chǎng)，如何立足于我國(guó)的實(shí)際來理解和把握新公共管理的改革實(shí)踐及其理論實(shí)質(zhì)，成為我們理論研究中的一個(gè)重要問題，這是我們正確評(píng)價(jià)新公共管理理論的基礎(chǔ)，也是我們借鑒西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理論認(rèn)為管理功能是社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，通過“管理”功能對(duì)勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物資形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織是社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步的保證。因此，管理是一項(xiàng)重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”?！靶鹿补芾怼钡男艞l就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準(zhǔn)則。新公共管理理論認(rèn)為，良好的管理可以通過引進(jìn)私營(yíng)部門中的良好商業(yè)實(shí)踐在公共部門中實(shí)現(xiàn)。
具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內(nèi)容
第一，崇尚政府管理職能的市場(chǎng)化。政府管理的市場(chǎng)化包含多層含義，首先，指政府公共服務(wù)生產(chǎn)的市場(chǎng)化或私營(yíng)化。既然傳統(tǒng)政府管理模式中管理績(jī)效低下，公共服務(wù)的生產(chǎn)效率低，成本高，因此，以市場(chǎng)化的方式來生產(chǎn)和提供公共服務(wù)成為優(yōu)先選擇。其次，競(jìng)爭(zhēng)的重要作用。新公共管理理論認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的核心力量，公共服務(wù)的市場(chǎng)化如果導(dǎo)致私營(yíng)企業(yè)壟斷性的生產(chǎn)地位，將一樣是沒有效率的。因此，關(guān)鍵在于在公共部門創(chuàng)立內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)來產(chǎn)生高效率和低成本，以改進(jìn)政府績(jī)效。最后，私營(yíng)部門的管理理念和技術(shù)優(yōu)越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營(yíng)部門管理之間的區(qū)別是一種假象。因此，政府應(yīng)移植私營(yíng)部門的管理技術(shù)和方法，使政府管理更貼近市場(chǎng)化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認(rèn)為公共管理者是專業(yè)人士，政府部門的不良績(jī)效不是他們?nèi)狈芾砟芰筒宦男新氊?zé)的結(jié)果，而是“壞制度”的結(jié)果，是繁冗笨重和不必要的規(guī)則、規(guī)制及其他約束嚴(yán)重束縛管理權(quán)威和管理能力的結(jié)果。新公共管理倡導(dǎo)者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權(quán)限，在實(shí)施管理權(quán)威方面要受制于細(xì)節(jié)詳盡的財(cái)政預(yù)算規(guī)程、人事規(guī)則、采購制度、審計(jì)制度而喪失管理的靈活性，無法對(duì)變化的環(huán)境或者顧客需求做出回應(yīng)。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動(dòng)”改革過程中所發(fā)現(xiàn)的那樣，“公務(wù)員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時(shí)間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術(shù))的使用等，都不在各個(gè)層次上多數(shù)管理者的控制之列”，大多數(shù)管理者缺乏對(duì)組織進(jìn)行有效管理所必須的權(quán)威和靈活性，管理權(quán)威與管理事項(xiàng)嚴(yán)重脫節(jié)。因此，改革策略的設(shè)計(jì)就必須合理賦予管理者以有效的管理權(quán)威，讓管理者從政府繁文紹節(jié)的枷鎖中解放出來，如在財(cái)政、預(yù)算、人事、采的和審計(jì)等方面解除不必要的規(guī)制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。
第三，強(qiáng)調(diào)管理的政治性質(zhì)。要求公共管理者拋棄傳統(tǒng)政府管理模式下政治與行政嚴(yán)格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認(rèn)識(shí)公共管理是在特定政治環(huán)境下的管理行為。對(duì)管理的政治性質(zhì)的強(qiáng)調(diào)，要求在加強(qiáng)政府內(nèi)部管理的同時(shí)，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關(guān)系，樹立“顧客”的觀念意識(shí)，以政治性的眼光來對(duì)待公共管理與外部環(huán)境的交互關(guān)系。
第四，倡導(dǎo)企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)者。新公共管理理論認(rèn)為，公共管理人員與市場(chǎng)中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，有著自我利益最大化、逃避責(zé)任、機(jī)會(huì)主義、自我服務(wù)、欺詐以及導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)行為的內(nèi)在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營(yíng)管理人員和公共管理人員在管理績(jī)效上會(huì)有優(yōu)劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的差別。繁冗的程序規(guī)則構(gòu)成的管理環(huán)境嚴(yán)重壓抑了管理者的管理權(quán)威，導(dǎo)致了低劣的政府績(jī)效;相反，私營(yíng)管理環(huán)境能有效疏導(dǎo)和利用私營(yíng)管理人員的自利、機(jī)會(huì)主義和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使得他們能運(yùn)用信息和管理能力適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，引導(dǎo)組織的發(fā)展，創(chuàng)造良好的管理績(jī)效。具有相同人性特質(zhì)的公共管理人員在相類似的管理環(huán)境下也可獲得同樣的績(jī)效。因此，改革的著眼點(diǎn)就是要設(shè)計(jì)一個(gè)恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權(quán)威。
