時間：2023-02-23 04:49:17
序論：在您撰寫區(qū)域公共管理論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
本文將以在1986年成立的環(huán)渤海區(qū)域市長聯(lián)席會為例來研究公共管理在區(qū)域合作中所發(fā)揮的作用。從本質上說公共管理職能對區(qū)域合作組織的作用就是推動區(qū)域合作的順利進行，從而促進區(qū)域合作組織中各個地區(qū)經濟的發(fā)展。在這里我們主要考慮此次會議的宗旨及原則，并從中剖析公共管理職能是如何應運而生的。首先，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會的宗旨：以國家對環(huán)渤海區(qū)域經濟合作組織發(fā)展的總體規(guī)劃為中心、以增強經濟合作區(qū)域的創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力、綜合實力以及國際競爭力的不斷提高為目標，通過不斷地深化改革、擴大開放，進而形成內外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，為擴大經濟合作區(qū)域內的交流合作、促進環(huán)渤海地區(qū)的科學發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻。其次，聯(lián)席會的組織原則是“在推動環(huán)渤海區(qū)域經濟和社會全面合作中，堅持政府協(xié)調、市場運作、企業(yè)自主、社會參與的合作原則，堅持平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協(xié)調、共同發(fā)展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中，充分考慮到了公共政策理論在實踐中所必然表現(xiàn)出來的利益傾向性、整體性、合法性與強制性等一系列特征，同時也充分體現(xiàn)了區(qū)域合作組織要想持續(xù)健康發(fā)展所必需的條件。為了適應公共政策理論落實中表現(xiàn)出來的一系列特征，也為了滿足區(qū)域合作組織的健康發(fā)展，區(qū)域合作組織通常都有《合作框架協(xié)議》、《合作宣言》等文件，可問題是如何將這些協(xié)議、宣言落到實處，而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發(fā)揮推進經濟合作的積極探索與創(chuàng)新。進一步發(fā)揮公共政策和共同決策的重要作用，圍繞區(qū)域合作的主攻方向和突破重點，進行綜合調研和比較分析，而這一過程正是公共管理職能在區(qū)域合作組織中的積極推動作用。
二、關于加強區(qū)域合作中的公共管理職能的建議
在促進區(qū)域合作的過程中我們仍面臨著重大的問題，陳瑞蓮曾經對合作組織進行過比較研究，他提出，雖然長江三角洲區(qū)域一體化、珠江三角洲區(qū)域一體化對中國經濟發(fā)展意義非凡，但是缺少實質性推進，其主要原因是區(qū)域城市政府間沒能夠形成統(tǒng)一、合理、公正的公共管理體制，導致區(qū)域合作組織的活動無法做到“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意，是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說，區(qū)域合作中存在的尚未解決的問題、難題，其最終的解決往往是與公共管理職能的發(fā)揮分不開的。在促進區(qū)域合作、地方政府合作的過程中，如何有效實現(xiàn)公共管理職能，曾有很多學者提出過自己的建議，本文歸納后得出主要應當采取的措施如下：
1.中央政府的支持與引導是加強區(qū)域合作中的公共管理
職能不可缺少的支撐。區(qū)域內地方政府合作的動力一方面來自于共同利益驅使，另一方面更需要有國家的參與，要有來自中央政府的政策鼓勵與引導。
2.建立一套制度化的、科學的地方政府官員績效評價機制
這樣的官員評價體系可以幫助區(qū)域合作中的政府官員樹立科學的政績觀，有效抑制地方保護主義的滋生、擴大。
3.建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調機制
要解決“個體理性”與“集體理性”間存在的沖突，并不是否認地方政府追求各自的利益，而是可以通過一種區(qū)域合作協(xié)調機制，發(fā)揮政治協(xié)調的積極作用，在滿足個體理性的前提下達到集體理性，同時實現(xiàn)政治協(xié)調與公共管理職能的發(fā)揮，最終實現(xiàn)區(qū)域合作組織經濟文化的一體化。
三、結束語
