時(shí)間：2022-02-22 18:53:21
序論：在您撰寫社會(huì)行政論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
在人類法律史的進(jìn)程中，個(gè)案總是最能觸動(dòng)人們的神經(jīng)，而個(gè)案也正是在世人的矚目中成為推動(dòng)法律制度變遷乃至社會(huì)變革的第一推手。①個(gè)案的這一巨大的歷史力量并非來自于其自身，而是因?yàn)樗陌l(fā)生源自必然中的偶然。質(zhì)言之，任何個(gè)案的發(fā)生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動(dòng)因和特定社會(huì)背景，那些成為推動(dòng)人類法律制度變遷的個(gè)案只是“幸運(yùn)”地成為了第一個(gè)。也正是在這一意義上，因得益于中國(guó)高等教育的發(fā)展，以及其所伴隨的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變革，才使得1998年的“田永案”成為可能?！疤镉腊浮钡囊饬x在于，它在一定程度上擴(kuò)張了中國(guó)行政訴訟的受案范圍，并由此開創(chuàng)了中國(guó)高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽(yù)為“具有高校教育行政訴訟里程碑意義”的案件。
(一)1999－2011年高校教育行政訴訟的實(shí)踐情況自1998年“田永案”至今，已有十?dāng)?shù)年時(shí)間。這期間，“學(xué)生訴高?！钡慕逃姓m紛案件數(shù)量已蔚為可觀。據(jù)“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，在1999－2011年間，年均有3.7個(gè)生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態(tài)分布的態(tài)勢(shì)，各年間的案件判決數(shù)量有起有伏。我們從圖1可以看到，1999年雖開創(chuàng)了中國(guó)高校教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000年、2001年、2002年，其受案數(shù)量卻呈明顯下降趨勢(shì)②。這一變動(dòng)趨勢(shì)與當(dāng)時(shí)全國(guó)法院一審行政案件受案數(shù)的變化趨勢(shì)是一致的?！白?987－1998年全國(guó)法院一審行政案件受案數(shù)總體上一直呈上升之勢(shì)，1999年比1998年略為下降，2000年比1999年出現(xiàn)大幅度下降，降幅達(dá)21%。”［4］這一變化與2000年最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺(tái)有著密切的關(guān)系。“解釋”第一條對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定用一個(gè)概括性條款取代了《行政訴訟法》第11條的逐項(xiàng)列舉。這一司法解釋的本意，是為拓寬行政訴訟的受案范圍，但現(xiàn)實(shí)卻與此相反。其背后的深層次原因在于，作為一個(gè)概括性的條款，它既可以視為受案范圍的擴(kuò)張，也可以被現(xiàn)實(shí)中的法官作為“法律擋箭牌”。而法律實(shí)踐的展開所最終取決于的是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的對(duì)比和博弈。一個(gè)案件從是否予以立案，到最終的判決結(jié)果，在這一過程中，當(dāng)事人的能力、積極主張的態(tài)度，法官的學(xué)識(shí)、膽識(shí)，以及社會(huì)的環(huán)境、公眾的認(rèn)同都發(fā)揮著至關(guān)重要的影響。④“田永案”雖已開創(chuàng)先例，并最終刊登在《最高人民法院公報(bào)》，但各地法院在面對(duì)高校教育行政訴訟案件時(shí)仍然顯得謹(jǐn)小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不統(tǒng)一，仍然將其排除在受案范圍之外的例子并不鮮見;②另一方面，從已立案案件的最終判決結(jié)果看，學(xué)生敗訴占較大的比例，體現(xiàn)出法院在面對(duì)類似案件時(shí)仍然顯得過于小心翼翼。
(二)高校教育行政訴訟實(shí)踐的意義濫觴于20世紀(jì)90年代末的中國(guó)高校教育行政訴訟，促進(jìn)了高校學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù)和高等院校教育管理的法治化。與此同時(shí)，這些訴訟實(shí)踐的展開對(duì)發(fā)展和完善中國(guó)的行政訴訟理論，從而推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范圍?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規(guī)定為“合法權(quán)益”，其內(nèi)涵和外延均未作規(guī)定。但在第11條又對(duì)受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一制度設(shè)置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當(dāng)今民主、法治社會(huì)，人們受行政法保護(hù)的權(quán)益早已突破人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，涵蓋到受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、環(huán)境權(quán)、獲得信息權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、選舉權(quán)、出版權(quán)等社會(huì)性權(quán)利和政治權(quán)利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學(xué)識(shí)大膽突破特別權(quán)力關(guān)系理論的禁錮，通過創(chuàng)造性地運(yùn)用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開創(chuàng)性意義的判決。這一判決標(biāo)志著法院正式將受教育權(quán)納入到行政訴訟的調(diào)整范圍，從而擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范疇。相信隨著中國(guó)民主、法治建設(shè)進(jìn)程的加快，在高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一成果也將惠及到其他公民權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域。這一點(diǎn)已在2000年最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟＞若干問題的解釋》中得到了初步體現(xiàn)。該司法解釋采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，被認(rèn)為是對(duì)《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規(guī)定的一種突破和擴(kuò)張。二是促進(jìn)了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復(fù)高考以來，中國(guó)高等教育獲得了迅速發(fā)展，其高等教育法律體系建設(shè)也取得了豐碩成果，構(gòu)建起了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來高等教育領(lǐng)域侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既損害了高校學(xué)生的合法權(quán)益，也妨礙了高校日常管理的正常運(yùn)行。高校教育行政訴訟的啟動(dòng)，為法院監(jiān)督高校的教育行政行為提供了一個(gè)良好的契機(jī)。在審判實(shí)踐中，法院針對(duì)高校不同性質(zhì)的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實(shí)質(zhì)性審查的方式予以審查。前者主要針對(duì)高校學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的教育行政行為，后者則針對(duì)高校的一般教育管理行政行為。