時(shí)間：2023-01-10 11:44:33
序論：在您撰寫行政立法時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
a.條例:對(duì)某一方面行政工作比較全面系統(tǒng)的規(guī)定。
b.規(guī)定:對(duì)某一方面行政工作作部分的規(guī)定。
c.辦法:對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定。
2.行政立法的法律保留原則和法律效力優(yōu)先原則: a.法律保留原則:
b.法律效力優(yōu)先原則:憲法>法律>行政法規(guī)>地方性法規(guī)>本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章規(guī)章
c.在堅(jiān)持以上原則的前提下,行政法規(guī)才能進(jìn)行立法。
3.行政立法的地域效力:區(qū)域行政法規(guī)和規(guī)章只對(duì)該區(qū)域的人有效。
4.法院進(jìn)行行政審判時(shí),遵守行政法規(guī)、參照規(guī)章。
5.有權(quán)對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章改變、撤消的機(jī)構(gòu):
a.人大常委會(huì):有權(quán)撤消同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)。(制定法律)
b.國(guó)務(wù)院:有權(quán)改變或撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章或地方政府規(guī)章。(制定行政法規(guī))
c.地方人大:撤消本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。(制定地方性法規(guī))
a.條例:對(duì)某一方面行政工作比較全面系統(tǒng)的規(guī)定。
b.規(guī)定:對(duì)某一方面行政工作作部分的規(guī)定。
c.辦法:對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定。
2.行政立法的法律保留原則和法律效力優(yōu)先原則: a.法律保留原則:
b.法律效力優(yōu)先原則:憲法>法律>行政法規(guī)>地方性法規(guī)>本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章規(guī)章
c.在堅(jiān)持以上原則的前提下,行政法規(guī)才能進(jìn)行立法。
3.行政立法的地域效力:區(qū)域行政法規(guī)和規(guī)章只對(duì)該區(qū)域的人有效。
4.法院進(jìn)行行政審判時(shí),遵守行政法規(guī)、參照規(guī)章。
5.有權(quán)對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章改變、撤消的機(jī)構(gòu):
a.人大常委會(huì):有權(quán)撤消同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)。(制定法律)
b.國(guó)務(wù)院:有權(quán)改變或撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章或地方政府規(guī)章。(制定行政法規(guī))
c.地方人大:撤消本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。(制定地方性法規(guī))
行政立法評(píng)估是一個(gè)比較新的概念，隨著世界各國(guó)法制化程度的不斷加深，以及人們對(duì)政府立法行為越來(lái)越多的關(guān)注，行政立法評(píng)估制度日益凸顯出重要性。
一、建立行政立法評(píng)估制度的必要性
（一）法律天生的瑕疵
法律作為一種客觀存在，必然也不可能達(dá)到盡善盡美。“法，從它產(chǎn)生起，便具有一定的質(zhì)量問(wèn)題，即是否能夠不同程度地滿足一定社會(huì)關(guān)系的需要和符合‘法’的特性，滿足的程度和符合的程度不同，便產(chǎn)生了法的質(zhì)量的高低，從而有了立法質(zhì)量問(wèn)題。”在美國(guó)內(nèi)華達(dá)州，有過(guò)這么一個(gè)立法例證。州立法機(jī)關(guān)制定了一項(xiàng)法律，要求每個(gè)政府官員都買一雙科納特（一種吃羊的野生動(dòng)物）耳朵并帶到辦公室去，以此來(lái)刺激人們獵取科納特，目的是消除科納特對(duì)該州重要產(chǎn)業(yè)———養(yǎng)羊業(yè)的嚴(yán)重危害。但是該法公布實(shí)施后，農(nóng)民們?yōu)榱酥\取利潤(rùn)，竟在家中設(shè)欄喂養(yǎng)。這樣內(nèi)華達(dá)州的科納特?cái)?shù)量不僅未見(jiàn)減少，反而大量增加，社會(huì)被迫承擔(dān)喂養(yǎng)科納特的物資損耗。所以，行政法的實(shí)施存在不能達(dá)到預(yù)期效果、甚至與立法初衷背道而馳的可能，需要立法評(píng)估來(lái)判斷和修正。
（二）行政法的內(nèi)在剛性
我們知道，刑法和民商法的很多內(nèi)容是通過(guò)法院裁判來(lái)實(shí)施的，而行政法的實(shí)施則主要依靠行政機(jī)關(guān)。在借助司法權(quán)的過(guò)程中，法官運(yùn)用其自由裁量權(quán)可以對(duì)已有法律的缺陷起到一定的彌補(bǔ)作用，尤其在英美國(guó)家，法官甚至具有創(chuàng)法的作用和功能。“目前我國(guó)的法學(xué)與大陸法系相比，其所謂立法中心主義的傾向要更加明顯。”在此環(huán)境中，法官的自由裁量權(quán)較小。在行政法的實(shí)施過(guò)程中，更是缺少了法官這一個(gè)緩沖層，因此立法質(zhì)量對(duì)于法的實(shí)施效果的影響變得更為易顯和強(qiáng)烈，展示出更多的剛性。所以需要進(jìn)行行政立法評(píng)估，以不斷改進(jìn)和完善行政法規(guī)、規(guī)章，提高法的質(zhì)量。
（三）法治建設(shè)的轉(zhuǎn)向
就我國(guó)當(dāng)下而言，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系剛剛形成，進(jìn)入這一時(shí)代的重要特征，便是我國(guó)立法工作重心的轉(zhuǎn)移———從過(guò)去強(qiáng)調(diào)新法的創(chuàng)制到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有法律的修改、補(bǔ)充和廢止。“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，中國(guó)將進(jìn)入后法律體系立法時(shí)期，立法工作到了一個(gè)拐點(diǎn)：從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法；從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法；從‘有法比沒(méi)法好’、強(qiáng)調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制。簡(jiǎn)言之，是進(jìn)到更加注重科學(xué)立法、精細(xì)立法、質(zhì)量立法、民主立法、民生立法的階段。”在大量立法之后，有必要及時(shí)回顧，作出從求全求量到求質(zhì)求效的轉(zhuǎn)向。建立行政立法評(píng)估制度正是順應(yīng)了這一需要。
二、行政立法評(píng)估制度在我國(guó)之實(shí)踐
（一）立法實(shí)踐
2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十條規(guī)定了“行政許可實(shí)施的評(píng)價(jià)”，可以說(shuō)是我國(guó)立法評(píng)估制度化的起點(diǎn)。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，第17、18條也提及法律的評(píng)估問(wèn)題“：建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。要適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和社會(huì)全面進(jìn)步的需要，適時(shí)對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改或者廢止，切實(shí)解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。”2011年10月27日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，在“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善”中提出，要“建立健全立法前論證和立法后評(píng)估機(jī)制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。”