區(qū)域管理機制中新興的主導形態(tài)是行政區(qū)行政，行政區(qū)行政是國家治理的歷史產物，也是社會演進的時代標志，在人類行政區(qū)劃史的伴隨下誕生并發(fā)展。由此可見，區(qū)域性公共管理是國家內部行政管理的主要手段，也是社會公共事務治理的主導機制。傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理機制存在一定弊端，比如行政區(qū)域管理目標模糊、治理主體單一、“權力至上”等[2]。隨后，在經濟全球化和信息科學技術的影響作用下，國家行政部門對區(qū)域性公共管理的認識更加深刻，切實感受到區(qū)域性公共管理對構建有序社會的積極意義，使區(qū)域性公共管理的發(fā)展進入全新階段。在新形勢下，區(qū)域性公共管理面臨著多種因素的挑戰(zhàn)，同時也是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展機遇，“無界性”和“外溢性”是當今世界格局下區(qū)域性公共管理的突出特征，經濟、政治以及社會事業(yè)的治理急需現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的規(guī)范，它要求現(xiàn)代區(qū)域性公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃模式，同時發(fā)展區(qū)域性公共管理的全新形態(tài)，進而推動現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展與崛起。
2.現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的時代特征
區(qū)域性公共管理是社會公共管理現(xiàn)代觀念的突出表現(xiàn)形式，其理論基礎和實踐方法都初具規(guī)模，具有一定的科學性、合理性以及體系性?，F(xiàn)代區(qū)域性公共管理掙脫了傳統(tǒng)行政劃區(qū)的硬性束縛，同時彌補了行政區(qū)行政的制度缺失，在全新的世界格局下構成了區(qū)域性公共管理機制的穩(wěn)固框架?，F(xiàn)代區(qū)域性公共管理的發(fā)展與崛起具有鮮明的時代特色，可以從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的社會背景、價值導向以及運行機制等方面著手探析。
2.1從社會背景的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點
從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的社會背景出發(fā)，區(qū)域性公共管理是國家社會開放和制度透明的時代產物，它滿足了公民知情權的合法享有，是構建民主社會的機制保障。在全球化和區(qū)域化的影響下，權利變更、風險加大、難以估測是社會生態(tài)復雜的發(fā)展趨勢，市場經濟的全球化、科技信息的普及化以及社會公共事業(yè)的高度滲透鞏固了區(qū)域性和全球性的依存狀態(tài)，進而現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的對象層面不斷擴大，實現(xiàn)了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理“廣度”與“深度”的全方位管理。
2.2從價值導向的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點
從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的價值導向出發(fā)，公共問題和公共事業(yè)是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理價值導向關注的重點內容，彌補了傳統(tǒng)區(qū)域性公共管理中以行政區(qū)劃為一切工作重點的固有弊端，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，秉承區(qū)域性行政和共同合作治理的科學觀點，實現(xiàn)了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的事務分層和細化治理。現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的主體是多元的，同時也是廣泛的，既有國家部門，也有私域機構和第三組織，切實構建了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的新格局。
2.3從運行機制的角度談現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的特點
從現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的運行機制出發(fā)，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理實現(xiàn)了多元、分散、上下互動的管理對象的有機整合，理順了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理中合作網絡和交互重合的復雜關系。協(xié)商、洽談、調解、談判等方式方法是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的主要手段，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理對區(qū)域內部以及與該區(qū)域有橫向或是縱向交錯關系的區(qū)域進行聯(lián)合治理，這種聯(lián)合治理的模式遵循了經濟市場的內部原則以及可持續(xù)發(fā)展的科學觀點，實現(xiàn)了公共利益的多元認同，加強了現(xiàn)代區(qū)域性公共管理多元主體的合作關系。