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，這些審判實(shí)踐的開展一方面促成了高校與學(xué)生糾紛的規(guī)范解決，另一方面也有力促進(jìn)了高校的依法治校進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)說，來自法院監(jiān)督的壓力，不但對(duì)高校的行政權(quán)力運(yùn)行給予了行政法上的規(guī)制，也促使高等教育體制的設(shè)計(jì)者開始思考如何在高校內(nèi)部建立起符合法治化所需的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和方式方法，從而加快了高校行政權(quán)力運(yùn)行的法治化進(jìn)程。三是推動(dòng)了行政訴訟理論的發(fā)展，為中國(guó)行政訴訟制度的完善奠定了基礎(chǔ)。在中國(guó)行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域，特別權(quán)力關(guān)系理論一直占據(jù)著重要的位置。這也影響到中國(guó)相關(guān)法律制度的設(shè)置，可以說在中國(guó)行政法領(lǐng)域的各種相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中均可見特別權(quán)力關(guān)系理論的身影。除受傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家德國(guó)、日本的影響之外，與中國(guó)計(jì)劃體制的長(zhǎng)期控制與影響是有著密切關(guān)系的?！疤镉腊浮蓖黄屏烁咝Ｅc學(xué)生間事實(shí)上存在的“特別權(quán)力關(guān)系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進(jìn)一步推進(jìn)，兩者的這一特別權(quán)力關(guān)系有進(jìn)一步弱化的趨勢(shì)。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學(xué)界、教育法學(xué)家開始認(rèn)真研究“公共行政”、“公務(wù)法人”等現(xiàn)代行政法理論的重要問題，這也為今后重構(gòu)中國(guó)的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。
二、理論的回音:高校教育行政訴訟
實(shí)踐中存在的問題及其理論反思自高校教育行政訴訟實(shí)踐展開以來，中國(guó)的行政法者、教育學(xué)者對(duì)這一新領(lǐng)域給予了極大的關(guān)注，他們對(duì)已有的典型個(gè)案進(jìn)行了集中的討論，并運(yùn)用比較法學(xué)的方法，積極引進(jìn)西方法學(xué)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理論工具，試圖對(duì)司法審判實(shí)踐中提出的問題予以理論的闡述和開拓。
(一)公共行政理論:對(duì)高校教育行政訴訟受案范圍問題的回應(yīng)公共行政理論認(rèn)為，行政不僅指國(guó)家行政，還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的行政。對(duì)此，現(xiàn)代行政法學(xué)理論也認(rèn)為應(yīng)突破傳統(tǒng)行政法只研究國(guó)家行政(國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政)的桎梏，將國(guó)家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國(guó)，由于行政法學(xué)起步較晚，受傳統(tǒng)行政法學(xué)理論影響較深，研究范圍多局限于國(guó)家行政領(lǐng)域，加之中國(guó)參與制民主發(fā)展仍較為緩慢，國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)阻礙較多，這些都導(dǎo)致了中國(guó)行政法學(xué)的研究對(duì)公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關(guān)行政法律制度的制定時(shí)公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過將被訴的高校作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對(duì)案件予以受理，但作為一個(gè)缺乏判例法傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實(shí)踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時(shí)僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一現(xiàn)象引起了行政法學(xué)界的反思，并對(duì)公共行政理論給予了更多的關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說，公共行政理論是對(duì)社會(huì)環(huán)境變遷的一種必然回應(yīng)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，隨著科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，人類進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅猛發(fā)展時(shí)期，隨之而來的則是大量社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的產(chǎn)生。面對(duì)激增的社會(huì)公共事務(wù)，國(guó)家不能也無力獨(dú)占行政權(quán)力。除國(guó)家行政以外，社會(huì)行政的興起已成了一種必然的趨勢(shì)。而隨著社會(huì)公權(quán)力組織的興起，其實(shí)施的公共行政行為也越來越多地影響著公民的權(quán)利和自由，其權(quán)力范圍亦不僅及于組織內(nèi)部相對(duì)人，也可能涉及外部相對(duì)人，而在其濫用社會(huì)公權(quán)力的情況下，更會(huì)侵犯公民的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利。對(duì)此，現(xiàn)代行政法將國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)公權(quán)力組織實(shí)施的公行政也納入其調(diào)整范圍。雖然中國(guó)社會(huì)權(quán)力發(fā)展較為緩慢，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和法治進(jìn)程加快，其發(fā)展亦是必然的趨勢(shì)?，F(xiàn)今，中國(guó)行政法學(xué)界對(duì)公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對(duì)將高校、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等公共組織的行為納入到行政法的調(diào)整范圍已成為共識(shí)，只是立法層面的回應(yīng)仍顯不足。
(二)公務(wù)法人:對(duì)高校法律地位問題的回應(yīng)目前，關(guān)于中國(guó)高校的法律地位，理論界和實(shí)務(wù)界比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是將其定位于事業(yè)單位，在處理高校教育行政訴訟案件的司法實(shí)踐中一些法院則將其作為法律法規(guī)授權(quán)組織予以解決。①但簡(jiǎn)單地將高校的性質(zhì)和法律地位界定為事業(yè)單位法人，未對(duì)其能否作為行政主體予以明確，已造成司法實(shí)踐的混亂及理論認(rèn)識(shí)的差異。一些相類似的高校教育行政訴訟案件僅因受理法院不同而面臨不同的命運(yùn)，這一現(xiàn)象對(duì)保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益和監(jiān)督高校權(quán)力均造成了消極影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其也必將不利于高等教育體制改革乃至高等教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。行政法學(xué)界注意到現(xiàn)行行政法規(guī)定的局限性及其帶來的不利影響?