(二)
新公共管理模式正在為越來越多國(guó)家的公共部門爭(zhēng)相采用，盡管新的政府管理模式會(huì)遇到各種各樣的困難，但是重返傳統(tǒng)政府管理模式不符合時(shí)代潮流。在實(shí)踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規(guī)?？s小，財(cái)政危機(jī)有所緩解，政府管理和生產(chǎn)公共服務(wù)的能力普遍提升，政府的信任危機(jī)得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價(jià)值。
關(guān)鍵詞：民族關(guān)系；公共事務(wù)管理；民族關(guān)系中公共事務(wù)管理
中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5681（2013）04-0059-05
本文系蘭州大學(xué)《中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)》項(xiàng)目階段性成果。
收稿日期：2013-09-22
作者簡(jiǎn)介： 高永久（1964-），男，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心主任、民族學(xué)研究院院長(zhǎng) 教授 博士生導(dǎo)師，主要從事民族問題研究。
Analysis On the Connotation of Public Affairs Management
of Ethnic Relations
GAO Yong-jiu
Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.
Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations
民族關(guān)系的極端重要性和敏感性，決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理職能化的趨勢(shì)。民族關(guān)系是多民族國(guó)家里的重要的公共社會(huì)關(guān)系，一些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)嘗試將民族關(guān)系中的公共事務(wù)納入社會(huì)管理的軌道，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的管理人員，使民族關(guān)系中的公共事務(wù)的社會(huì)管理逐步成為公共管理的一種新職能。準(zhǔn)確理解和全面把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念和內(nèi)容，是實(shí)踐和創(chuàng)新民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提，也是民族學(xué)和公共管理學(xué)交叉研究的一個(gè)新課題。
一、公共事務(wù)及公共事務(wù)管理
理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵，首先需要理解公共、公共事務(wù)、公共事務(wù)管理的含義是什么，這些構(gòu)成了把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的理論基礎(chǔ)。
（一）公共事務(wù)的內(nèi)涵
公共事務(wù)中的“公共”一詞，是相對(duì)于“私人”而言的，其著眼點(diǎn)在于集體而非個(gè)人，強(qiáng)調(diào)某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關(guān)心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個(gè)人生活為中心’的狀態(tài)，是在個(gè)人中心取向前提下所具有的占有形態(tài)和活動(dòng)內(nèi)容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎(chǔ)上建立起來的占有形態(tài)和活動(dòng)內(nèi)容”[1]。公共事務(wù)的“公共性”決定了它必須指向社會(huì)或群體的整體利益，強(qiáng)調(diào)私人利益服從社會(huì)利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業(yè)、住房等實(shí)際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內(nèi)容，如法律意義上的平等地位和社會(huì)的公平正義。
從“公共性”這一基本特征出發(fā)，所謂“公共事務(wù)”被界定為“是指為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”[2]。廣義上來說，對(duì)公共利益的表達(dá)和滿足，一方面這些利益的表達(dá)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等諸多領(lǐng)域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設(shè)、穩(wěn)定社會(huì)秩序的維持、社會(huì)矛盾的及時(shí)有效化解、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務(wù)就是指在狹義的社會(huì)領(lǐng)域中，公共部門對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。由此，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理對(duì)象主要分為兩種，即與民族關(guān)系相聯(lián)系的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從基本屬性上看，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特點(diǎn)。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，主要是強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不同于市場(chǎng)消費(fèi)商品的非營(yíng)利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的獲得都不會(huì)降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都有相同的機(jī)會(huì)來獲得和消費(fèi)這些公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而不是向市場(chǎng)商品那樣將消費(fèi)對(duì)象限定于某一特殊群體，并構(gòu)成階級(jí)（階層）區(qū)分的外顯標(biāo)志。