3.推動區(qū)域性公共管理發(fā)展與崛起的策略方法
3.1區(qū)域性公共管理的理念創(chuàng)新
區(qū)域性公共管理的理念創(chuàng)新需要在科學理論的指導下，開展區(qū)域性公共管理的實踐工作，繼承并革新先前區(qū)域性公共管理理念的精華，打破傳統(tǒng)區(qū)域性公共管理理念的束縛，與現(xiàn)代管理理念接軌。在滿足時展需求的條件下，實現(xiàn)共同合作管理機制的創(chuàng)新與發(fā)展，與此同時，還需加快改變區(qū)域性公共管理“集權式”的傳統(tǒng)模式，明確區(qū)域性公共管理多元主體與多層客體之間的關系，加強主體與客體的現(xiàn)實聯(lián)系，促成新形勢下多元化的區(qū)域性公共管理模式，體現(xiàn)出區(qū)域性公共管理理念創(chuàng)新的優(yōu)勢。
3.2區(qū)域性公共管理的法制建設
法制建設是現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的重要內容，能夠有效規(guī)范區(qū)域性公共管理制度和運行機制，使現(xiàn)代區(qū)域性公共管理始終走科學化、理性化的可持續(xù)發(fā)展道路。利用法律的嚴肅性和權威性明確區(qū)域性公共管理的責任踐行范圍和權力使用范圍，加強區(qū)域間公共管理的新型合作關系，同時能夠有效保障國家間的國際化合作。縱觀區(qū)域性公共管理的發(fā)展歷程，現(xiàn)代區(qū)域性公共管理的法律制度化樹立了區(qū)域性公共管理主體的權威形象，保證了區(qū)域性公共合作管理的持續(xù)性。
4.總結
我國的區(qū)域管理研究主要可以分成兩個階段。
（一）區(qū)域行政研究階段
這個階段研究的時間是在20世紀80年代初到90年代末，主要的研究成果包括了三個方面：
1、對改革開放先行點和發(fā)達區(qū)域的實證研究
這一階段，我國部分大學開設了行政管理碩士點“區(qū)域行政”研究方向，并對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后以著作和的方式將研究成果公布。
2、政府間關系研究
這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，這方面的研究主要是我國經濟、行政管理類學者在進行，如：林尚立、謝慶奎、辛向陽、董輔乃等。
3、行政區(qū)劃研究
區(qū)域行政與行政區(qū)劃密切關聯(lián)，甚至許多區(qū)域行政問題之所以產生就是因為行政區(qū)劃的約束。劉君德等提出“行政區(qū)經濟”概念，用以分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象，并研究了中國行政區(qū)劃的歷史淵源、現(xiàn)實利弊以及調整改革問題。
（二）區(qū)域公共管理研究階段
這個階段開始于20世紀90年代末，直至今日，區(qū)域公共管理的研究依然是我國各所大學和國內學者研究的重要課題之一。據粗略統(tǒng)計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發(fā)表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區(qū)域公共管理研究”選題。僅以2008年國家社科基金立項項目統(tǒng)計，就有l(wèi)5項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，我國的區(qū)域公共管理研究主要集中在三個方面：
1、區(qū)域公共管理基本理論的研究
如區(qū)域公共物品治理、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新、區(qū)域政府公共管理職能的變革、區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃問題、區(qū)域公共管理系統(tǒng)分析、區(qū)域公共管理的多元主體協(xié)調等方面的研究。
2、政府間競合關系研究
如地方政府間關系協(xié)調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域合作等問題研究。
3、流域治理的研究
如流域水污染網絡治理機制、流域公共治理中的政府間關系協(xié)調、政府主導下的流域生態(tài)補償機制、流域污染治理機制、流域治理制度框架、流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制、流域治理模式等方面問題的研究。
二、區(qū)域公共管理的發(fā)展方向
（一）加大對區(qū)域公共管理方法的研究
區(qū)域公共管理研究本質上是問題導向的．其發(fā)展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現(xiàn)實的問題出發(fā)，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發(fā)展。因此，對區(qū)域公共管理的方法進行深入地探討，運用科學規(guī)范的研究方法。是促進區(qū)域公共管理研究發(fā)展的重要前提。
（二）做好迎接挑戰(zhàn)的準備