（二）案例實(shí)踐
早在2000年，山東省人大常委會(huì)將“立法回頭看”列為工作重點(diǎn)，在法制委員會(huì)的牽頭組織下，先后對(duì)本省《私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了立法回頭看。之后，上海、北京、甘肅等地也紛紛開(kāi)展過(guò)地方立法評(píng)估，將其作為提高地方立法質(zhì)量的探索途徑。2005年，福建省人大常委會(huì)開(kāi)展了《福建省青年志愿服務(wù)條例》立法效果評(píng)估工作。在立法評(píng)估中，他們注重社會(huì)的廣泛參與和評(píng)估主體的多樣化。評(píng)估調(diào)研組通過(guò)各地總結(jié)、發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷、召開(kāi)專題座談會(huì)、實(shí)地考察等多種形式，廣泛收集對(duì)青年志愿服務(wù)條例的意見(jiàn)和建議。先后發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷一萬(wàn)多份，深入各市縣進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取青年志愿者和青年志愿者組織對(duì)條例條文本身和實(shí)施情況的意見(jiàn)。
三、行政立法評(píng)估制度實(shí)踐中遇到的問(wèn)題
（一）行政立法前評(píng)估的缺失
立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)對(duì)待，其在立法的不同階段顯示出不同程度的作用并且相互之間補(bǔ)充聯(lián)系。“越清楚和細(xì)致的前瞻性評(píng)估越容易獲得可靠的回溯性信息，這是因?yàn)榍罢靶栽u(píng)估促進(jìn)了對(duì)現(xiàn)有認(rèn)知不足的覺(jué)察，并推動(dòng)人們采取必要措施及時(shí)填補(bǔ)這些不足。”目前我們實(shí)踐中的行政立法評(píng)估，不論是“回頭看”還是“立法效果評(píng)估”，都是對(duì)已經(jīng)實(shí)施的行政法規(guī)、規(guī)章是否具有科學(xué)性、可操作性，以及是否被公眾普遍遵守和認(rèn)可的研究，而不常見(jiàn)行政立法前、立法過(guò)程中的評(píng)估。
（二）行政立法評(píng)估隨意性較大
我們決定對(duì)哪些行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估往往都是某某部門“研究”的結(jié)果，法律并沒(méi)有對(duì)哪些立法需要評(píng)估、在什么時(shí)機(jī)評(píng)估、采用什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估等作出明確規(guī)定。當(dāng)然，在我國(guó)立法評(píng)估實(shí)踐的初期，存在這樣的問(wèn)題是不可避免的。盡管現(xiàn)在不夠規(guī)范,但隨著行政立法評(píng)估優(yōu)點(diǎn)的顯現(xiàn)，評(píng)估結(jié)果被越來(lái)越多地運(yùn)用,行政立法評(píng)估制度必然會(huì)逐步完善起來(lái)。我們期待著通過(guò)專家學(xué)者和實(shí)踐部門的努力，盡快在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》或其他相關(guān)法律法規(guī)中看見(jiàn)行政立法評(píng)估制度的身影。
（三）行政立法評(píng)估對(duì)象的單一
目前的行政立法評(píng)估多為地方性立法評(píng)估，范圍過(guò)于狹窄。確立行政立法評(píng)估對(duì)象缺乏靈活性，往往將某部行政規(guī)章整個(gè)地作為立法評(píng)估的對(duì)象，評(píng)估內(nèi)容全面，花費(fèi)財(cái)力、人力較大。實(shí)際上，我們可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，對(duì)某些法規(guī)規(guī)章的重要制度或者有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，以增強(qiáng)立法評(píng)估的有效性。建立行政立法評(píng)估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必須強(qiáng)調(diào)立法評(píng)估成本控制，避免過(guò)高的評(píng)估成本使得行政立法評(píng)估背離其建立的初衷。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
在不同類型的行政法價(jià)值體系中，行政程序立法的價(jià)值取向亦不同。對(duì)于管理論而言，其基本的價(jià)值定位是實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)；控權(quán)論則藉嚴(yán)格的控權(quán)規(guī)則主導(dǎo)行政法律秩序，以此實(shí)現(xiàn)行政法制；平衡論則希望通過(guò)制度、機(jī)制的構(gòu)建，達(dá)致行政法諸層次價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)行政法治。
（一）管理論視野下行政程序立法第一，行政機(jī)關(guān)制定大量的政策性文件與法律規(guī)范性文件，這些文件起著法律的作用，這便使立法機(jī)關(guān)凸顯行政化傾向，且行政權(quán)力也未得以充分限制。第二，在管理論支配下的行政程序立法忽視了行政救濟(jì)制度的創(chuàng)設(shè)，行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度缺乏。第三，在行政權(quán)行使過(guò)程中，行政首長(zhǎng)單方意志起著很大的消極作用，這些行政決策缺乏征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)，更不會(huì)有行政相對(duì)人的參與，決策者會(huì)把行政相對(duì)人的辯論與表達(dá)意見(jiàn)看作是對(duì)其權(quán)威的蔑視和威脅。第四，就行政相對(duì)方一方而言，僅有服從管理的義務(wù)，絕無(wú)參、決策的機(jī)會(huì)與權(quán)利。因此，此種行政決策建立于封閉的、專制的、不科學(xué)的基礎(chǔ)之上。對(duì)于行政決策、行政處罰與行政強(qiáng)制等行政行為而言，行政機(jī)關(guān)工作人員，尤其是行政首長(zhǎng)依據(jù)其對(duì)法律的固有認(rèn)知和對(duì)事實(shí)有限判斷的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的行政行為。第五，管理理念指導(dǎo)下的行政規(guī)則注重實(shí)體規(guī)定，忽視程序性規(guī)定，更不會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的限制，從而不具備現(xiàn)代行政法治理念的基本架構(gòu)。總之，管理理念視野下的行政程序立法勢(shì)必為時(shí)代所替代。
（二）控權(quán)論視野下行政程序立法第一，強(qiáng)調(diào)限權(quán)行政。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的自由裁量權(quán)被嚴(yán)格限制，并依行政程序嚴(yán)格行事，正所謂：“無(wú)法律即無(wú)行政”。第二，行政主體與行政相對(duì)方是服務(wù)被服務(wù)的關(guān)系，而非單純的管理與被管理關(guān)系。基于這樣的理念，傳統(tǒng)控權(quán)論者極力主張對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)與自由的保障。第三，控權(quán)論強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的司法審查?？梢哉f(shuō)“，一些大陸法系國(guó)家也十分注意對(duì)行政權(quán)的法律控制”，但這種控制僅僅局限在實(shí)體法控制層面。與大陸法系不同的是，議會(huì)在英美法系國(guó)家居于重要的行政監(jiān)督地位，而這種監(jiān)督強(qiáng)調(diào)實(shí)體法的限制；除此以外，司法審查則運(yùn)用程序的理念、原則與規(guī)制，對(duì)行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的事中與事后監(jiān)督。前者是實(shí)體性控權(quán)方式，后者則是程序性控權(quán)方式。第四，行政手段的多樣性，不僅僅采取強(qiáng)制性的行政方式，還融入了行政協(xié)商、行政指導(dǎo)與行政合同等方式。第五，控權(quán)理念注重事中、事后監(jiān)督，這與管理理念形成顯著分野。鑒于此，行政控權(quán)論特別注重法院的司法審查權(quán)，運(yùn)用法院的審判職能監(jiān)督行政主體的權(quán)力行使，進(jìn)而對(duì)被侵權(quán)者進(jìn)行司法救濟(jì)?？梢哉f(shuō)，司法審查是行政法程序法的靈魂。