與公共產(chǎn)品及公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性等特點(diǎn)不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發(fā)展力量相對(duì)占優(yōu)勢(shì)的民族相對(duì)于發(fā)展較弱的民族有著多方位的優(yōu)勢(shì)：在資本主義國(guó)家，各方面發(fā)展力量占優(yōu)勢(shì)的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關(guān)系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產(chǎn)品；在社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家在平等理念的指導(dǎo)下，努力保護(hù)和幫助各民族地區(qū)的發(fā)展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這充分體現(xiàn)了社會(huì)主義權(quán)利的真實(shí)性和廣泛性的一面。
（二）公共事務(wù)管理的內(nèi)涵
關(guān)于什么是“公共事務(wù)管理”？政治學(xué)、管理學(xué)和行政學(xué)等從不同的角度給公共事務(wù)管理下了許多定義。
公共行政學(xué)視角下的公共事務(wù)管理往往從政府職能角度著眼，認(rèn)為公共事務(wù)管理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)、提供社會(huì)公共服務(wù)的活動(dòng)，因而是一種廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，帶有很強(qiáng)的政治性[3]。簡(jiǎn)單來講，公共事務(wù)管理就是政府“規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的活動(dòng)”[4]。進(jìn)一步講，公共事務(wù)管理是指政府通過制定專門、系統(tǒng)的社會(huì)政策和法規(guī)，來管理社會(huì)事務(wù)，規(guī)范社會(huì)組織，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公正的活動(dòng)。政府公共事務(wù)管理主要有三層內(nèi)涵：第一，是對(duì)家庭、社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)自治所不能解決的公共事務(wù)的管理，這些事務(wù)涉及整個(gè)社會(huì)整體的公共利益，需要依靠國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決；第二，主要內(nèi)容是指由政府管理的公共事務(wù)，具體包括保障公民權(quán)利、維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、實(shí)施社會(huì)政策、管理社會(huì)組織、提供社會(huì)安全網(wǎng)、解決社會(huì)危機(jī)等；第三，核心是社會(huì)政策，社會(huì)政策是政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會(huì)管理手段。社會(huì)政策的核心是福利國(guó)家或福利社會(huì)政策[5]。
政治學(xué)和公共管理學(xué)視角下的公共管理往往從公民社會(huì)和第三部門理論出發(fā)，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)發(fā)育為第三部門提供了發(fā)展的空間和資源，公民與社會(huì)組織在社會(huì)生活領(lǐng)域開展各種社會(huì)活動(dòng)，國(guó)家和政府為了調(diào)和利益沖突和維持社會(huì)秩序?qū)ι鐣?huì)生活領(lǐng)域加以規(guī)范和監(jiān)管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的利益需求，對(duì)涉及公眾利益的各種社會(huì)事務(wù)所實(shí)施的管理”[7]。由此，公共事務(wù)管理包括兩大方面：一是政府規(guī)范有關(guān)社會(huì)事務(wù)，即政府的社會(huì)管理。政府社會(huì)管理是政府通過整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，為增進(jìn)公共利益，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施的組織化活動(dòng)；二是社會(huì)（即自治組織、非營(yíng)利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會(huì)自我管理和社會(huì)自治管理[8]。
社會(huì)學(xué)視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大結(jié)構(gòu)發(fā)生分化的基礎(chǔ)之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對(duì)整個(gè)社會(huì)的事務(wù)的管理，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會(huì)生活子系統(tǒng)和生態(tài)子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的建設(shè)和管理。狹義的公共事務(wù)管理近似于“社會(huì)管理”概念，是指作為對(duì)與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化并列的社會(huì)子系統(tǒng)的建設(shè)和管理[9]。廣義的公共事務(wù)管理與狹義的公共事務(wù)管理并不能截然分開，二者只是在相對(duì)的意義上進(jìn)行區(qū)分。廣義的公共事務(wù)管理包括了狹義的公共事務(wù)管理的內(nèi)容，需要社會(huì)各子系統(tǒng)的管理來進(jìn)行支撐；狹義的公共事務(wù)管理的實(shí)現(xiàn)需要依托整個(gè)社會(huì)環(huán)境和其他各子系統(tǒng)的配合。公共事務(wù)管理“是在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會(huì)事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)的過程”[10]。具體來講，公共事務(wù)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正及社會(huì)效率，其對(duì)象是社會(huì)事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)價(jià)值，而其主體是政府和社會(huì)組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國(guó)特殊的國(guó)情下，公共事務(wù)管理的主要任務(wù)是進(jìn)行社會(huì)再分配，確?；竟卜?wù)供給，保障人民福祉，防止社會(huì)問題的出現(xiàn)和擴(kuò)大。