相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區(qū)域化的發(fā)展，目前我國正在逐步發(fā)育形成的有都市區(qū)；今后20—30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)將會出現(xiàn)幾億人口規(guī)模的大城市群。意味著中國將面臨建設人類歷史史無前例的大規(guī)模、高密度的城市社會的挑戰(zhàn)，我們必須在挑戰(zhàn)到來前，做好迎接挑戰(zhàn)的準備。
（三）完善區(qū)域政策
改革開放以來。中國區(qū)域政策經歷了沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段、沿江沿邊地區(qū)重點發(fā)展階段、西部大開發(fā)階段和共同發(fā)展階段。目前，區(qū)域政策尚無法有效解決區(qū)域差距過大的問題。主要需要在區(qū)域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面進一步完善。
（四）加大在流域治理上的合作
我國已進入了環(huán)境壓力劇增、污染危害高發(fā)的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。流域治理包括了流域管理與區(qū)域管理關系，生態(tài)補償問題，上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協(xié)調關系。
（五）加快跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調聯(lián)動機制的建設
隨著我國改革開放的深入和區(qū)域經濟的發(fā)展，跨區(qū)域、跨行業(yè)的區(qū)域公共問題日益凸顯，如醫(yī)藥食品安全監(jiān)管、跨境警務合作等。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，缺乏強有力的監(jiān)管和區(qū)域間的及時通報及聯(lián)動機制，加快跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調聯(lián)動機制的建設迫在眉睫。
（六）協(xié)調不同功能區(qū)的區(qū)域發(fā)展
“十一五”規(guī)劃提出我國區(qū)域將劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實施不同的區(qū)域政策。預示著中國經濟社會未來的發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性?？梢姡瑓f(xié)調這些區(qū)域間的發(fā)展以及每類主體功能區(qū)內部的發(fā)展，對四類主體功能區(qū)實施分類管理的區(qū)域政策及科學的績效評估成為了區(qū)域公共管理的重點所在。
論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質的公共服務。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發(fā)展經濟學家等從不同的角度對區(qū)域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經濟學；一是經濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經濟的發(fā)展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領域學者側重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區(qū)域和區(qū)域內關系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續(xù)性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區(qū)域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質的公共服務。根據這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調來達致區(qū)域內優(yōu)質公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調解；（4）對象是區(qū)域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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關鍵詞：熱電聯(lián)產熱電站
1．歷史的回顧
英國第一次嘗試區(qū)域供熱是1742年：作為律師和園藝家的HughPlat，用管道輸送蒸汽為房間采暖。1745年，WiliamCook用同樣的方法輸送蒸汽給家庭采暖。他還試圖用這種方法從一個熱源向一組建筑供熱。之后，在1791年，英格蘭Halifax的Hogle獲得了用管道輸送蒸汽供建筑物采暖的專利。1816年，JacobPerkinsMarquisde和Chambonne在英格蘭使用了以熱水為輸送熱媒的系統(tǒng)。