（三）平衡論視野下行政程序立法第一，現(xiàn)代行政法的行政過(guò)程模式是一種新型的溝通———合作———服務(wù)模式。這種模式注重行政主體和相對(duì)人之間的協(xié)商、合作與溝通。行政權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的影響加深，加之人權(quán)事業(yè)的發(fā)展與公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，在行政管理領(lǐng)域，行政主體注重增進(jìn)行政相對(duì)人的參與權(quán)，加強(qiáng)與行政相對(duì)人的協(xié)商、合作與溝通。例如推行行政合同、行政指導(dǎo)、立法聽(tīng)證等行政方式都反映了行政機(jī)關(guān)在平衡論理念指導(dǎo)下對(duì)公民權(quán)的尊重和重視。第二，行政主體與行政相對(duì)人是平等的法律關(guān)系?；诖耍姓绦蛄⒎ㄟ€應(yīng)當(dāng)充分考慮行政相對(duì)人的合法利益，理順程序立法與憲法中公民權(quán)利自由條款的關(guān)系，并將公民的憲法權(quán)利當(dāng)作公民基本權(quán)利對(duì)待，用程序法規(guī)則加以明確規(guī)定其實(shí)現(xiàn)的方式，在此基礎(chǔ)上通過(guò)行政程序立法的形式將行政相對(duì)方程序性權(quán)利予以法律上的明確。若發(fā)生侵害事實(shí)，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定權(quán)利的救濟(jì)方式和途徑，鑒于此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反程序條款的法律后果?？傊姓黧w與行政相對(duì)人法律地位的平等性可以在最大程度上凸顯二者利益的一致性，從而達(dá)到雙方利益的最大化。第三，重視法律制定階段的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則控制。制定行政程序法時(shí)，既要嚴(yán)格限定行政權(quán)力的行使范圍，又要嚴(yán)格規(guī)定行使行政權(quán)力的方式、步驟、時(shí)限和順序等。在過(guò)去管理論的影響下，行政機(jī)關(guān)及其工作人員過(guò)分偏重行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽視對(duì)行政行為過(guò)程的有效控制與行政手段與方式的采用。鑒于此，在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法是實(shí)現(xiàn)平衡理念的必然選擇，從而強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為的過(guò)程控制與結(jié)果控制，將事中監(jiān)督與事后救濟(jì)相結(jié)合，而這端賴行政程序的設(shè)計(jì)與救濟(jì)制度的創(chuàng)設(shè)。綜上所述，管理論注重研究組織法和行政行為法，強(qiáng)調(diào)行政行為的效率“，以提高國(guó)家管理的效率”的行政治理理念已不符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的客觀需求。與管理論不同的是，控權(quán)論過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)方的獨(dú)立，片面地注重“司法審查和行政程序的作用，不重視行政效率”。經(jīng)過(guò)歷史的檢驗(yàn)，在該兩種理念指引下的行政程序立法存在難以克服的弊端，阻滯了依法治國(guó)的歷史進(jìn)程。行政法治理念亟須向平衡論轉(zhuǎn)變，因其在程序立法層面具備以下優(yōu)勢(shì)。
二、平衡論視野下行政程序立法的優(yōu)勢(shì)
正如羅豪才教授所言：“平衡論比較全面地揭示了行政法的內(nèi)在關(guān)系”，將其與傳統(tǒng)的行政法理念截然區(qū)分開(kāi)來(lái)。通過(guò)比較平衡論與管理論、控權(quán)論視野下的行政程序立法，平衡論的價(jià)值取向具有顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
（一）平衡論視野下行政程序立法的外在優(yōu)勢(shì)所謂平衡論的外在優(yōu)勢(shì)，即實(shí)現(xiàn)平衡理念的現(xiàn)實(shí)條件。在筆者看來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革與思想觀念的演進(jìn)、黨的治國(guó)理念的轉(zhuǎn)變都是平衡論實(shí)現(xiàn)的外在優(yōu)勢(shì)。1.適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革日益深化的客觀形勢(shì)。日漸開(kāi)放的世界格局，各種文化與思想日臻交融，現(xiàn)代行政法治理念得以漸進(jìn)，面對(duì)該局勢(shì)，中國(guó)不能獨(dú)守成制，隨著改革開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立、深化，舊的行政法理念已不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)發(fā)展的需要。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制呼喚競(jìng)爭(zhēng)自由、契約自由、意思自治的原則已經(jīng)深深地植根于人們的思想觀念之中，并融入到人們的日常行為。較改革開(kāi)放之前，無(wú)論是思想的革新還是客觀形勢(shì)的漸變，這都使得平衡理念下的行政程序立法擁有廣泛而牢靠的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2.適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)興起的客觀要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民權(quán)利與權(quán)利意識(shí)淹沒(méi)于管理論的浩海之中，民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)被忽視，公民的一切事務(wù)端賴政府的安排，發(fā)言權(quán)與參與權(quán)被遏制。在這種境遇下，民主法制遭到踐踏，公民的合法權(quán)利得不到宣揚(yáng)。隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)公民的民主意識(shí)與權(quán)利意識(shí)逐步覺(jué)醒，自我觀念得以萌發(fā)，從而日益重視自身利益的實(shí)現(xiàn)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的確立，公民的主體意識(shí)與獨(dú)立精神得以進(jìn)一步伸張。因此“，公民的法律意識(shí)開(kāi)始從傳統(tǒng)法律文化的框架中萌生出來(lái)”。鑒于行政效能的實(shí)現(xiàn)與公民權(quán)的有效保障，平衡論恰好為此提供了絕佳的理念支持，所以，從這個(gè)角度講，平衡論具備其外在優(yōu)勢(shì)。3.符合黨和國(guó)家建設(shè)法治政府的堅(jiān)定決心。人治的弊端，凸顯出法治的可貴。因此，依法行政已成為黨和國(guó)家治國(guó)理念的基本認(rèn)識(shí)。國(guó)務(wù)院在《實(shí)施綱要》中明確提出“程序正當(dāng)”是行政法治的基本要求。行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化法律和制度的約束，明確實(shí)施行政行為的程序，強(qiáng)化監(jiān)督，進(jìn)一步提高依法辦事的能力和水平。黨的十五大第一次明確提出建立現(xiàn)代法治國(guó)家、推進(jìn)依法治國(guó)的理念，并于1999年將該理念以根本大法的形式肯定下來(lái)。依法行政是依法治國(guó)的重要表現(xiàn)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，已取得很大的進(jìn)展。黨的十報(bào)告指出，要規(guī)范行政權(quán)的行使，促進(jìn)行政權(quán)的公開(kāi)化、規(guī)范化，使行政權(quán)處于程序的規(guī)制之下。