總體來看，公共事務(wù)管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會(huì)組織、企業(yè)和各民族群眾。公共事務(wù)管理的目標(biāo)是要維持社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，追求社會(huì)公平和誠(chéng)信。可以認(rèn)為，在多民族國(guó)家，民族關(guān)系是政治敏感性極強(qiáng)的一種社會(huì)關(guān)系，進(jìn)行民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導(dǎo)作用，也需要一些社會(huì)組織協(xié)調(diào)。
二、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵
在現(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)管理的重要程度日益提升，并成為調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公正活動(dòng)的主要途徑之一。
在分析和理解公共事務(wù)管理概念的基礎(chǔ)上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理就是指政府、事業(yè)團(tuán)體等組織為了構(gòu)建良好的民族關(guān)系，通過科學(xué)的管理方法與手段，對(duì)民族關(guān)系中的公共事務(wù)的處理工作和協(xié)調(diào)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足各民族成員的利益需求，促進(jìn)民族間的關(guān)系和諧，維護(hù)民族間的公平與誠(chéng)信。
這里需要指出的是，民族關(guān)系與民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是兩個(gè)相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。民族關(guān)系是民族學(xué)、社會(huì)學(xué)兩大學(xué)科中的重要研究對(duì)象。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理則是民族學(xué)與管理學(xué)兩大學(xué)科交叉形成的一個(gè)新興的、重要的分支，是管理學(xué)理論在民族學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用，是對(duì)民族學(xué)與管理學(xué)理論的豐富與發(fā)展。
“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理含義時(shí)需要注意的三個(gè)方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會(huì)組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內(nèi)容的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其內(nèi)容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務(wù)管理的全部。由于對(duì)政府和民族社會(huì)的內(nèi)涵與外延在認(rèn)識(shí)上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理擴(kuò)展為政府管理或者民族事務(wù)管理，從而使其在內(nèi)容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理縮小為狹小的社會(huì)生活領(lǐng)域，忽略了民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會(huì)管理與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理以及文化管理之間的關(guān)系，使得民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會(huì)管理的范圍和內(nèi)容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理。在多民族社會(huì)中，對(duì)民族關(guān)系中公共事務(wù)的有效管理的實(shí)現(xiàn)需要依靠社會(huì)控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的靈魂。
具體來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理包括兩部分內(nèi)容：一是政府發(fā)揮其管理職能，對(duì)民族社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理；二是民族社會(huì)自身進(jìn)行自我管理。從國(guó)家與民族社會(huì)的關(guān)系來看，政府與社會(huì)組織在民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的不同方面所發(fā)揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，發(fā)揮各種社會(huì)組織的作用已經(jīng)逐漸為民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的一個(gè)趨勢(shì)。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是民族社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的重要內(nèi)容。一般說來，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理內(nèi)容廣泛，且實(shí)踐性和實(shí)用性都較強(qiáng)，而且，由于民族關(guān)系的敏感性而使其充滿了挑戰(zhàn)性，要求在從事民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理活動(dòng)時(shí)具有高超的技巧和智慧。
三、民族關(guān)系中的
公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容