在英國，熱電聯(lián)產用于工業(yè)始于1898年Clydebank的一家燙毛廠。最早成功的熱電聯(lián)產電廠之一于1911年安裝于曼切斯特的Bloom街。該熱電廠向周圍的商店、辦公室和工廠供應蒸汽。在1920年和1922年Durdee和Stirling分別開始區(qū)域供熱。從那以后，英國在區(qū)域供熱方面有一些小的發(fā)展，如白廳街的區(qū)域供熱方案，向位于該街的英國政府機關供熱。另一個是倫敦的Pimlico區(qū)域供熱系統(tǒng)，該系統(tǒng)于1950年完成，用Battersea電讓(該電站于1983年關閉)的廢熱向一個11000人的居民區(qū)供熱。1960年，利用Derbg附近的Spondon電站向臨近的Courtaulds工廠供蒸汽。另外一個市營的燃煤區(qū)域供熱方案于1965年在伯明翰實施。該方案建立了中央鍋爐房和循環(huán)熱水系統(tǒng)。1968年，當時的Notlingham公司為了使垃圾場能夠長期使用，而采取焚燒的辦法處理垃圾廢料，由此而產生了目前仍在運行的垃圾焚燒熱電聯(lián)產區(qū)域供熱系統(tǒng)，位于Notlingham的這一系統(tǒng)是英國目前最大的垃圾焚燒熱電聯(lián)產系統(tǒng)。
1975年，一個有政治色彩的擁護熱電聯(lián)產的所謂“壓力集團”成立，這是1973年由于中東戰(zhàn)爭導致礦物燃料價格上漲的結果。由此而產生的政府熱電聯(lián)產集團在Marshall報告中指出，由于石油和天然氣變成稀有燃料，因此熱電聯(lián)產，區(qū)域供熱對英國是重要的，盡管當時(1979年)它的凈電、熱成本并不經濟。還建議建立熱電聯(lián)產，區(qū)域供熱示范方案和國家供熱局，可是這兩個建議被當時的能源部相繼否決了。
針對，Marshall報告，當時的能源部指定W．SAtkins和partners(一個咨詢企業(yè))評價在有潛力的地區(qū)發(fā)展熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱的可行性。1980年，Belfast，GLasgow，Liver—pool，倫敦，sheffield和Tyneside等幾個城市被挑選為研究對象。1981年，Edinburgh，Leicestor和曼切斯特等城市也被包括進來。1982年，完成了財務可行性報告，該報告建議可以對Belfast，Edinburgh和倫敦三城市發(fā)展熱電聯(lián)產提供資金，因為這些城市的熱電聯(lián)產方案可獲得最高的投資收益率。
政府對Atkins報告的反應推遲到1984年，能源部邀請國營和私營的當地財團前來投標，在9個城市中挑出三個繼續(xù)進行熱電聯(lián)產研究，結果是在1985年，能源部挑選了三個城市，即北愛爾蘭的Belfast，蘇格蘭的Edinburgh和英格蘭的Leicester進行資助，費用總額為75萬英磅。這是先導城市方案。被淘汰的城市中，sheffield，London和Newcasle繼續(xù)進行研究，和私人聯(lián)保，沒有政府資助，所以英國共有六個城市嘗試熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱方案。
英國第一次關于熱電聯(lián)產的法律上的支持體現(xiàn)在1983年的能源法中。該法允許私人發(fā)電者：(i)從地方電力局購電為自己所用或為其用戶所用。(ii)將自己所發(fā)電力賣給地方電力局。(iii)用地方電力局的輸配電網給自己或為其用戶輸電。該法規(guī)最有力的一點是政府允許前中央電力局投資熱電站，同時允許其像發(fā)展全國電網和電力市場那樣發(fā)展熱的銷售網。實際上這一法規(guī)僅幫助了工業(yè)和小規(guī)模的熱電站投資者。地方電力局對這一法規(guī)沒有興趣。而且前中央電力局對建設熱電站也很勉強，即便是在前述幾個先導城市，測算出的財務回收率可以達到中央電力局的一般標準。
到目前為止，前述三個政府資助的先導城市和另外三個私人資助的熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱的發(fā)展情況令人失望。盡管Belfast市政會熱衷于熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱，但由于北愛爾蘭電力負荷的限制，使得其不適于發(fā)展。所有熱電聯(lián)產面臨的問題都是在得到收益之前的總投入太多。Edinburgh區(qū)域供熱協(xié)會成立了一個國際財團以調研他們推薦的熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱系統(tǒng)的財務可行性。之后由于缺乏資金一切都停頓下來。不過，在Leicester城建立的區(qū)域供熱系統(tǒng)正向幾千棟住宅、公寓樓、公用建筑供熱。作為先導城市，Leiceste一直努力建立一個可供全市用熱的熱電聯(lián)產、區(qū)域供熱系統(tǒng)。1987年，計劃在一個中央電力局所屬的燃氣輪機電站建立聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產系統(tǒng)，熱網將穿越大部分市區(qū)。該熱電廠計劃1991年竣工投產，但后來由于缺乏資金而推遲了。1988年4月，Sheffield市建立了一個區(qū)域供熱系統(tǒng)，以城市垃圾作為燃料。該系統(tǒng)包括17．5km的地下管道，熱負荷57MW。