，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展亦已表明，隨著中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展，以及政府機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變，已生長(zhǎng)出大量的非政府、非營(yíng)利組織，它們事實(shí)上享有和行使著行政管理職權(quán)，并承擔(dān)著一定領(lǐng)域、一定事項(xiàng)的公共管理職能，而任其游離于法律控制之外必將不利于相關(guān)當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)。越來越多的行政法學(xué)者開始建議在中國(guó)的行政法律制度中引入“公務(wù)法人”制度②，以擴(kuò)大行政法的調(diào)整范圍，從而適應(yīng)公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的時(shí)代趨勢(shì)。如著名行政法學(xué)家馬懷德教授在其《公務(wù)法人及行政訴訟———兼論特別權(quán)力關(guān)系的救濟(jì)途徑》［5］一文中，即建議在中國(guó)建立“公務(wù)法人”制度，將學(xué)校等事業(yè)單位納入“公務(wù)法人”范疇。在隨后的研究中，馬懷德教授進(jìn)一步明確提出，“公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不止單純的民事關(guān)系一種，還包括行政法律關(guān)系。公務(wù)法人制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守法律保留和法律優(yōu)先原則，不得與法律法規(guī)相抵觸。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后，應(yīng)通過行政訴訟途徑解決”。應(yīng)當(dāng)說，“公務(wù)法人”概念的引入為我們擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍開辟了一個(gè)新的思維空間，而其建立應(yīng)將有助于解決高等院校的法律地位及其在行政訴訟中的被告資格等問題。
當(dāng)人們的基本需求得到相對(duì)滿足的時(shí)候，當(dāng)我們的社會(huì)需要更高的生活質(zhì)量的時(shí)候，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)就成為我們時(shí)代的中心政治議題。要解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就必須對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行積極的反思并尋求變革。貝克同時(shí)認(rèn)為，要解決這些風(fēng)險(xiǎn)需要專門的知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)就是關(guān)于是知識(shí)、專門技術(shù)和非專門技術(shù)的政治學(xué)，在風(fēng)險(xiǎn)討論中，知識(shí)和專家的地位提升到了政治地位。當(dāng)前我國(guó)正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、政治發(fā)展的矛盾聚集階段，是社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，而這些潛在社會(huì)和自然風(fēng)險(xiǎn)往往又很容易轉(zhuǎn)化為各種現(xiàn)實(shí)社會(huì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中利益糾結(jié)，社會(huì)發(fā)展中的突發(fā)安全事件，政治發(fā)展中腐敗問題，以及大規(guī)模霧霾的蔓延，環(huán)境污染事件的頻發(fā)等都是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的重要表征，雖然我們還不能武斷中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，但是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理具有重要的啟示意義。我們應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要特征，提前布局，建立我國(guó)公共危機(jī)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，以期能迅速化解風(fēng)險(xiǎn)，防范危機(jī)。在公共危機(jī)管理中，處于政府決策核心位置的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力對(duì)政府的危機(jī)管理效果有著至關(guān)重要的影響，故而，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論視角探討公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力是極為必要的。
二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來凸顯了公共行
政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的不足作為新時(shí)期的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，它既是社會(huì)管理的主體，也是進(jìn)行各種危機(jī)處理的關(guān)鍵人物，其一言一行，一舉一動(dòng)，關(guān)系著危機(jī)局勢(shì)的發(fā)展變化。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)處理能力，也就是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在危機(jī)情境中的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制、決策等能力的綜合體現(xiàn)，是其有效化解危機(jī)的根本前提和基礎(chǔ)。而面對(duì)隨時(shí)可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的不足日益凸顯。
1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的預(yù)見能力不足。
政府承擔(dān)著社會(huì)管理的重任，政府的決策質(zhì)量的高低對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，而作為政府決策核心要素的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見能力則左右著政府決策質(zhì)量的高低。而現(xiàn)階段一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在做出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策過程沒有充分意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，對(duì)決策在未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見能力不足。近幾年，因暴雨問題凸顯的城市排水問題就是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)預(yù)見能力不足的明證。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策的時(shí)候本應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，盡可能預(yù)測(cè)未來可能的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，并為此建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，充分預(yù)估未來遭遇災(zāi)難或危機(jī)后可能出現(xiàn)的瓶頸，在人力所及的范圍內(nèi)盡可能消除導(dǎo)致災(zāi)難的各種潛在因素。而由于制度和領(lǐng)導(dǎo)者自身能力的限制，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)和可能的危機(jī)預(yù)估不足的現(xiàn)象還比較普遍。
2.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的辨別能力差。