民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)容從一般意義上看，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等日常生活諸多方面，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育普及、文化事業(yè)建設(shè)、民族宗教事務(wù)、國(guó)防建設(shè)、外事管理等內(nèi)容。從狹義角度理解公共事務(wù)，即從狹義的社會(huì)領(lǐng)域出發(fā)探討民族關(guān)系中的公共事務(wù)的基本內(nèi)容，民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容包括：一是少數(shù)民族教育、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)體系建設(shè)事務(wù)。目前，在東西部地區(qū)之間、民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間存在著明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、民族間在公共服務(wù)享有方面尚未實(shí)現(xiàn)真正的均等化，這一方面會(huì)對(duì)少數(shù)民族的發(fā)展帶來嚴(yán)重制約，阻礙民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)；另一方面也會(huì)因民族間的對(duì)比而催生社會(huì)不滿情緒甚至引發(fā)集體行動(dòng)事件，給民族關(guān)系的和睦蒙上一層陰影。二是社會(huì)保障體系建設(shè)事務(wù)。社會(huì)保障體系對(duì)保障人民群眾特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進(jìn)少數(shù)民族的物質(zhì)與文化福祉，更有益于促進(jìn)民族關(guān)系的和睦，鞏固社會(huì)和諧安定的局面。三是少數(shù)民族就業(yè)事務(wù)。勞動(dòng)就業(yè)是少數(shù)民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數(shù)民族成員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、發(fā)揮個(gè)體創(chuàng)造性的重要途徑，而且在勞動(dòng)就業(yè)過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區(qū)建設(shè)事務(wù)?！白鳛閭€(gè)人與社會(huì)的聯(lián)系紐帶，社區(qū)一方面與個(gè)人的日常生活息息相關(guān)，為其思維與行動(dòng)提供資源、情境和規(guī)則；另一方面，又是構(gòu)成社會(huì)之“器官”，是社會(huì)影響個(gè)人的中介”[12]。基于社區(qū)的這種中觀性質(zhì)，加強(qiáng)民族社區(qū)特別是多民族社區(qū)建設(shè)既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關(guān)系特別是城市民族關(guān)系的需要。五是民族社會(huì)組織事務(wù)。民族社會(huì)組織是各民族從本民族利益出發(fā)建立起來的利益表達(dá)組織，在表達(dá)本民族利益訴求、爭(zhēng)取本民族福祉方面發(fā)揮著重要作用，在現(xiàn)代多民族國(guó)家中，一方面要發(fā)揮民族社會(huì)組織在調(diào)整民族關(guān)系方面的重要作用，另一方面也要合理規(guī)范組織建設(shè)和行為，化解民族社會(huì)組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉(zhuǎn)向。六是民族宗教事務(wù)。我國(guó)少數(shù)民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對(duì)民族關(guān)系和民族社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價(jià)值整合、規(guī)范整合和結(jié)構(gòu)整合，引導(dǎo)信教群眾的宗教行為與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)一致，在這種情況下，宗教對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定起到明顯的促進(jìn)作用；另一方面，宗教作為一種文化現(xiàn)象，還是科學(xué)與非科學(xué)、理性與非理性、道德與非道德相對(duì)而言的復(fù)雜統(tǒng)一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發(fā)性，當(dāng)它成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的‘互動(dòng)源’和‘感染源’時(shí)，宗教會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到負(fù)面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關(guān)系中的宗教事務(wù)，是理順民族關(guān)系、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重要任務(wù)之一。七是民族工作與民族社會(huì)工作事務(wù)?！懊褡骞ぷ魇屈h和政府關(guān)于民族地區(qū)工作和針對(duì)少數(shù)民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)事務(wù)等多方面內(nèi)容”[14]；而“民族社會(huì)工作是運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)的價(jià)值觀和社會(huì)工作理論方法，依據(jù)國(guó)家的社會(huì)福利政策和民族政策，對(duì)面臨困境的各民族群體和個(gè)人實(shí)施救助服務(wù)的活動(dòng)，幫助解決少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、民族文化的傳承與保護(hù)，以及民族內(nèi)部與民族之間的關(guān)系等問題”[15]，二者的區(qū)別主要在于責(zé)任主體，前者單純是國(guó)家政府部門的責(zé)任工作，而后者則需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的協(xié)作互補(bǔ)。八是民族人口工作事務(wù)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，較大規(guī)模的少數(shù)民族人口流動(dòng)和遷移成為一種普遍的現(xiàn)象，這些人口流動(dòng)不僅擴(kuò)大了民族間的互動(dòng)面，推動(dòng)了民族關(guān)系的復(fù)雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們?cè)诖巳垡敝残裕瑢?shí)現(xiàn)著民族過程的進(jìn)一步推進(jìn)”[16]。