1989年的電力法導致了以下局面：(i)兩個私營電力公司NationalPower和Powergen成立；(ii)核電公司成立(由于股市對核電缺乏認識和信任，該公司仍由政府控制)；(iii)成立了12個地區(qū)電力公司，他們負責向居民和工業(yè)用戶供電。主要的電力生產者和地區(qū)電力公司通過電力市場進行電力交易。輸電規(guī)則由國家電網公司制定。電力法規(guī)辦公室負責規(guī)范重組的電力工業(yè)的活動。
這種局面鼓勵電力生產和供應者進行自由的市場競爭，而且從理論上講給予了新的私人電力生產者和熱電聯(lián)產生產者以公平的競爭條件。在參加電力供應的商業(yè)活動之前，首先取得許可證，取得許可證后可以免稅。和熱電聯(lián)產有關的免稅項目包括：(i)發(fā)電容量不超過10MWe或超過10MWe，但只向一個用戶供電。(ii)對于自各電站，51％或更多的電力用于自身。
2．目前的狀況及發(fā)展
電力私有化以后，EnronCorporation在Teesside建立了一個發(fā)電容量1725MWe的熱電站，向ICI''''SWilton工廠供應工藝用熱。該廠于93年4月發(fā)電和供熱。該熱電站是目前世界上最大的。
倫敦Tunnel煉油有限公司建成一個熱電站，主設備為兩臺燃氣輪機，發(fā)電容量為15MW，以后還計劃擴建。倫敦有限公司建立了一個新的基于熱電聯(lián)產的能源供應系統(tǒng)，將供應熱水、冷水和電力。該工程由British和UciliomHoldings合資的citygen承建。第一階段，電站將發(fā)電30MWe，熱負荷大約也是30MW。第二階段電站發(fā)電量增加到60MWe。輸配系統(tǒng)將敷設到有負荷潛力的地方。電站最終容量將達到90MWe。
倫敦南部的Deptford建設了一個英國最大的垃圾一能量轉換系統(tǒng)。所謂的東南倫敦熱電公司已經和倫敦電力公司簽屬了32MWe的供電協(xié)議。這是近20年來建設的第一座以城市垃圾為燃料的熱電站。該熱電站受到政府的“無礦物燃料”政策(NFFO)的支持。不幸的是只有其發(fā)電部分可拿到NFFO津貼，因此該電站盡最大可能發(fā)電，而不是考慮發(fā)電、供熱同時最大。該熱電站每年消耗垃圾42萬噸，于1994年2月開始運行。
英格蘭的Leicester市政會打算在現(xiàn)有的區(qū)域供熱系統(tǒng)需要改造更新時將其改造成熱電聯(lián)產的區(qū)域供熱系統(tǒng)。
受shffield區(qū)域供熱系統(tǒng)成功的鼓舞，sheffield熱電公司準備擴大供熱，增加兩個新用戶，熱負荷18.5MW。另外還計劃建一個燃氣聯(lián)合循環(huán)熱電站，對外供熱120MW，供電120MWe。該電站是目前歐洲的大型電站之一。
位于Gumbria,CalderHall的核熱電站已有35年的發(fā)電歷史。英國核燃料公司于1991年擴建了供汽設備。Edinburgh的Lothian地方院和Citigen已在Edinburgh市中心合資興建熱電聯(lián)產區(qū)域供熱系統(tǒng)。第一階段(從1994年起)針對舊城區(qū)，由可以燃燒兩種燃料的往復式發(fā)動機來供電和供熱。第二階段則針對新城區(qū)，在1995年實現(xiàn)。
另外，英國有500處小型熱電站(小于1MWe)，目前這種小熱電每年的增長率很可觀。容量為15MWe的系統(tǒng)在市場上隨處可見，但只有容量大于40MWe的熱電聯(lián)產系統(tǒng)才具經濟上的吸引力。
小型熱電聯(lián)產最早用于娛樂中心、游泳池。目前仍主要應用于這些場所。除此之外，還應用于醫(yī)院、賓館、收容所、機場、學校和小型工業(yè)。一項市場調查表明，英國有潛力在4000個地點建立總容量320MW的小型熱電站。
容量在1—10MWe的系統(tǒng)稱為中型熱電聯(lián)產系統(tǒng)，這是比較理想的工業(yè)和商業(yè)用熱電聯(lián)產系統(tǒng)。在Cyanamid，采用往復式發(fā)動機供電3.5MWe，同時供應蒸汽。在醫(yī)院和小的工廠是適合于安裝燃氣輪機熱電聯(lián)產系統(tǒng)的，1992年3月，在cornwall安裝了由兩個燃氣輪機組成的熱電站。最近在曼切斯特機場建成了10MWe的熱電站，據預測運行成本每條可降低150萬英磅。倫敦一家醫(yī)院的熱電站安裝了兩臺1.5MWe汽輪機，汽機廢熱用于供給吸收式制冷機，空調加濕系統(tǒng)，機械通風系統(tǒng)。
1992年11月，由環(huán)境部，英國煤氣公司，以及11家地方電力公司共同成立了一個節(jié)能托拉斯，旨在建立一個實驗熱電站，托拉斯負責資金問題。工程的建設費用中，有關天然氣部分由英國煤氣公司承擔。工程第一年費用為600萬英磅，預計以后幾年的費用將達幾千萬英磅。英國熱電聯(lián)產協(xié)會代表托拉斯管理該電站。
英國目前熱電站發(fā)電容量為2000MWe，前能源大臣曾指出到2020年，英國熱電聯(lián)產發(fā)電量達到全國發(fā)電總量的25％。這意味著到2000年，熱電聯(lián)產的發(fā)電量要從現(xiàn)在的2000MW發(fā)展到4000MW。而英國熱電聯(lián)產協(xié)會的目標則更高，即從2000MW發(fā)展到6000MW。
參考資料