對(duì)于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者來說，在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)之初有效的控制和消弭危機(jī)往往比挽回和處理危機(jī)更加重要。然而從當(dāng)前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)中，我們不難發(fā)現(xiàn)部分公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不具備對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的辨識(shí)能力，不能在危機(jī)爆發(fā)初期，就準(zhǔn)確判斷危機(jī)的性質(zhì)，預(yù)見危機(jī)爆發(fā)的危害，從而對(duì)癥下藥，將危機(jī)化解在尚未造成危害之時(shí)。如松花江污染事件就凸顯了地方公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)識(shí)別能力的欠缺。
3.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息搜索能力比較弱。
赫伯特·西蒙曾指出：“在危機(jī)狀態(tài)下：決策者事實(shí)上并不具備相關(guān)決策狀況的所有信息；決策者處理信息的能力有限；決策者在有了相關(guān)決策狀況的簡(jiǎn)單印象后就行動(dòng)；決策者對(duì)的選擇行為受所得信息的實(shí)質(zhì)和先后順序的影響?！睆闹胁浑y看出，針對(duì)信息收集，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息搜集能力不足主要表現(xiàn)為以下三方面：首先決策者處理信息的能力有限，即公共行政領(lǐng)導(dǎo)者面對(duì)情報(bào)部門收集來的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)信息，難以分辨出信息的真?zhèn)?、主次，不能透過信息的表層現(xiàn)象對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的本質(zhì)有深層次的認(rèn)識(shí)，從而引起判斷失誤，決策不力。其次，信息掌握不全面，當(dāng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者面對(duì)不完全的信息時(shí)，難免不會(huì)影響到公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策能力的發(fā)揮，做出偏頗錯(cuò)誤的決定。最后，信息搜集不及時(shí)，例如2008年南方低溫冬雨災(zāi)害，由于我國(guó)氣象局的天氣預(yù)報(bào)系統(tǒng)具有滯后性，不能及時(shí)而準(zhǔn)確地預(yù)計(jì)未來一周之后的天氣狀況，各交通部門之間互通信息不夠等，導(dǎo)致公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不能及時(shí)獲取相關(guān)信息，無法估測(cè)到可能出現(xiàn)的情況。
4.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決斷能力不足。
當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危機(jī)時(shí)，危機(jī)決策是對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決斷能力的重要考驗(yàn)，然而，許多領(lǐng)導(dǎo)者在危機(jī)決斷時(shí)，果敢不足、優(yōu)柔有余。尤其在面對(duì)一些新問題新情況時(shí)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者往往失去判斷力，不能靈活地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境當(dāng)機(jī)立斷做出最有效的決策。
5.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策執(zhí)行能力差。
有些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者雖然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)有了清醒的認(rèn)識(shí)，當(dāng)機(jī)立斷做出了合理的決策，但是在危機(jī)決策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，限于主客觀條件，正確的決策沒有執(zhí)行到位，致使危機(jī)決策沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大損失。
6.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)事件的追蹤決策能力欠缺。
社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和潛在性，往往突然爆發(fā)釀成危機(jī)事件，而且其后續(xù)發(fā)展也具有極大的不確定性，危機(jī)決策是往往是在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下做出的緊急決策，有的時(shí)候是完善的、不合理的，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)危機(jī)事件密切關(guān)注，及時(shí)調(diào)整政策，進(jìn)行追蹤決策。而有些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)忽視了對(duì)危機(jī)事件的追蹤決策，導(dǎo)致危機(jī)事件不斷蔓延，造成了更大的損失。
三、造成公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力不足的原因
1.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)淡薄。
公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)是他們進(jìn)行公共危機(jī)決策的基礎(chǔ)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該預(yù)見潛在或現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)的征兆，并在爆發(fā)之初，預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)，估測(cè)危機(jī)帶來的后果，提前制定有力的預(yù)防措施，以控制危機(jī)的影響范圍?，F(xiàn)實(shí)中，由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)決策意識(shí)淡薄，而致使危機(jī)事件擴(kuò)大化的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)薄弱不僅會(huì)使危機(jī)擴(kuò)大化而且會(huì)引發(fā)新的危機(jī)。面對(duì)危機(jī)爆發(fā)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者承受著心理和時(shí)間上的雙重壓力，他們不能在復(fù)雜的危機(jī)面前果斷決策，從而延誤危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。
2.公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)有待提高。