然而大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)“既會(huì)對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族的全面小康社會(huì)建設(shè)起到巨大的推動(dòng)作用，又會(huì)帶來一些新的矛盾，成為新形勢(shì)下民族問題新的表現(xiàn)形態(tài)”[17]。九是民族社會(huì)公共治安事務(wù)?！吧鐣?huì)治安作為一種良好的秩序狀態(tài)，是與其他諸多公共產(chǎn)品緊密相關(guān)的綜合性公共產(chǎn)品，它覆蓋全社會(huì)，以其他許多公共產(chǎn)品為基礎(chǔ)，同時(shí)也保障了其他公共產(chǎn)品的提供”[18]。
四、民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架
民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架，具體包括管理理念、管理實(shí)踐、管理體制和管理手段四個(gè)方面。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念是指公共部門在處理公共事務(wù)問題，調(diào)整和理順民族關(guān)系時(shí)所依據(jù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念既受到國(guó)家性質(zhì)的影響與制約，也受到民族關(guān)系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關(guān)系的內(nèi)容和本質(zhì)特征由民族關(guān)系的性質(zhì)決定，既受社會(huì)制度和時(shí)展的制約，也與民族問題的主要內(nèi)容和解決方式、途徑相聯(lián)系，具有鮮明的時(shí)代性[19]。相應(yīng)地，民族社會(huì)中的公共事務(wù)管理理念也會(huì)具有鮮明的時(shí)代性。在資本主義國(guó)家，標(biāo)榜“自由、民主、人權(quán)”，但實(shí)質(zhì)上維持民族之間的不平等地位；在社會(huì)主義國(guó)家，各民族的共同發(fā)展成為時(shí)代的主題，維護(hù)民族間的平等關(guān)系是國(guó)家的基本理念。在中國(guó)，“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”既是社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，也是民族工作的重要指導(dǎo)原則。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐是指公共部門在管理理念指導(dǎo)下，從社會(huì)利益和少數(shù)民族群體利益出發(fā)，以制度化方式解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)問題，通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足各民族成員的普遍需要的活動(dòng)。簡(jiǎn)單來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐就是要以制度形式來解決民族關(guān)系中的公共事務(wù)問題。管理理念不同，管理實(shí)踐活動(dòng)也會(huì)相應(yīng)地有所不同。在追求穩(wěn)定和秩序的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐主要表現(xiàn)在表達(dá)民族社會(huì)利益訴求、協(xié)調(diào)民族社會(huì)矛盾、規(guī)范民族社會(huì)組織、維持民族社會(huì)秩序等領(lǐng)域。在追求公平和正義的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理更多地表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，其中，提供社會(huì)保障服務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系和諧發(fā)展和民族社會(huì)公正的基本手段，也是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基本領(lǐng)域。在追求平等、和諧的民族關(guān)系的理念指導(dǎo)下，當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐活動(dòng)主要包括管理和健全公共服務(wù)體系、管理和完善社會(huì)保障體系、管理和建設(shè)民族社區(qū)、管理和擴(kuò)展民族社會(huì)組織、管理和深化民族社會(huì)工作、管理和創(chuàng)新民族人口工作、管理和強(qiáng)化民族社會(huì)公共安全等領(lǐng)域。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指公共事務(wù)管理的責(zé)任主體（公共部門）之間以及責(zé)任主體與服務(wù)對(duì)象（公共部門與少數(shù)民族）之間相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系。通常管理理念決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制的基本價(jià)值取向和管理實(shí)踐的發(fā)展，并不斷促進(jìn)管理體制的完善。相應(yīng)地，管理理念的落實(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的展開也有賴于由一系列組織和機(jī)制組成的民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制。在一般意義上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指民族關(guān)系的社會(huì)管理的組織、功能及其相互關(guān)系，其目的是為了處理具有民族性的社會(huì)事務(wù)、規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系。在穩(wěn)定、秩序的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制更多地傾向于民族社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制、民族關(guān)系危機(jī)管理和民族社會(huì)治安綜合治理等內(nèi)容。