本文將以在1986年成立的環(huán)渤海區(qū)域市長聯(lián)席會為例來研究公共管理在區(qū)域合作中所發(fā)揮的作用。從本質上說公共管理職能對區(qū)域合作組織的作用就是推動區(qū)域合作的順利進行,從而促進區(qū)域合作組織中各個地區(qū)經濟的發(fā)展。在這里我們主要考慮此次會議的宗旨及原則,并從中剖析公共管理職能是如何應運而生的。首先,環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會的宗旨:以國家對環(huán)渤海區(qū)域經濟合作組織發(fā)展的總體規(guī)劃為中心、以增強經濟合作區(qū)域的創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力、綜合實力以及國際競爭力的不斷提高為目標,通過不斷地深化改革、擴大開放,進而形成內外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系,為擴大經濟合作區(qū)域內的交流合作、促進環(huán)渤海地區(qū)的科學發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻。其次,聯(lián)席會的組織原則是“在推動環(huán)渤海區(qū)域經濟和社會全面合作中,堅持政府協(xié)調、市場運作、企業(yè)自主、社會參與的合作原則,堅持平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協(xié)調、共同發(fā)展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中,充分考慮到了公共政策理論在實踐中所必然表現(xiàn)出來的利益傾向性、整體性、合法性與強制性等一系列特征,同時也充分體現(xiàn)了區(qū)域合作組織要想持續(xù)健康發(fā)展所必需的條件。為了適應公共政策理論落實中表現(xiàn)出來的一系列特征,也為了滿足區(qū)域合作組織的健康發(fā)展,區(qū)域合作組織通常都有《合作框架協(xié)議》、《合作宣言》等文件,可問題是如何將這些協(xié)議、宣言落到實處,而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發(fā)揮推進經濟合作的積極探索與創(chuàng)新。進一步發(fā)揮公共政策和共同決策的重要作用,圍繞區(qū)域合作的主攻方向和突破重點,進行綜合調研和比較分析,而這一過程正是公共管理職能在區(qū)域合作組織中的積極推動作用。
二、關于加強區(qū)域合作中的公共管理職能的建議
在促進區(qū)域合作的過程中我們仍面臨著重大的問題,陳瑞蓮曾經對合作組織進行過比較研究,他提出,雖然長江三角洲區(qū)域一體化、珠江三角洲區(qū)域一體化對中國經濟發(fā)展意義非凡,但是缺少實質性推進,其主要原因是區(qū)域城市政府間沒能夠形成統(tǒng)一、合理、公正的公共管理體制,導致區(qū)域合作組織的活動無法做到“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意,是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說,區(qū)域合作中存在的尚未解決的問題、難題,其最終的解決往往是與公共管理職能的發(fā)揮分不開的。在促進區(qū)域合作、地方政府合作的過程中,如何有效實現(xiàn)公共管理職能,曾有很多學者提出過自己的建議,本文歸納后得出主要應當采取的措施如下:
1.中央政府的支持與引導是加強區(qū)域合作中的公共管理
職能不可缺少的支撐。區(qū)域內地方政府合作的動力一方面來自于共同利益驅使,另一方面更需要有國家的參與,要有來自中央政府的政策鼓勵與引導。
2.建立一套制度化的、科學的地方政府官員績效評價機制
這樣的官員評價體系可以幫助區(qū)域合作中的政府官員樹立科學的政績觀,有效抑制地方保護主義的滋生、擴大。
3.建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調機制
要解決“個體理性”與“集體理性”間存在的沖突,并不是否認地方政府追求各自的利益,而是可以通過一種區(qū)域合作協(xié)調機制,發(fā)揮政治協(xié)調的積極作用,在滿足個體理性的前提下達到集體理性,同時實現(xiàn)政治協(xié)調與公共管理職能的發(fā)揮,最終實現(xiàn)區(qū)域合作組織經濟文化的一體化。
一、"業(yè)績考核"與"素質考評"
1、"業(yè)績考核"或"考績"
我們所說的"業(yè)績"，是一個廣義的概念；它并不只是指企業(yè)中的業(yè)務人員取得的那些可以用經濟指標衡量的業(yè)務實績，而是泛指企業(yè)中所有崗位上的工作人員所取得的工作進展或完成業(yè)務情況；其中有些"業(yè)績"是無法用經濟指標來衡量的，至少是無法直接用經濟指標來衡量的。
2、"素質考評"或"考評"
這是對人們"德"（職業(yè)道德與個人品德）、"能"（管理能力與操作技能）、"識"（理論知識與實際見識）這三方面的結構和程度的考量。
二、"業(yè)績考核"與"素質考評"的方法不同
1、"業(yè)績考核"用的是考核制度與計劃管理緊密結合的方法
計劃管理用"一定質量要求下"的"工作量"和"工作進度"為指標，把企業(yè)各崗位人員的工作，轉換成可以用比較精確的數字來加以衡量的東西。計劃管理并不是一個單一的計劃，而是有著多維精確刻度的一個計劃體系、一個計劃網絡，它使整個企業(yè)的工作，從長期、中期到短期，從整個公司、各個部門到每個個人，從生產經營到各方面工作，都成為可以把握、可以衡量的東西。以這樣的計劃體系為基礎，無論是業(yè)務人員的考核，還是非業(yè)務人員的考核，都可以避免流于空泛、模糊、形式主義和主觀主義。