（二）平衡論視野下行政程序立法的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)筆者所言的平衡論內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，即，該理念本身所蘊(yùn)含的合理內(nèi)核，正因如此，迎合了上述所論述的外在優(yōu)勢(shì)，外在優(yōu)勢(shì)與內(nèi)在優(yōu)勢(shì)共同構(gòu)成了平衡論的整體優(yōu)勢(shì)。1.適應(yīng)程序控權(quán)代替實(shí)體控權(quán)的價(jià)值取向。由于行政實(shí)體法無(wú)法窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，而由此帶來(lái)的弊端是將規(guī)則無(wú)限地?cái)U(kuò)張到原則的范疇，這就使得行政法的實(shí)體規(guī)制力度與效果日漸式微，從而實(shí)體控制則有被虛無(wú)之虞。在西方，程序控權(quán)已被實(shí)踐所證實(shí)，在基本理念上大異于傳統(tǒng)控權(quán)模式，在行政法哲學(xué)轉(zhuǎn)型的演進(jìn)中，其作用日臻凸顯。既然立法者難以窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，那么行政權(quán)在行政實(shí)體法的空隙中得以生存、擴(kuò)張，在此情況下，強(qiáng)調(diào)程序理念、注重制度設(shè)計(jì)的程序控權(quán)有能力擔(dān)負(fù)起控制行政權(quán)的重任，有鑒于此，自20世紀(jì)末以來(lái)，黨和國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到利用程序性規(guī)范來(lái)規(guī)制行政權(quán)的行使方為一個(gè)有效的途徑，這就使得行政程序立法迎合了時(shí)代要求。2.認(rèn)識(shí)到公民權(quán)利與行政權(quán)力均可被濫用的客觀現(xiàn)實(shí)。強(qiáng)調(diào)公民的主體意識(shí)與獨(dú)立精神，促成公民權(quán)利的自由行使，在一定程度上能極大地發(fā)揮公民的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公民權(quán)的極大作用已被證實(shí)。強(qiáng)調(diào)行政權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，保障政府權(quán)力的有效實(shí)施，在短時(shí)期內(nèi)快速地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增加人民福祉方面有著不可估量的作用。但隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)與當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的客觀現(xiàn)實(shí)，權(quán)利與權(quán)力亦有可能被濫用，前者的濫用必然導(dǎo)致公民權(quán)利的泛濫，行政行為的成本必將增加，從而阻滯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐；后者濫用，必會(huì)損害公共利益，侵犯公民的合法權(quán)利，從而公民的合法權(quán)利難以維護(hù)，行政權(quán)力的權(quán)威和形象遭受壞損，使得“行政權(quán)的行使背離了其本來(lái)目的和方向”。鑒于上述兩方面的情況，我們提出運(yùn)用平衡論指導(dǎo)行政程序立法的實(shí)踐，以平衡公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，使兩者處于動(dòng)態(tài)平衡之狀態(tài)下。3.實(shí)現(xiàn)法律理性與人文關(guān)懷的平衡。忽視理性精神的法律必將誤入歧途，但缺乏人文關(guān)懷的法律如同暴君般冷酷無(wú)情。理性為法律所必需，但人文關(guān)懷的因子也應(yīng)該為立法者所適當(dāng)攝取。管理論影響下的行政立法缺乏人文精神的關(guān)懷，將法律看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的手段，個(gè)人的權(quán)利與自由都要服從行政效能的實(shí)現(xiàn)，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和行政效能當(dāng)作行政法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。由于我國(guó)長(zhǎng)期受管理論的影響，行政法認(rèn)識(shí)不到公民的主體地位和個(gè)人權(quán)利，長(zhǎng)此以往必將阻礙社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，“管理理念下行政法制人文精神的缺少成為其致命弱點(diǎn)?！?/p>
一、制定行政處罰法的意義
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。
（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則
一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。
那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式
存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問(wèn)題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。
2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證?，F(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo) 行政法治 負(fù)面問(wèn)題 立法約束
行政指導(dǎo)（administrative guidance）是指行政機(jī)關(guān)為謀求行政相對(duì)人作出或不作出某種行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。從一些重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況看，行政指導(dǎo)行為廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)與行政管理過(guò)程中，起著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性；同時(shí)，行政指導(dǎo)在行政實(shí)務(wù)中也顯現(xiàn)出一些固有缺陷和負(fù)面效應(yīng)，與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的糾紛也不斷產(chǎn)生。特別是由于一部分行政指導(dǎo)行為是在沒(méi)有具體法律依據(jù)（指行政作用法的具體規(guī)定）的情況下實(shí)施的，或者雖有具體法律依據(jù)但為了更有效率地實(shí)現(xiàn)行政目的而作為強(qiáng)制性行政執(zhí)法行為的前置程序?qū)嵤┑?，或者為確保行政指導(dǎo)實(shí)效性而采取了具有利益誘導(dǎo)性、精神引導(dǎo)性甚至某種事實(shí)強(qiáng)制性的保障措施，因此行政指導(dǎo)行為的合法性、受控性和救濟(jì)性問(wèn)題就成為人們關(guān)注與爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。因此，通過(guò)法律制度創(chuàng)新加大對(duì)行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督約束力度，將其納入法律救濟(jì)范圍，形成比較完善的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，這對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的積極性，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，具有重大的行政法治理論價(jià)值與實(shí)踐意義。
一、行政指導(dǎo)的負(fù)面問(wèn)題與立法約束思路
（一）行政指導(dǎo)的突出負(fù)面問(wèn)題
行政指導(dǎo)法治化是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。在行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)中，存在一系列關(guān)于行政指導(dǎo)認(rèn)識(shí)和操作上的負(fù)面問(wèn)題，這是行政指導(dǎo)理論和制度還不夠成熟和完善的表現(xiàn)，需要按照行政法治原則加以分析和解決。從現(xiàn)階段我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)來(lái)看，比較普遍地存在如下帶共性的負(fù)面問(wèn)題：