公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)的高與低直接影響著他們決策能力的強(qiáng)弱。危機(jī)決策制定的特殊性，要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者具備較高的自身素質(zhì)，使其能在短時(shí)間內(nèi)做出適合危機(jī)事件處理的決策。這里我們將從以下三方面來分析公共行政領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)：首先，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者心理素質(zhì)不過硬。危機(jī)決策是對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者心理、能力、知識(shí)水平等方面的多重考驗(yàn)，“在危機(jī)發(fā)生中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者往往要承受巨大的心理壓力，在公共危機(jī)管理中，心理承受能力的強(qiáng)弱是決定公共危機(jī)管理中發(fā)揮本身能力的重要依據(jù)?！本彤?dāng)前的一些危機(jī)事件，我們不難看出有的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者由于自身危機(jī)處理知識(shí)不足、心理素質(zhì)過差，導(dǎo)致在危機(jī)突發(fā)之時(shí)，無法做出正確的危機(jī)決策，致使危機(jī)轉(zhuǎn)化為災(zāi)難。更有甚者，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者因?yàn)閼峙嘛L(fēng)險(xiǎn)，在危機(jī)決策的關(guān)鍵時(shí)期，畏手畏腳，最終錯(cuò)失危機(jī)處理的良機(jī)，給社會(huì)帶來巨大損失。其次，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。責(zé)任重于泰山，責(zé)任意識(shí)是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者成功進(jìn)行危機(jī)決策的關(guān)鍵要素之一。所謂的領(lǐng)導(dǎo)，就是在享受特權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)起更大的責(zé)任，在風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)來臨時(shí)，有勇氣站出來，單獨(dú)扛起壓力。在危機(jī)處理中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者在責(zé)任意識(shí)的驅(qū)使下，將自己的職、權(quán)、責(zé)聯(lián)系起來，立足于社會(huì)民眾的利益，履行自身的職責(zé)和使命?，F(xiàn)實(shí)中很多危機(jī)事件是可以在初發(fā)期就加以控制，但是由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者或?qū)Υ嬖诘陌踩[患麻木不仁，或?qū)ξC(jī)的爆發(fā)心存僥幸，或?qū)撛诘奈C(jī)敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致危機(jī)事件不斷發(fā)生。最后，知識(shí)水平有限。變化多端的危機(jī)事件要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不斷學(xué)習(xí)，不僅要具有管理學(xué)、心理學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)，還要掌握危機(jī)決策相關(guān)的知識(shí)。但是一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者由于缺乏危機(jī)意識(shí)或者極少接觸類似危機(jī)事件，危機(jī)決策學(xué)習(xí)的意識(shí)不足，危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)缺乏。另外我國(guó)缺乏對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策技能的專業(yè)培訓(xùn)等制度，造成公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策知識(shí)不足。
3.危機(jī)決策的信息搜集系統(tǒng)不健全。
無調(diào)查無發(fā)言權(quán)。信息不僅是一種重要的決策資源，更是公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的依據(jù)。缺乏充足的信息資源，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策就容易出現(xiàn)偏差或錯(cuò)誤。就我國(guó)而言，信息搜集系統(tǒng)存在以下缺陷：其一，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)信息系統(tǒng)的技術(shù)設(shè)備較為落后，人員素質(zhì)不高，造成信息系統(tǒng)的搜集力度不大，我國(guó)的電子政務(wù)、數(shù)據(jù)庫(kù)資源共享平臺(tái)等的建設(shè)都處于初級(jí)階段，信息的搜集一直沿用傳統(tǒng)的方式，同時(shí)信息系統(tǒng)的工作人員素質(zhì)有待提高，這就造成我國(guó)信息資源不足，難以支撐公共危機(jī)事件的處理。其二，我國(guó)官辦的信息機(jī)構(gòu)，除國(guó)家安全部門外，均實(shí)行分級(jí)管理制。在這種管理方式下，信息機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性大打折扣，當(dāng)信息搜集的工作觸及政府或者某些領(lǐng)官員私人利益時(shí)，政府的自利性和官員的私利性便會(huì)凸顯，一旦缺乏監(jiān)管，政府和公共行政領(lǐng)導(dǎo)者極有可能對(duì)信息搜集進(jìn)行人為干涉，甚至不惜利用手中的權(quán)力對(duì)信息進(jìn)行偽造、篡改，因而信息的真實(shí)性得不到保證。
4.決策的輔助機(jī)構(gòu)作用不突出。
決策輔助機(jī)構(gòu)是指由專家組成的輔助公共行政領(lǐng)導(dǎo)者決策的智囊團(tuán)，它主要負(fù)責(zé)信息的搜集、處理、分析，方案的制定等工作，在公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策中發(fā)揮參謀咨詢的作用。事實(shí)上決策者在利用專家智囊團(tuán)時(shí)存在一定的誤區(qū)和問題，具體為：一方面就公共行政領(lǐng)導(dǎo)者而言，一些公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)智囊團(tuán)的作用認(rèn)識(shí)不足，或者過分依賴，將所有的工作全部交予智囊團(tuán)，對(duì)其提出的方案全盤接受，將智囊團(tuán)的作用過度擴(kuò)大；或者咨詢意識(shí)不強(qiáng)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者過分自信，誤將智囊團(tuán)當(dāng)做秘書機(jī)構(gòu)，弱化其真正作用的發(fā)揮。另一方面就智囊團(tuán)本身而言，智囊團(tuán)的專業(yè)素質(zhì)有待提高，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)研究人員的知識(shí)水平，實(shí)際的工作能力較低。智囊團(tuán)成員結(jié)構(gòu)有待改善，研究人員的年齡、氣質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等結(jié)構(gòu)不合理，部分研究人員還擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，沒有足夠的時(shí)間從事政策研究分析。而且，作為智囊團(tuán)中的專家學(xué)者在輔助政府決策的過程中應(yīng)樹立高度的社會(huì)責(zé)任感。
5.危機(jī)決策的法制環(huán)境不健全。
法律是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證公平正義的基本準(zhǔn)則，任何人的行為都不能逾越法律。處于非常態(tài)下的危機(jī)決策行為，需要法律為其提供正當(dāng)性和合法性，然而現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)危機(jī)管理的相關(guān)法律法規(guī)體系存在著很大的不足，具體說來分為：其一，由于對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者行使危機(jī)決策權(quán)力的過程缺乏切實(shí)有效的監(jiān)管，使得領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策權(quán)力的運(yùn)用出現(xiàn)濫用或者缺失的現(xiàn)象。為了能快速解決危機(jī)事件，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為危機(jī)決策的首要負(fù)責(zé)人，會(huì)在危機(jī)決策中迅速集聚權(quán)力，決策程序相對(duì)簡(jiǎn)化，以便能夠在最短的時(shí)間內(nèi)作出決策。這一過程中，領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策極易侵害公民的利益。此外，部分領(lǐng)導(dǎo)者因怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)責(zé)任，而在危機(jī)決策的關(guān)鍵時(shí)刻，放棄決策權(quán)力，不履行自身的職責(zé)義務(wù)，導(dǎo)致危機(jī)發(fā)展為災(zāi)難。其次，現(xiàn)有的危機(jī)管理方面的法律體系存在很大的不足。部分現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠，無論多么有威懾力的法律，如果不能得到落實(shí)，那么只能是一紙空談。此外，部分法律法規(guī)太過分散、老舊，需要及時(shí)補(bǔ)充更新，以適應(yīng)復(fù)雜的危機(jī)管理工作。