在公平、正義的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制則主要是與少數(shù)民族相聯(lián)系的社會(huì)保障體制、社團(tuán)管理體制、社會(huì)服務(wù)體制、民族社區(qū)管理體制和民族社會(huì)工作體制。從體制構(gòu)成內(nèi)容上看，當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制主要包括民族社會(huì)保障體制、弱勢(shì)群體保護(hù)體制、流動(dòng)人口管理體制、社會(huì)組織管理體制、社區(qū)管理體制、基層社會(huì)管理體制、社會(huì)服務(wù)體制和民族工作體制[20]。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理手段是指在管理和解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)的活動(dòng)過程中所采用的手段。理念的落實(shí)、實(shí)踐的展開和體制的運(yùn)行，最終都會(huì)有為各種各樣的表現(xiàn)形式。政治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關(guān)系中的公共事務(wù)時(shí)通常采用的手段。在多元化的多民族社會(huì)，需要綜合運(yùn)用這些手段，同時(shí)也要及時(shí)吸取現(xiàn)代科技進(jìn)步的成果，補(bǔ)充和應(yīng)用新型的信息技術(shù)手段。
五、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理
在當(dāng)代中國(guó)的特殊含義
深刻認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念，必須要注意這一概念在當(dāng)代中國(guó)的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關(guān)系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國(guó)境內(nèi)的56個(gè)民族。在此種意義上，部分文獻(xiàn)和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數(shù)民族，即多民族國(guó)家內(nèi)部的少數(shù)民族群體，是指多民族國(guó)家內(nèi)部的少數(shù)民族群體。例如，中國(guó)境內(nèi)除漢族以外的其他55個(gè)民族群體，民族教育、民族地區(qū)、民族工作等術(shù)語都是在這個(gè)意義上來使用民族概念。第三重含義是指國(guó)家境內(nèi)的全體居民。民族與國(guó)家之間存在著密切聯(lián)系，那些生活在同一國(guó)家內(nèi)、接受同一政府管轄的人們?nèi)后w可以被稱為一個(gè)民族。例如，中國(guó)境內(nèi)的各個(gè)民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們?cè)诜治鼍唧w民族現(xiàn)象時(shí)，根據(jù)需要來選取適當(dāng)?shù)暮x。民族概念的層次性決定了民族關(guān)系概念的層次性，相應(yīng)地，民族關(guān)系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念。
理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念在中國(guó)的特殊性，也需要認(rèn)識(shí)目前中國(guó)民族關(guān)系的現(xiàn)狀。當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系總體上呈現(xiàn)出和諧發(fā)展的趨勢(shì)。平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系基本形成并且不斷得到鞏固；56個(gè)民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機(jī)組成部分，各民族對(duì)中華民族的認(rèn)同意識(shí)變得更高，自覺性在逐漸增強(qiáng)。但是，也要看到當(dāng)前中國(guó)民族關(guān)系發(fā)展中不和諧的因素。少數(shù)民族聚居地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的新矛盾的復(fù)雜性加大了處理民族關(guān)系的難度；中華文化和在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶[23]。
（在該文寫作過程中，我的研究生秦偉江、劉海兵、郝龍、楊建超、張杰等做了大量的工作。特此致謝！）
注釋：
①對(duì)族群（ethnic group）概念的認(rèn)識(shí)，是當(dāng)代中國(guó)“民族”概念理論建設(shè)的重要組成部分。20世紀(jì)70年代末，中國(guó)大陸民族學(xué)界開始引進(jìn)ethnic group這一術(shù)語，并翻譯為“民族群體”、“民族”、“民族集團(tuán)”、“種族”、“族裔群體”等。后來，借鑒臺(tái)灣、香港學(xué)界的譯法，大陸學(xué)者將ethnic group譯為“族群”。目前“族群”已經(jīng)成為中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)ethnic group最為流行的譯法。
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【關(guān)鍵詞】新公共管理 職能 競(jìng)爭(zhēng) 高等教育
一、新公共管理理論的思想內(nèi)涵
新公共管理理論作為一門獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，是在20世紀(jì)70年代以后逐步發(fā)展起來的。其源頭可以追溯到20世紀(jì)初形成的傳統(tǒng)公共行政學(xué)，至70年代末，由于受到公共政策和工商管理兩個(gè)學(xué)科價(jià)值取向的強(qiáng)烈影響，新公共管理理論在傳統(tǒng)行政理論的基礎(chǔ)上充實(shí)并完善起來。
作為政府管理研究領(lǐng)域的一種全新的理論模型與框架，新公共管理有各種各樣的叫法，比如“新公共管理”、“后官僚制模式”、“企業(yè)化政府”理論等。盡管這些名稱不同，但基本上都表示同一種現(xiàn)象，即由傳統(tǒng)公共行政理論及實(shí)踐向新公共管理理論及實(shí)踐的轉(zhuǎn)變，并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)移。