1.行為不夠透明。從實(shí)際情況看，不少行政指導(dǎo)行為缺乏應(yīng)有的透明度，少數(shù)的甚至是“暗箱操作”，因而極易產(chǎn)生弊端。這是行政指導(dǎo)在操作中最為人詬病的一個(gè)突出問(wèn)題。俗話說(shuō)，“陽(yáng)光之下少霉菌”。解決此問(wèn)題的基本思路，是通過(guò)一些程序制度設(shè)計(jì)來(lái)增加行政指導(dǎo)行為的透明度，做到行政指導(dǎo)公開(kāi)化。
2.動(dòng)機(jī)不盡純正。一般說(shuō)來(lái)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)是出于社會(huì)公共利益，為了積極履行法定職責(zé)。但是，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中也難免出現(xiàn)行政指導(dǎo)者在作出指導(dǎo)行為的過(guò)程中摻雜了一些不正當(dāng)考慮的情況，例如對(duì)應(yīng)當(dāng)考慮的因素不予考慮，對(duì)不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻過(guò)多考慮，等等。加之行政指導(dǎo)行為總是由行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)實(shí)施的，而對(duì)行政工作人員來(lái)說(shuō)很難保證每一個(gè)人都有高素質(zhì)和所有行為都出于正當(dāng)考慮，所以某些行政指導(dǎo)行為的動(dòng)機(jī)不盡純正這一點(diǎn)，也是為人詬病、必須解決的問(wèn)題。
3.關(guān)系尚未理順。在實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中，指導(dǎo)方與受指導(dǎo)方之間應(yīng)是一種非拘束性的指導(dǎo)與受指導(dǎo)的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，有關(guān)各方之間的關(guān)系常常比較微妙，難免會(huì)出現(xiàn)不能正確認(rèn)識(shí)和扮演好自己的角色，因而發(fā)生角色和關(guān)系混亂、錯(cuò)位的現(xiàn)象。例如，有的行政指導(dǎo)者實(shí)際上變成了發(fā)號(hào)司令者（行政命令者），本來(lái)具有行為選擇權(quán)的行政相對(duì)人卻出于不正當(dāng)?shù)淖陨砜紤]而一味盲目服從行政指導(dǎo)，指導(dǎo)者與受指導(dǎo)者之間形成一種“膠著”關(guān)系，等等。
4.保障變成強(qiáng)制。在行政相對(duì)人不聽(tīng)從、不配合行政指導(dǎo)的情況下，行政機(jī)關(guān)常常根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定或行政習(xí)慣采取某些保障措施，來(lái)確保行政指導(dǎo)的實(shí)效性，如要求相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)作出報(bào)告，公布行政指導(dǎo)的意旨，公布該相對(duì)人不服從行政指導(dǎo)的事實(shí)，撤回已作出的授益行為，科以不利的處分，受理申請(qǐng)的保留，授益處分的保留，簽約申請(qǐng)的保留，等等。這時(shí)，一旦掌握不好分寸，極易變異成實(shí)際上的強(qiáng)制行為，從而剝奪行政相對(duì)人的行為選擇機(jī)會(huì)，產(chǎn)生損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的后果。這個(gè)問(wèn)題在許多國(guó)家的行政實(shí)務(wù)中都比較普遍和突出，需要認(rèn)真研究和妥善解決。
5.責(zé)任不甚明確。由于行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力，而且一部分指導(dǎo)行為是在沒(méi)有具體法律依據(jù)的情況下作出，行政相對(duì)人是否聽(tīng)從和配合該項(xiàng)行政指導(dǎo)措施也聽(tīng)?wèi){自愿，加之行政指導(dǎo)的方式方法多種多樣，因此一旦出現(xiàn)失誤和造成損害，往往難以明確責(zé)任、及時(shí)糾正，不利于進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)。正因?yàn)槿绱?，某些?zé)任不甚明確的行政指導(dǎo)行為或其保障措施，甚至被人們視為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律監(jiān)督、逃避法律責(zé)任的一種表現(xiàn)。這也是行政指導(dǎo)目前受到某些批評(píng)的突出問(wèn)題和重要原因之一。
6.監(jiān)督救濟(jì)乏力。因無(wú)完善的有關(guān)法律規(guī)范和制度規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，行政相對(duì)人也很難就發(fā)生爭(zhēng)議的行政指導(dǎo)行為申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟和要求賠償，使得行政指導(dǎo)行為造成的某些利益損害很難得到有效救濟(jì)，這是許多國(guó)家目前比較普遍存在的問(wèn)題，在法律救濟(jì)制度尚不完善的國(guó)家尤其如此。而任何缺乏有效監(jiān)督機(jī)制和必要救濟(jì)制度保障的行政措施都難以得到國(guó)民認(rèn)同和信任，難以達(dá)到預(yù)期的行政目的。故加強(qiáng)和完善行政指導(dǎo)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，改變對(duì)行政指導(dǎo)的監(jiān)督救濟(jì)缺乏力度的狀況，已成為當(dāng)今行政指導(dǎo)制度建設(shè)的重要任務(wù)。這也是行政指導(dǎo)能否發(fā)揮積極作用、克服負(fù)面效應(yīng)和得以健康發(fā)展，在實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中貫徹行政法治原則的一個(gè)關(guān)鍵。
此外，行政指導(dǎo)的行為界限模糊，也是一個(gè)突出問(wèn)題。由于行政指導(dǎo)是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一類積極行政活動(dòng)方式，具有行為依據(jù)多樣性、適用范圍廣泛性、運(yùn)用時(shí)機(jī)靈活性、行為方式多樣性、對(duì)于相關(guān)行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點(diǎn)，加之目前人們對(duì)于行政指導(dǎo)行為的研究和知曉程度非常不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區(qū)分界限尚不十分清晰。表現(xiàn)在行政實(shí)務(wù)中，許多行政公務(wù)人員尚不能自覺(jué)和規(guī)范地實(shí)施行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人也往往難以辨析行政主體所實(shí)施的行政指導(dǎo)是否合法與適當(dāng)，這就使得行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化和法治化存在某些特殊困難。
（二）行政指導(dǎo)的立法約束思路
現(xiàn)代行政是責(zé)任行政，行政指導(dǎo)也不例外。與行政指令行為一樣，行政指導(dǎo)行為也有長(zhǎng)有短，一方面在行政實(shí)務(wù)中發(fā)揮特殊的積極作用，一方面存在某些固有缺陷，在操作中難免發(fā)生失誤和造成損害，產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。換言之，采取行政指導(dǎo)措施既可能有助于達(dá)到預(yù)期的行政目標(biāo)，也可能發(fā)生行為偏差和違法侵權(quán)而損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這里就存在一個(gè)“有關(guān)責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)、如何承擔(dān)”的問(wèn)題。故須認(rèn)真研究與行政指導(dǎo)有關(guān)的責(zé)任歸屬問(wèn)題，建立起行政指導(dǎo)責(zé)任分配和權(quán)利救濟(jì)的有效機(jī)制。就行政機(jī)關(guān)而言，其承擔(dān)行政指導(dǎo)責(zé)任的原因、條件和形式多種多樣，相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道和方式也應(yīng)是多種多樣的，如苦情處理、復(fù)議、訴訟、賠償、補(bǔ)償?shù)鹊?。?yīng)當(dāng)明確，建立科學(xué)合理的行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制和相應(yīng)的救濟(jì)制度，其目的首先是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)要保護(hù)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)而實(shí)施行政指導(dǎo)，以維護(hù)社會(huì)公益、達(dá)成行政目標(biāo)的積極性。