四、提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的建議
1.增強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)。
現(xiàn)實(shí)生活中，很多風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)爆發(fā)前都會(huì)有征兆，可是由于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)淡薄，在危機(jī)初露端倪之時(shí)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，采取相應(yīng)措施，致使危機(jī)釀成大禍，帶來很多不必要的損失。這就要求進(jìn)行危機(jī)決策的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，有較強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)。一方面公共行政領(lǐng)導(dǎo)者樹立“居安思?！?、“一切事情都有可能發(fā)生”的思想，在日常工作中，關(guān)注久積社會(huì)問題的變化，留心各類信息的傳播，培養(yǎng)自身的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)識(shí)別能力，將危機(jī)決策納入日常決策中。另一方面，平時(shí)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要注意危機(jī)決策資源的積累，其中主要包括人財(cái)物等有形資源和信息、智慧、經(jīng)驗(yàn)等無形資產(chǎn)，這樣有利于公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的做出。
2.提高公共行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)。
首先，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的心理素質(zhì)。公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為危機(jī)第一決策人，必須具備處驚不變、大膽果敢的心理品質(zhì)。面對(duì)突如其來的危機(jī)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者具有很強(qiáng)的克制力，壓制內(nèi)心的恐懼和焦慮，以沉穩(wěn)冷靜的方式，快速有序地應(yīng)對(duì)危機(jī)。同時(shí)，面對(duì)非常規(guī)的危機(jī)決策，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要果敢善斷，能準(zhǔn)確地判斷危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)，迅速獲取相關(guān)信息，并從眾多的備選方案中，準(zhǔn)確地挑選出最佳的決策方案。其次，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)。在危機(jī)決策中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要勇于承擔(dān)責(zé)任，積極履行職責(zé)，危難時(shí)刻不退縮，以國(guó)家和人民的利益為重，想方設(shè)法化解公共危機(jī)。然而，從有限理性的角度出發(fā)，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者作為一個(gè)社會(huì)人，在危機(jī)關(guān)頭的自利思想會(huì)影響其決策的正確性。因而，在公務(wù)員常規(guī)培訓(xùn)中，要積極開展思想教育，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)處理過程的監(jiān)督，對(duì)于、不履行職責(zé)的公共行政領(lǐng)導(dǎo)者加以懲處，達(dá)到以儆效尤的目的。最后，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的知識(shí)水平。一方面要加強(qiáng)公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)教育，即組織公共行政領(lǐng)導(dǎo)者定期進(jìn)行必要的危機(jī)決策知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，提升公共行政領(lǐng)導(dǎo)者的知識(shí)儲(chǔ)備，加深公共行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)決策的認(rèn)識(shí)，避免公共行政領(lǐng)導(dǎo)者因知識(shí)的缺乏而束手無策。另一方面進(jìn)行必要的危機(jī)演練，即進(jìn)行公共危機(jī)模擬訓(xùn)練，展現(xiàn)危機(jī)爆發(fā)的情景，這種方式既豐富了公共行政領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策的經(jīng)驗(yàn)，又有利于領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)決策能力的提升。
3.完善信息系統(tǒng)，提高信息獲取能力。
由于客觀條件的限制，日常決策中，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者不可能搜集到所有的信息，尤其在情況緊急的危機(jī)關(guān)頭，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者更加不可能獲取足夠的信息用以決策。因此，在危機(jī)決策中，利用有限的條件盡可能多的搜集與危機(jī)相關(guān)的信息，就顯得及其重要。一方面要利用新型的科技手段，提高信息搜集工作的質(zhì)和量，一改原來不科學(xué)的搜集方式利用互聯(lián)網(wǎng)、大眾傳媒等傳播速度快時(shí)效性強(qiáng)的信息傳播渠道，獲取更充足的信息資源。另一方面，改變?cè)械男畔C(jī)構(gòu)的管理體制，變分級(jí)式管理為縱向條式管理，建立一個(gè)直接隸屬于中央及地方各級(jí)政府的信息系統(tǒng)，廣泛搜集各種社會(huì)信息。
4.發(fā)揮決策輔助機(jī)構(gòu)的作用。
從公共行政領(lǐng)導(dǎo)者方面而言，要徹底改變對(duì)智囊團(tuán)作用的認(rèn)識(shí)，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和紛繁多出的危機(jī)事件，公共行政領(lǐng)導(dǎo)者要積極利用好智囊團(tuán)的優(yōu)勢(shì)，在決策制定中真正發(fā)揮智囊團(tuán)的參謀咨詢作用，這就要求公共行政領(lǐng)導(dǎo)者，重新定義智囊團(tuán)在危機(jī)決策中的輔助作用，促使其發(fā)揮最大的價(jià)值。從智囊團(tuán)自身來講，國(guó)家要從硬件和軟件上支持專家智囊團(tuán)的發(fā)展，軟件方面完善智囊團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)，老壯青三者結(jié)合，提升研究人員的素質(zhì)，同時(shí)發(fā)展和吸納復(fù)合型、綜合性的人才；硬件方面，扶持非政府智囊團(tuán)，為他們提供資金援助。
5.健全危機(jī)決策的法制環(huán)境。