新公共管理是以組織機(jī)構(gòu)的管理的績(jī)效為評(píng)估對(duì)象，在公共部門中大量采取了以前是私營(yíng)部門或機(jī)構(gòu)才使用的管理手段，而且加入了各種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將服務(wù)對(duì)象當(dāng)作顧客，以客戶為導(dǎo)向，并強(qiáng)化政府的調(diào)控職能，有效的強(qiáng)化管理人員的自我利益、機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。使他們使用合理又充分的權(quán)力，以適應(yīng)外部環(huán)境，來創(chuàng)造良性管理績(jī)效，從而進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)資源合理利用的理論。新公共管理的中心思想有幾點(diǎn):一、運(yùn)用私營(yíng)部門的管理方法，以強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化組織、個(gè)人的目標(biāo)，并依據(jù)“3E”原則(Economy，Efficiency and Effectiveness，)來履行組織的績(jī)效評(píng)估與管理。二、強(qiáng)調(diào)組織活動(dòng)所產(chǎn)生的結(jié)果，以結(jié)果為導(dǎo)向并強(qiáng)化管理者本身的責(zé)任意識(shí)，將目標(biāo)集中于個(gè)人責(zé)任方面，而不是以過程為導(dǎo)向。三、利用市場(chǎng)機(jī)制替代高度集中的組織結(jié)構(gòu)。這樣的方式可以使組織在規(guī)則實(shí)施、人事任命等方面顯得更加靈活。四、資源在使用的過程中，我們可以更加強(qiáng)調(diào)資源的節(jié)省，從而將成本大幅減少，以便提高組織績(jī)效，為社會(huì)提供更加良好的公共服務(wù)。
新公共管理理論與以前的公共行政理念相比的話，新公共管理在公共部門職能的定位、公共管理的參與主體和管理的手段上有了很大的不同之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、新公共管理不是一個(gè)封閉式的管理，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供領(lǐng)域方面，新公共管理強(qiáng)調(diào)在這些領(lǐng)域注入市場(chǎng)或私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這樣可以打破政府或公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，從而允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)之中。2、新公共管理一方面包含了行政組織內(nèi)部的管理，而且又強(qiáng)調(diào)了公共行政從“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，可以理解為從重視政府政策?shí)施的過程和手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曊叩慕Y(jié)果和所產(chǎn)生的績(jī)效。3、新公共管理強(qiáng)調(diào)從私營(yíng)組織的管理方法中獲取經(jīng)驗(yàn)與方法，它認(rèn)為公共部門應(yīng)該吸取私營(yíng)部門一些優(yōu)秀的管理方法并導(dǎo)入相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，比如績(jī)效管理、組織發(fā)展、目標(biāo)管理等。當(dāng)公共管理與服務(wù)部門關(guān)注的不是過程、程序、指示以及內(nèi)部取向，而是更多關(guān)注組織所能產(chǎn)生的結(jié)果和個(gè)人責(zé)任，這樣公共部門的管理績(jī)效和結(jié)果會(huì)得到很好的改善。4、新公共管理強(qiáng)調(diào)在用人方面的錄用、任期、工資和人事等方面的靈活性，比如以短期合同制取代常任制等。
我們可以將新公共管理的含義歸結(jié)以下幾點(diǎn):1、政府職能在于掌舵。2、實(shí)施明確績(jī)效控制。3、由重視行政規(guī)則、過程到重視結(jié)果、產(chǎn)出。4、以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向。5、公共部門由內(nèi)聚管理趨向分權(quán)管理。6、重視私營(yíng)部門管理方式的運(yùn)用。7、公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展。新公共管理的目的就是在于要改善政府管理體制，擴(kuò)大參與公共管理的主體，轉(zhuǎn)變公共管理的方法，從而使政府職能發(fā)揮出全新的作用。
二、新公共管理理論在高校中的應(yīng)用
新公共管理重視政府權(quán)力的分化的方法，意思就是要將公共服務(wù)和公共管理的權(quán)力通過參與或民主的方式授權(quán)給社會(huì)的其它組織，這樣可以達(dá)到社會(huì)各方面的內(nèi)部管理或自我管理。在高校管理領(lǐng)域里，政府應(yīng)當(dāng)積極努力的授予高校在學(xué)校管理方面的自主權(quán)以便使高校能夠更加適應(yīng)飛速發(fā)展的社會(huì)需求。在以前，我國(guó)的高校的自主辦學(xué)權(quán)幾乎全部在政府部門手中，政府擁有一切權(quán)力，而高校則處于次要的地位，幾乎沒有辦學(xué)的自主權(quán)。在社會(huì)發(fā)展的今天，要求我們的高校要面向社會(huì)，面向未來，向社會(huì)提供適應(yīng)全社會(huì)需要的高科技人才、社會(huì)服務(wù)。這樣，擴(kuò)大高校的自主權(quán)是社會(huì)發(fā)展的必然要求又是高等學(xué)校自我發(fā)展的必然途徑。
新公共管理理論要求高等教育管理部門應(yīng)廣泛導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以便消除政府在高等教育供給方面的壟斷。政府應(yīng)該讓更多的私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與到高校管理與服務(wù)的供給鏈當(dāng)中，這樣會(huì)最終形成由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同提供高等教育公共服務(wù)的格局，以提高公共教育服務(wù)的績(jī)效。在高校辦學(xué)方面，要打破由政府壟斷的局面，重視各種社會(huì)團(tuán)體參與到高校辦學(xué)與管理之中;在財(cái)政方面，要摒棄由政府單獨(dú)提供的財(cái)政體制，提倡由政府投資為主、多渠道吸引經(jīng)費(fèi)為輔的全新的教育財(cái)政體制。這樣可以釋放政府教育財(cái)政方面的壓力，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)方面的積極性以使其參與到高校管理中來。隨著高校辦學(xué)投資主體的多元化，政府強(qiáng)化在教育方面自我管理的同時(shí)，更加要追求高等教育的公平、公正與公開，完善對(duì)弱勢(shì)群體的扶助，使效率和公平作為全社會(huì)包括政府在內(nèi)的共同目標(biāo)。
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