智者曰：“有生命之物” 皆希望自由、厭惡約束，行政是“有生命之物”，所以行政也希望自由自在而厭惡監(jiān)督約束。1 作為現(xiàn)代行政方式之一的行政指導(dǎo)亦不例外。盡管行政指導(dǎo)作為行政機(jī)關(guān)作出的一種比較柔軟的行政管理行為，具有非權(quán)力強(qiáng)制性、不產(chǎn)生法律效果等特征，對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利造成傷害的風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)較小，但也不能逃逸出行政法治的范疇之外。這是因?yàn)椋盒姓笇?dǎo)畢竟是具有行政權(quán)力背景的行政活動(dòng)方式，加之行政指導(dǎo)由于本身的靈活性、多樣化，往往不需要具體的法律規(guī)定即可實(shí)施，行政機(jī)關(guān)在是否采用行政指導(dǎo)措施上具有很大的自由裁量余地，這就可能出現(xiàn)不受法律約束的行政活動(dòng)，這種可能性使傳統(tǒng)的“依法行政”面臨一些亟待解決的新問(wèn)題。故將行政指導(dǎo)行為納入法治軌道，克服其固有缺陷和負(fù)面效應(yīng)，建立起有效的監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制，就成為行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐的一個(gè)緊要課題。而鑒于以往對(duì)行政指導(dǎo)約束不力的諸多教訓(xùn)，一些國(guó)家開(kāi)始通過(guò)適當(dāng)?shù)牧⒎ù胧﹣?lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，減少行政指導(dǎo)實(shí)施過(guò)程中可能帶來(lái)的某些負(fù)面效應(yīng)，避免出現(xiàn)“不受法律約束的行政活動(dòng)”，以達(dá)到行政法治的目標(biāo)，正是人們建立有效監(jiān)督約束機(jī)制的努力之一。
要解決法律對(duì)行政指導(dǎo)的拘束力問(wèn)題，可從多方面入手，如下兩條準(zhǔn)則尤須加以重視：一是行政指導(dǎo)不得與現(xiàn)行法律規(guī)則相抵觸，即遵循法律優(yōu)先原理；二是行政指導(dǎo)要受法律一般原則的拘束，也即行政指導(dǎo)行為不得違反比例原則、平等原則、公開(kāi)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、禁止反言原則、正當(dāng)程序原則等最一般的法律原則，一些國(guó)家的有關(guān)立法和判例也體現(xiàn)了這一共識(shí)。2 20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些國(guó)家通過(guò)立法特別是有關(guān)行政程序立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，體現(xiàn)出“以行政程序立法約束方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化”的思路。
二、若干國(guó)家對(duì)行政指導(dǎo)行為的立法約束
通過(guò)專門立法特別是行政程序立法作出制度安排，例如聽(tīng)取意見(jiàn)、協(xié)商、聽(tīng)證、提供陳述事實(shí)和辯明理由機(jī)會(huì)、國(guó)民參與、專家咨詢、行為過(guò)程公開(kāi)、多樣化的權(quán)利救濟(jì)方式等程序設(shè)計(jì)，建立起對(duì)行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，簡(jiǎn)言之實(shí)現(xiàn)對(duì)行政指導(dǎo)行為的法律統(tǒng)制特別是有效程序統(tǒng)制，乃是一個(gè)從行政法制建設(shè)實(shí)際出發(fā)且符合現(xiàn)代法治理性的行政指導(dǎo)法治化路徑選擇，因而自20世紀(jì)后期以來(lái)日益受到各國(guó)重視和采用。3 例如，日本于1993年、韓國(guó)于1996年通過(guò)的行政程序法都以專章（分別為第四章和第六章）規(guī)定了有關(guān)行政指導(dǎo)程序約束的有關(guān)內(nèi)容。4 這一動(dòng)向值得重視和研究。限于篇幅，這里僅以日本、韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)為例略加考察和討論。
（一）日本對(duì)行政指導(dǎo)的立法約束
鑒于行政指導(dǎo)存在一些為人詬病的負(fù)面問(wèn)題，日本的有識(shí)之士一直呼吁通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和保障行政指導(dǎo)行為。盡管過(guò)去由通產(chǎn)省等政府權(quán)威機(jī)關(guān)對(duì)行政指導(dǎo)作過(guò)一些解釋性規(guī)定，也曾在一部分行政作用法（如《煤炭礦業(yè)合理化法》、《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格安定法》）中對(duì)行政指導(dǎo)作過(guò)一些零散規(guī)定，但總的來(lái)看有關(guān)立法仍然滯后。在此背景下，日本臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)于1964年提出了《關(guān)于確保行政的公正性之程序改革的意見(jiàn)》。這份著名報(bào)告建議：為實(shí)現(xiàn)公正、民主、高效的行政，應(yīng)設(shè)置專門的調(diào)查會(huì)，來(lái)負(fù)責(zé)檢討有關(guān)制定統(tǒng)一行政程序法的問(wèn)題。自那以后，經(jīng)過(guò)了第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)、行政程序法研究會(huì)、臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)、公正及透明的行政程序部會(huì)、行政程序法制定準(zhǔn)備室等一系列專門機(jī)構(gòu)和許多社會(huì)組織的長(zhǎng)期努力，終于在1993年5月向日本126屆通常國(guó)會(huì)提出了行政程序法案和“與行政程序法的施行相關(guān)的法律之整備法案”（簡(jiǎn)稱整備法案）。但好事多磨，由于眾議院未及進(jìn)行實(shí)質(zhì)審議就被解散，這兩個(gè)法案成為廢案。同年9月，兩法案再度向日本第128屆臨時(shí)國(guó)會(huì)提出，經(jīng)過(guò)眾參兩院一系列質(zhì)詢、辯論和表決（其別就“通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)的意義”進(jìn)行了專題辯論），終于在同年11月5日由國(guó)會(huì)通過(guò)，同月12日公布（ 法律第88號(hào)），并于1994年10月1日起施行。吸收了英美行政法（特別是美國(guó)行政程序法）和大陸行政法的長(zhǎng)處并結(jié)合國(guó)情特點(diǎn)的日本行政程序法，經(jīng)過(guò)近30年的長(zhǎng)期不斷努力終于正式頒行，這在現(xiàn)代行政程序立法史和行政法治發(fā)展史上具有重大意義。在這部法典中，除了許多章節(jié)對(duì)行政指導(dǎo)作了相關(guān)規(guī)定外，還設(shè)專章（第四章）對(duì)行政指導(dǎo)的一系列重要問(wèn)題集中作了規(guī)定，由此確立了從程序法入手來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為（當(dāng)然還規(guī)范行政處分等行政機(jī)關(guān)的其他行為）的一種富有價(jià)值和效用的思路，對(duì)后來(lái)韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)制定行政程序法也產(chǎn)生了重要影響。5
日本《行政程序法》中有關(guān)行政指導(dǎo)的部分規(guī)定如下：
日本《行政程序法》中，除第一條、第三條、第四條從不同角度對(duì)行政指導(dǎo)行為（同時(shí)也對(duì)行政處分行為）的適用范圍都作出了具體規(guī)定，第二條第一款第六項(xiàng)對(duì)行政指導(dǎo)行為作出了明確定義以外，還專門設(shè)立第四章（共5個(gè)法條）集中對(duì)行政指導(dǎo)行為作出了嚴(yán)格規(guī)范。