信息社會(huì)作為一種新的社會(huì)發(fā)展技術(shù)，其對(duì)社會(huì)的發(fā)展和政府行政管理既有機(jī)遇又會(huì)產(chǎn)生一定的挑戰(zhàn)，這就需要相關(guān)政府部門能夠有效調(diào)整好信息社會(huì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。其一，信息社會(huì)使得政府行政管理更加趨于復(fù)雜化。信息社會(huì)的高速發(fā)展勢(shì)必會(huì)給社會(huì)的發(fā)展引進(jìn)新的設(shè)備和理念，這就需要廣大工作者適度調(diào)整政府工作方式方法，甚至需要多種工作方式協(xié)同發(fā)展，給政府行政管理工作帶來一定的復(fù)雜性。此外，社會(huì)發(fā)展的信息化使得國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境聯(lián)系更加緊密，相互之間的影響也越來越大，使得行政管理環(huán)境更加開放、復(fù)雜，這就需要國(guó)家政府逐步提升行政管理水平和能力，以應(yīng)對(duì)不斷復(fù)雜的信息社會(huì)。其二，信息社會(huì)要求政府行政管理工具和管理模式發(fā)生改變。不斷發(fā)展的信息化社會(huì)使得大量的信息處理和傳輸工具開始涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等現(xiàn)代化信息傳播手段實(shí)現(xiàn)了政府行政管理信息的快速傳播，加之不斷復(fù)雜化的行政管理環(huán)境。這就需要國(guó)家政府能夠增強(qiáng)自身行政管理能力和水平，高效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的社會(huì)信息。
二、信息社會(huì)政府行政管理工作中存在的問題
1.政府行政管理組織結(jié)構(gòu)的不合理性
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷復(fù)雜化，我國(guó)政府行政管理程序更加繁瑣和復(fù)雜，各級(jí)行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊現(xiàn)象普遍存在，各項(xiàng)工作在開展的過程中缺乏默契的配合，導(dǎo)致我國(guó)政府行政管理組織結(jié)構(gòu)缺乏必要的合理性。
2.國(guó)家政府在化解突發(fā)事件和社會(huì)沖突的處理方式上存在不足
在信息社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)下，國(guó)家在文化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高速發(fā)展的條件下，需要國(guó)家政府更加綜合的行政管理，而且各類突發(fā)事件和社會(huì)沖突的發(fā)生幾率也在不斷增加。當(dāng)政府在處置社會(huì)沖突事件時(shí)，由于政府一些行政管理工作者缺乏必要的工作經(jīng)驗(yàn)，往往都不能從根本上解決問題，甚至?xí)?dǎo)致矛盾的激化。因此，相關(guān)政府行政管理工作領(lǐng)導(dǎo)者要做好突發(fā)事件和社會(huì)沖突的預(yù)防工作，全面提升廣大行政管理工作者的工作經(jīng)驗(yàn)和能力。
3.政府面臨信息安全方面的監(jiān)督難題
近些年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人們生活水平的提高，我國(guó)科學(xué)技術(shù)水平和信息技術(shù)得到了高速的發(fā)展，難免會(huì)使我國(guó)政府在面臨大量復(fù)雜信息時(shí)產(chǎn)生一種猶豫的心理，極有可能會(huì)造成在處理工作的過程中出現(xiàn)失誤，影響政府行政管理工作的工作效率和結(jié)果。一方面，隨著信息社會(huì)的不斷發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)各類信息全面聯(lián)接的同時(shí)，也涌現(xiàn)了大量的不良信息，勢(shì)必會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成極大的危害；另一方面，民眾很容易產(chǎn)生非理性的情緒，將會(huì)給社會(huì)造成必要的嚴(yán)重后果。
三、完善我國(guó)政府行政管理工作的具體對(duì)策
目前，我國(guó)政府行政管理工作中還存在著一些問題，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該加緊對(duì)廣大行政管理工作者的培養(yǎng)工作。
1.提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足社會(huì)和公眾需求
隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人們生活水平的不斷提升，公眾對(duì)于政府行政管理部門的需求越來越高，這就需要廣大行政管理工作者能夠盡最大程度地維護(hù)公民的合法權(quán)利，使廣大公民能夠最大限度地獲取政府工作信息，有助于社會(huì)各界有效利用國(guó)家政策，為社會(huì)創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
2.維護(hù)信息安全，遏制信息濫用
信息安全問題是現(xiàn)代信息社會(huì)中的重點(diǎn)研究問題，各類信息在產(chǎn)生、傳播的過程中難免會(huì)出現(xiàn)虛假、不良等信息。人們對(duì)于信息處理和通信系統(tǒng)的依賴性越來越高，而且某些重要信息在傳遞的過程中難免會(huì)出現(xiàn)信息泄露等安全問題。因此，各級(jí)政府行政管理工作者需要在工作崗位上各司其職，重視在處理信息的過程中的安全問題，避免發(fā)生信息的濫用問題。
四、結(jié)語(yǔ)
社會(huì)管理在我們國(guó)家包含著若干復(fù)雜的價(jià)值判斷，例如在政治學(xué)體系中社會(huì)管理所包含的價(jià)值判斷就是在社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行合理的權(quán)力分配，進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嫫胶?。而用社?huì)學(xué)的眼光來觀察，社會(huì)管理則是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)過程的有效統(tǒng)治、國(guó)家對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效處理，國(guó)家對(duì)社會(huì)角色的有效分配等。在行政管理學(xué)中，社會(huì)管理的基本價(jià)值則是強(qiáng)化行政對(duì)社會(huì)的干預(yù)和控制，強(qiáng)化政府行政職能在行政管理中的體現(xiàn)等。也許社會(huì)管理的諸種價(jià)值判斷和理念是可取的，但是我們認(rèn)為在現(xiàn)代法治國(guó)家社會(huì)管理的理念必須回歸到法治中來。我們?cè)试S學(xué)術(shù)上有關(guān)社會(huì)管理理念的多元化存在，但是我們不能夠容忍在社會(huì)治理過程中同樣賦予社會(huì)管理理念不確定的元素。也就是說我們應(yīng)當(dāng)用行政法強(qiáng)化社會(huì)管理的理念，通過提煉和強(qiáng)化使社會(huì)管理理念與行政法治理念相融合，使現(xiàn)代行政法治理念成為真正意義上的社會(huì)管理理念。
2以行政執(zhí)法重塑社會(huì)管理的意識(shí)
從概念上來講，社會(huì)管理是一個(gè)涵蓋內(nèi)容較大的系統(tǒng)，在某種層次上講還包含了文化的因素，其中所包含的事項(xiàng)眾多，需要管理的內(nèi)容比較繁雜。但是對(duì)于社會(huì)管理的意識(shí)來講，從內(nèi)涵的角度來講，卻有著與之較大的差別，相對(duì)來講范圍較窄。社會(huì)管理意識(shí)是一種主觀上的認(rèn)知行為，是一種意識(shí)領(lǐng)域的執(zhí)行思維，主要表現(xiàn)在社會(huì)公職人員以及行政主體在進(jìn)行社會(huì)管理的過程中所表現(xiàn)出來的一種思維認(rèn)知。社會(huì)管理的過程具有公眾性，公職人員在執(zhí)行的過程中，需要秉承公平、公正、公開的態(tài)度，從理性的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照國(guó)家所賦予的權(quán)利來參與社會(huì)管理，但是很多時(shí)候恰恰出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，破壞了這種和諧，過多的將自己的情感片面的帶入工作中，為我國(guó)社會(huì)管理的意識(shí)造成了不良影響。這種行為的出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)造成了一定的打擊，大大的降低了參與的積極性，制約了社會(huì)公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職能，所以可以認(rèn)為，這是一種公權(quán)對(duì)私權(quán)壓制的行為。因此，我們必須以行政法意識(shí)構(gòu)造社會(huì)管理意識(shí)，我們必須樹立一種科學(xué)的社會(huì)管理意識(shí)，我們必須用行政法意識(shí)來統(tǒng)攝社會(huì)管理意識(shí)，我們必須對(duì)我國(guó)行政法意識(shí)中的陳舊部分進(jìn)行更新甚至創(chuàng)新。這樣便使行政法意識(shí)與社會(huì)管理意識(shí)予以統(tǒng)一。