2、"素質考評"用的是綜合各方面評議的方法
評議的方法多種多樣，各有利弊，需善加取舍、取長補短、綜合使用。大體說來，直接上級的考評，比較細致和準確，但容易失之過寬；間接上級的考評，比較客觀公正，但準確性較差；自我評估有利于上級深入了解員工的具體情況，調動員工自我管理的積極性，但也容易失之過寬；下級的評分，雖說比較準確，但一般也有過寬的弊?。煌壓蛥f(xié)作部門的考評，會造成激烈競爭的局面，從而有助于了解到其他形式的考評所不能提供的情況，但又容易失之過嚴；外聘權威評價部門的考評，不言而喻，客觀公正性雖說較好，然不免會有隔簾問診、隔靴搔癢之弊：總之，沒有任何一種考評形式是十全十美的，只能通過它們之間的一定比例的互相牽制才能使總的評價盡可能地做到客觀、公正和準確。
三、"業(yè)績考核"與"素質考評"的價值導向不同
"業(yè)績考核"引導人們重實效、重實績，積極有為；"素質考評"則引導人們注重個人的全面發(fā)展和團體協(xié)作：二者均有其積極意義。但是任何一方面的過分強調，都會造成一系列弊病。
在考核問題上往往存在兩種傾向：一是重素質，二是重業(yè)績。二者其實不可偏廢，因為我們不但要"成事"，而且要"育人"；不但要抓企業(yè)業(yè)績，而且要抓企業(yè)文化--象任何一個組織體一樣，這兩方面的均衡發(fā)展和相互促進，才有利于企業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。過于重"素質"，會使人束手束腳，過分重視個人修為和人際關系，不講實效；而且妨礙人的個性、創(chuàng)造力的發(fā)揮，使人們但求明哲保身，不思進??；最終是不利于組織體和社會的發(fā)展。這是中國幾千年來的人員評價傳統(tǒng)的最大弊病，它使考核的價值取向趨于消極。過于重"業(yè)績"，又易于鼓勵人的僥幸心理，令人投機取巧、走捷徑、急功近利、不擇手段；這就是西方文化經常暴露出來的弊病，它從另一個角度使考核的價值取向趨于消極。
四、"業(yè)績考核"與"素質考評"的客觀性、準確性不同
1、"業(yè)績考核"用的是"田徑標準"
對于企業(yè)人員的"業(yè)績"，即其在一定時間內、在一定質量要求下完成的任務的工作量和工作進度，我們一般能夠做到相當客觀、準確的評價，就象體育比賽中的田徑項目一樣。
2、"素質考評"用的是"體操標準"
對于企業(yè)人員的"素質"，即其在工作中表現(xiàn)出來的"德"、"能"、"識"，就很難有一個統(tǒng)一、明確的標準，就需要綜合來自各方的評議，就象體操比賽要由各方面人士組成的評委來打分一樣。
五、應當妥善設計好個人考核總分?quot;業(yè)績考核"與"素質考評"所占比重
一套好的考核標準，必須在"業(yè)績"和"素質"之間安排好恰當的比例。從實際經驗來看，考核制度應在較大地（七成以上）突出業(yè)績考核的前提下，兼顧對素質的要求。為了使考核的價值取向趨于積極，引導員工成為積極有為的開拓者而不是謹小慎微的謙謙君子，企業(yè)必須側重于業(yè)績方面的考核；由于業(yè)績考核比較客觀、準確，而素質考評比較主觀、模糊，因而考核側重于業(yè)績也有利于提高考核結果的客觀、準確性。
同時，在"素質"考核內容中，也應有意強調積極的價值導向，不要搞面面俱到、求全責備。要突出抓住少數幾個體現(xiàn)企業(yè)積極的價值導向?quot;關鍵指標"。比如對企業(yè)管理者，應當側重考察其管理素質，即主要從其計劃、組織、用人、協(xié)調、指揮和控制等方面的能力來考察；其中，特別要重視其"能否通過自己的創(chuàng)新能力而對企業(yè)經濟效益、企業(yè)文化和社會形象做出較大貢獻"，作為對管理者的最高要求。
六、"業(yè)績考核"與"素質考評"為什么一定要"先分后合"
在一些企業(yè)的現(xiàn)行考核制度中，"業(yè)績"考核與"素質"考評分工不明，往往是將二者混在一起。結果造成許多混亂：
有的企業(yè)每月都評"業(yè)績"與"素質"，年終又來一次，不免形成重疊和沖突：到底是以"月考?quot;為準呢，還是以"年度考核"為準？不管選擇何者為準，都會使另一種考核成為多余。
再者，"業(yè)績"本是客觀的東西，只適合"考核"；而有的企業(yè)也將其交付"考評"，結果就使本來可以客觀準確衡量的東西變成眾說紛紜的東西了；
其三，"業(yè)績"應該是短線考察項目，"一月事一月畢"；年終再來籠統(tǒng)考察一次，有不少弊病：a：干部員工每月的工作情況事過境遷，工作表現(xiàn)逐月不同，到年底籠統(tǒng)打分，在很大程度上取決于打分者當時的主觀印象；b：如果中途發(fā)生主管人變更，年終的評分就很容易脫離干部員工一年來的工作實際；c：干部員工每月的得分與年終的得分容易發(fā)生沖突，同時評分者也很為難：年終重新給下屬打一次分呢，還是按照各月的平均分打分？按照前者，每月的評分就被否定了；按照后者，則使年終評分成為毫無意義的多此一舉。?quot;素質"本應是長線考察項目，往往要數月甚至數年才能做出評判，卻把它放到每月去考察，讓人如何能說得清楚？
其四，"業(yè)績"考核與"素質"考評混于一處，也使被考核者無法了解自己得分、失分于何處，從而不利于其改進工作、改正缺點。
業(yè)績是短線考察項目，素質是長線考察項目，應該明確分工、先分后合。應當每月察業(yè)績，年終評素質，最后綜合形成干部員工的全年得分。