該法第三十二條提出了行政指導(dǎo)的一般原則：一是作出行政指導(dǎo)時(shí)，行政指導(dǎo)實(shí)施者須注意不得超越行政機(jī)關(guān)的職能或職責(zé)范圍，且行政指導(dǎo)的內(nèi)容只能聽(tīng)?wèi){行政相對(duì)人之任意協(xié)力而得以達(dá)成；二是行政指導(dǎo)實(shí)施者不得以行政相對(duì)人不聽(tīng)從指導(dǎo)為由，采取對(duì)其不利之措施。
該法第三十三條專門規(guī)范了與申請(qǐng)行為有關(guān)的行政指導(dǎo)，明確規(guī)定：在作出要求撤回申請(qǐng)或要求變更申請(qǐng)內(nèi)容的行政指導(dǎo)時(shí)，如申請(qǐng)者已表明無(wú)意聽(tīng)從該行政指導(dǎo)，則行政指導(dǎo)實(shí)施者不得通過(guò)繼續(xù)實(shí)施該行政指導(dǎo)等方式阻撓該申請(qǐng)者行使權(quán)利。
該法第三十四條專門規(guī)范了與行政許可、認(rèn)可等權(quán)限有關(guān)的行政指導(dǎo)，明確規(guī)定：擁有行政許可、認(rèn)可等權(quán)限的（或基于行政許可、認(rèn)可等行為而具有作出行政處分行為之權(quán)限的）行政機(jī)關(guān)，在不能行使或無(wú)意行使此類權(quán)限而又作出行政指導(dǎo)時(shí)，則行政指導(dǎo)實(shí)施者不得通過(guò)故意表示其可行使此類權(quán)限，來(lái)迫使行政相對(duì)人不得不聽(tīng)從該行政指導(dǎo)。
該法第三十五條專門規(guī)范了行政指導(dǎo)程序，明確規(guī)定：行政指導(dǎo)實(shí)施者必須向有關(guān)行政相對(duì)人說(shuō)明該行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容及其負(fù)責(zé)人；當(dāng)以口頭方式作出行政指導(dǎo)時(shí)，如有關(guān)行政相對(duì)人要求提供記載了該行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容及其負(fù)責(zé)人等事項(xiàng)的書面資料且在行政實(shí)務(wù)上無(wú)特別障礙，則該行政指導(dǎo)實(shí)施者必須提供；但提供行政指導(dǎo)的書面意見(jiàn)這一規(guī)定不適用于（1）要求行政相對(duì)人當(dāng)場(chǎng)完結(jié)之行為，（2）如果所要求的內(nèi)容與已通過(guò)書面方式通知該行政相對(duì)人的事項(xiàng)為同一內(nèi)容。
該法第三十六條專門規(guī)范了以多數(shù)人為對(duì)象之行政指導(dǎo)，明確規(guī)定：為實(shí)現(xiàn)同一行政目的而欲對(duì)符合一定條件的多數(shù)人作出行政指導(dǎo)時(shí)，行政機(jī)關(guān)要預(yù)先根據(jù)有關(guān)情形規(guī)定出應(yīng)成為此類行政指導(dǎo)的共同內(nèi)容之事項(xiàng)，并且除行政上有特別障礙之外，必須予以公布。6
簡(jiǎn)略評(píng)論：日本被認(rèn)為是一個(gè)發(fā)達(dá)的“西方工業(yè)化國(guó)家”和“民主法治國(guó)家”，但從其政治文化傳統(tǒng)和社會(huì)心理傾向上看，可以說(shuō)與現(xiàn)代法治行政之間至今仍有一定的距離，是一個(gè)法治傳統(tǒng)并不深厚的國(guó)家。在官府優(yōu)先、公權(quán)本位、政府主導(dǎo)（而不是民眾優(yōu)先、權(quán)利本位、民間自主）的傳統(tǒng)占某種優(yōu)勢(shì)的日本，能以相當(dāng)可觀的立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，實(shí)屬不易。從有關(guān)規(guī)范內(nèi)容的完整性來(lái)看，盡管與此前擬議和討論的行政程序立法草案若干稿相比，由日本國(guó)會(huì)最終通過(guò)的行政程序法中關(guān)于行政指導(dǎo)的規(guī)范已有所減少，但畢竟已對(duì)行政指導(dǎo)的定義、原則、類型、限制、程序、相對(duì)人權(quán)利等主要內(nèi)容作出了規(guī)定，這為行政指導(dǎo)法治化提供了重要保障，其經(jīng)驗(yàn)值得重視。
（二）韓國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)的立法約束
韓國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政指導(dǎo)有較廣泛的規(guī)定，且在專門的行政程序法典中對(duì)行政指導(dǎo)作了比較集中和系統(tǒng)的規(guī)定。韓國(guó)《行政程序法（1996）》有關(guān)行政指導(dǎo)的部分規(guī)定如下：
該法其第四十八條明確規(guī)定了行政指導(dǎo)的一般原則：一是行政指導(dǎo)應(yīng)采取為達(dá)成行政目的所必要且最少限度的方法為之；二是不得違反受指導(dǎo)者之意愿，不當(dāng)?shù)貜?qiáng)行要求其接受行政指導(dǎo)；三是行政機(jī)關(guān)不得以受指導(dǎo)者不接受行政指導(dǎo)為由而對(duì)其采取不利措施。
該法第四十九條規(guī)范了行政指導(dǎo)的形式要件和內(nèi)容要件，明確規(guī)定：其一，實(shí)施行政指導(dǎo)者應(yīng)向受指導(dǎo)者說(shuō)明該行政指導(dǎo)之宗旨、內(nèi)容及其身份；其二，以言詞方式實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，如受指導(dǎo)者要求交付記載該行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容和指導(dǎo)者身份等事項(xiàng)的書面資料，行政指導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)交付之，除非其有職務(wù)履行上的特別阻礙因素。
該法第五十條規(guī)范了行政相對(duì)人表達(dá)意見(jiàn)的渠道，明確規(guī)定：受指導(dǎo)者可就該行政指導(dǎo)的方式、內(nèi)容等等，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)。
該法第五十一條規(guī)范了以多數(shù)人為對(duì)象的行政指導(dǎo)程序，明確規(guī)定：為達(dá)成相同的行政目的而對(duì)多數(shù)受指導(dǎo)者實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，如無(wú)特別事由，應(yīng)公布成為行政指導(dǎo)共同內(nèi)容的有關(guān)事項(xiàng)。7
簡(jiǎn)略評(píng)論：韓國(guó)是新興工業(yè)國(guó)家，政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理過(guò)程中也較多地采用行政指導(dǎo)措施，并取得了明顯成效，被認(rèn)為是其經(jīng)濟(jì)成功的因素之一，同時(shí)也存在某些負(fù)面影響。由于歷史的原因，韓國(guó)法（包括其行政法）受到日本法不少影響，且在逐漸走上法治軌道的今天仍比較注重借鑒鄰國(guó)日本的法治經(jīng)驗(yàn)，包括通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為。因此，韓國(guó)在以往對(duì)行政指導(dǎo)有過(guò)一些零散規(guī)定的基礎(chǔ)上，1996年出臺(tái)的《行政程序法》中對(duì)行政指導(dǎo)作了比較集中的約束性規(guī)定，為將行政指導(dǎo)行為有效地納入法治化軌道創(chuàng)造了更好的條件。在這部法典中，還專門列出一章（第六章，該章共4條）就行政指導(dǎo)的有關(guān)問(wèn)題作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，在其他章節(jié)中也有一些相應(yīng)的規(guī)定，從而構(gòu)成了行政指導(dǎo)法律規(guī)范的框架主干，其做法值得參考。
（三）美國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)的立法約束
美國(guó)的司法審查制度富有特點(diǎn)和成效。在對(duì)行政指導(dǎo)行為的約束方面，除了司法判例為主的約束以外，有關(guān)立法也逐漸出現(xiàn)。例如，美國(guó)法典第五編（政府組織和職員）第七章（司法審查）第704節(jié)（可受審查的行為）的有關(guān)規(guī)定是：
“法律規(guī)定可受審查的機(jī)關(guān)行為和沒(méi)有其他適當(dāng)?shù)姆ㄔ壕葷?jì)的機(jī)關(guān)最終的行為應(yīng)受司法審查。預(yù)備性的、程序性的、或中間階段的機(jī)關(guān)行為或裁決不能直接受審查，應(yīng)在審查機(jī)關(guān)最終的行為時(shí)受審查?！?