3以行政執(zhí)法設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的秩序
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國(guó)法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國(guó)的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國(guó)法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國(guó)已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國(guó)的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國(guó)目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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9.395U.S296（1966）。
社會(huì)管理這個(gè)詞對(duì)我們來講都不陌生，也沒有人對(duì)其提出質(zhì)疑，但當(dāng)對(duì)社會(huì)管理的學(xué)科歸屬進(jìn)行劃分時(shí)，則發(fā)現(xiàn)其存在于多個(gè)學(xué)科之中，這種現(xiàn)象是不正常的，在多個(gè)學(xué)科中社會(huì)管理的概念的精神氣質(zhì)則會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，同時(shí)這種情況對(duì)于學(xué)術(shù)研究也會(huì)帶來影響。目前在我國(guó)社會(huì)治理的具體實(shí)踐工作中，對(duì)于社會(huì)管理的邊界、實(shí)現(xiàn)方式和手段都沒有明確的規(guī)定，社會(huì)管理在實(shí)施狀況中其內(nèi)涵和方式都具有不確定性。所以需要來對(duì)處于黨內(nèi)文件、政府文件、法律規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)講話中的社會(huì)管理概念進(jìn)行統(tǒng)一，使其具有同質(zhì)化。但就當(dāng)前的具體情況來看，在對(duì)社會(huì)管理概念進(jìn)行界定時(shí)，以行政法最具適合性。因?yàn)樯鐣?huì)管理實(shí)施主體并非是其他系統(tǒng)，以行政系統(tǒng)為最主要的實(shí)施主體。所以利用行政法來對(duì)社會(huì)管理概念進(jìn)行界定與當(dāng)前我國(guó)行政立法的傳統(tǒng)具有較好的符合性。長(zhǎng)期以來我國(guó)行政法走的都是分散化的道路，在當(dāng)前我們既沒有制定統(tǒng)一的行政實(shí)體法，同時(shí)也沒有一部統(tǒng)一的行政程序法。在具體實(shí)踐中我們是針對(duì)若干敏感而具體的行政行為來對(duì)程序規(guī)則進(jìn)行制定，如行政許可法、行政處罰法和行政強(qiáng)制法等，這種分散立法的道路與我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情更為符合。社會(huì)管理作為法治中的一個(gè)基本現(xiàn)象，通過制定一個(gè)典則來對(duì)其定義，對(duì)其內(nèi)涵和范圍進(jìn)行闡釋具有合理性。
2以行政法強(qiáng)化社會(huì)管理的理念
社會(huì)管理在我們國(guó)家包含著若干復(fù)雜的價(jià)值判斷，例如在政治學(xué)體系中社會(huì)管理所包含的價(jià)值判斷就是在社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行合理的權(quán)力分配，進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嫫胶?。而用社?huì)學(xué)的眼光來觀察，社會(huì)管理則是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)過程的有效統(tǒng)治、國(guó)家對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效處理，國(guó)家對(duì)社會(huì)角色的有效分配等。在行政管理學(xué)中，社會(huì)管理的基本價(jià)值則是強(qiáng)化行政對(duì)社會(huì)的干預(yù)和控制，強(qiáng)化政府行政職能在行政管理中的體現(xiàn)等。也許社會(huì)管理的諸種價(jià)值判斷和理念是可取的，但是我們認(rèn)為在現(xiàn)代法治國(guó)家社會(huì)管理的理念必須回歸到法治中來。我們?cè)试S學(xué)術(shù)上有關(guān)社會(huì)管理理念的多元化存在，但是我們不能夠容忍在社會(huì)治理過程中同樣賦予社會(huì)管理理念不確定的元素。也就是說我們應(yīng)當(dāng)用行政法強(qiáng)化社會(huì)管理的理念，通過提煉和強(qiáng)化使社會(huì)管理理念與行政法治理念相融合，使現(xiàn)代行政法治理念成為真正意義上的社會(huì)管理理念。
3以行政法重塑社會(huì)管理的意識(shí)
從概念上來講，社會(huì)管理是一個(gè)涵蓋內(nèi)容較大的系統(tǒng)，在某種層次上講還包含了文化的因素，其中所包含的事項(xiàng)眾多，需要管理的內(nèi)容比較繁雜。但是對(duì)于社會(huì)管理的意識(shí)來講，從內(nèi)涵的角度來講，卻有著與之較大的差別，相對(duì)來講范圍較窄。社會(huì)管理意識(shí)是一種主觀上的認(rèn)知行為，是一種意識(shí)領(lǐng)域的執(zhí)行思維，主要表現(xiàn)在社會(huì)公職人員以及行政主體在進(jìn)行社會(huì)管理的過程中所表現(xiàn)出來的一種思維認(rèn)知。社會(huì)管理的過程具有公眾性，公職人員在執(zhí)行的過程中，需要秉承公平、公正、公開的態(tài)度，從理性的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照國(guó)家所賦予的權(quán)利來參與社會(huì)管理，但是很多時(shí)候恰恰出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，破壞了這種和諧，過多的將自己的情感片面的帶入工作中，為我國(guó)社會(huì)管理的意識(shí)造成了不良影響。這種行為的出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)造成了一定的打擊，大大的降低了參與的積極性，制約了社會(huì)公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職能，所以可以認(rèn)為，這是一種公權(quán)對(duì)私權(quán)壓制的行為。因此，我們必須以行政法意識(shí)構(gòu)造社會(huì)管理意識(shí)，我們必須樹立一種科學(xué)的社會(huì)管理意識(shí)，我們必須用行政法意識(shí)來統(tǒng)攝社會(huì)管理意識(shí)，我們必須對(duì)我國(guó)行政法意識(shí)中的陳舊部分進(jìn)行更新甚至創(chuàng)新。這樣便使行政法意識(shí)與社會(huì)管理意識(shí)予以統(tǒng)一。
4以行政法設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的秩序
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國(guó)法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國(guó)的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國(guó)法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國(guó)已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
二
在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國(guó)的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國(guó)目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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