這個(gè)法律條款中所謂“沒(méi)有其他適當(dāng)?shù)姆ㄔ壕葷?jì)的機(jī)關(guān)最終的行為”，極富包容性，那些具有“產(chǎn)生了行政傷害后果”這一聯(lián)系因素的行政機(jī)關(guān)行為（包括行政指導(dǎo)行為）比較容易納入此范圍，是“有損害必有救濟(jì)”原則運(yùn)用于行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)；所謂“預(yù)備性的”、“程序性的”、“中間階段的”機(jī)關(guān)行為，包括那些無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力、尚不產(chǎn)生法律效果的非正式行為在內(nèi)，當(dāng)然也包括行政指導(dǎo)行為在內(nèi)。按此條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)這兩大類行為都應(yīng)納入司法審查范圍，但后者只能在審查行政機(jī)關(guān)的最終行為時(shí)一并予以審查，也即屬于附隨型司法審查的對(duì)象。司法審查實(shí)務(wù)中的一些案例也說(shuō)明了此點(diǎn)。
簡(jiǎn)略評(píng)論：美國(guó)是英美法系的一個(gè)代表性國(guó)家，對(duì)公法和私法并不刻意加以區(qū)別，判例法在對(duì)行政的司法審查中發(fā)揮重要作用，其行政法更多地適用一般法律原則（如正當(dāng)法律程序原則），強(qiáng)調(diào)行政程序控制，實(shí)行聯(lián)邦行政法與州行政法并行的雙軌行政法制，司法法官在司法審查中的裁判行為不完全受議會(huì)制定法的鉗制，等等。9 具有這樣一些特點(diǎn)的美國(guó)行政法，能夠在議會(huì)立法中逐漸制定出一些有關(guān)行政指導(dǎo)的法律規(guī)范，如就行政機(jī)關(guān)的“規(guī)劃”、“指導(dǎo)”、“鼓勵(lì)”、“預(yù)備性的”、 “程序性的”、“中間階段的”等多種行為方式作出規(guī)定（由行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則中此類規(guī)范就更多了），來(lái)對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行制定法約束，以與其官、產(chǎn)、學(xué)界近二三十年來(lái)在認(rèn)識(shí)和實(shí)務(wù)上對(duì)行政指導(dǎo)由完全否定到消極接受到注意采用的過(guò)程相適應(yīng)，這一思路和做法值得關(guān)注、肯定和借鑒。
（四）英國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)的立法約束
隨著英國(guó)的行政實(shí)務(wù)中對(duì)于行政指導(dǎo)行為的運(yùn)用逐漸增多，行政指導(dǎo)的責(zé)任機(jī)制問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)，但其關(guān)于行政指導(dǎo)行為的制定法規(guī)范并不多。英國(guó)作為一個(gè)代表性的判例法國(guó)家，其對(duì)于行政指導(dǎo)的救濟(jì)原理，主要表現(xiàn)為法院在司法審查實(shí)踐中逐漸確立和發(fā)展起來(lái)的正當(dāng)預(yù)期和信賴保護(hù)原則。眾所周知，判例法的實(shí)質(zhì)，就是透過(guò)典型判例及法學(xué)家的分析概括，形成“前例約束后例、上級(jí)判例約束下級(jí)判例”的一些判斷標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，這就是所謂的“條理法”。
正當(dāng)預(yù)期和信賴保護(hù)原則的歷史淵源是英國(guó)法的自然正義原理。其主要內(nèi)容在1985年Council of Civil Service Union v. Minister For Civil Service一案中得到比較明確的表達(dá)。該案中法官認(rèn)為，要作為有資格申請(qǐng)司法審查的主體，申請(qǐng)人必須屬于下列兩種情況之一：（1）某行政相對(duì)人過(guò)去一直享有某一利益，對(duì)該利益的存續(xù)具有正當(dāng)?shù)念A(yù)期，但后來(lái)在被告知理由后，其被停止了該利益的享有，并被允許就此提出爭(zhēng)議；（2）某行政相對(duì)人從決策者那里得到保證，稱其享有的利益在未得到爭(zhēng)辯該利益應(yīng)否存續(xù)的機(jī)會(huì)之前不會(huì)被終止。10 這樣一個(gè)條理法，顯然也適用于行政指導(dǎo)行為的救濟(jì)方面，故值得我們認(rèn)真研討英國(guó)通過(guò)“法官造法”所確立和發(fā)展起來(lái)并適用于行政指導(dǎo)行為的正當(dāng)預(yù)期和信賴保護(hù)原則。
當(dāng)代英國(guó)行政法學(xué)認(rèn)為，行政指導(dǎo)行為作出后，也許行政相對(duì)人并未因此直接獲得某種權(quán)利或利益，但卻產(chǎn)生了對(duì)行政機(jī)關(guān)將來(lái)活動(dòng)的某種合理預(yù)期（如行政機(jī)關(guān)將會(huì)履行某種程序或者給予某種實(shí)質(zhì)性利益），其可要求行政主體將來(lái)滿足其上述預(yù)期，那么原則上行政主體就不得拒絕其要求（重大而充分的公共利益因素除外）。所以，正當(dāng)預(yù)期是傳統(tǒng)上的司法審查所保護(hù)的“權(quán)利”和“利益”之外的第三維度——“信賴”，它包括行政相對(duì)人因行政指導(dǎo)行為而產(chǎn)生的“正當(dāng)預(yù)期和對(duì)預(yù)期的信賴”（當(dāng)然從更綜合的維度來(lái)理解，廣義的正當(dāng)預(yù)期理念包括了“權(quán)利”、“利益”和“信賴”的基本內(nèi)涵在內(nèi)）。一個(gè)正當(dāng)預(yù)期形成后，會(huì)出現(xiàn)正當(dāng)預(yù)期的保護(hù)問(wèn)題，如果因行政主體單方原因發(fā)生非理性的改變，則應(yīng)給予適當(dāng)救濟(jì)。11
根據(jù)司法實(shí)踐，有可能通過(guò)兩種途徑產(chǎn)生對(duì)于行政指導(dǎo)的正當(dāng)預(yù)期問(wèn)題。第一種途徑是行政主體不信守允諾。在英國(guó)一個(gè)有關(guān)行政指導(dǎo)的案例中，12 市議會(huì)一直奉行將有某種經(jīng)營(yíng)許可證的出租車限制在300輛以內(nèi)的政策；原告在許多場(chǎng)合得到保證，當(dāng)局在未與其協(xié)商之前不會(huì)增加這種出租車數(shù)量，有關(guān)委員會(huì)的主席也允諾說(shuō)，在對(duì)此事項(xiàng)的立法通過(guò)以前不會(huì)增加這種出租車數(shù)量；但是后來(lái)該委員會(huì)卻在未與原告協(xié)商的情況下就增加了這種出租車數(shù)量。對(duì)此案件，丹寧法官指出，當(dāng)局不應(yīng)當(dāng)違背所作的允諾，除非在做了最審慎的考慮并聽(tīng)取其他當(dāng)事人的意見(jiàn)以后，仍然一致認(rèn)為確實(shí)存在壓倒一切的公共利益需要且無(wú)其他更好的辦法；其他法官也認(rèn)為，當(dāng)局在未通知原告并聽(tīng)取其意見(jiàn)的情況下，不得違背其允諾；至少，如要違背其允諾，僅在對(duì)利害關(guān)系人的意見(jiàn)進(jìn)行正當(dāng)且適當(dāng)?shù)目紤]以后方可得到允許。
第二種途徑是行政主體改變了主意或另行擇用標(biāo)準(zhǔn)。如果公共機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域的政策適用上設(shè)定了某些標(biāo)準(zhǔn)，原告業(yè)已信賴于這些標(biāo)準(zhǔn)，但公共機(jī)構(gòu)后來(lái)卻適用了不同的標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)發(fā)生正當(dāng)預(yù)期保護(hù)問(wèn)題。13 在R.V.Seceratary of State for the Home Department，ex P.Asif Mahmood Khan一案中，原告請(qǐng)求收養(yǎng)其居住在巴基斯坦的侄兒，內(nèi)政部雖指出在移民法規(guī)中對(duì)此沒(méi)有正式規(guī)定，但提供了一個(gè)載有內(nèi)務(wù)大臣在此類情形中將要使用的標(biāo)準(zhǔn)之通告；于是原告根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為其侄兒申請(qǐng)入境許可證，但遭到拒絕，原因是內(nèi)政部在正式的書面意見(jiàn)中表明它適用了另外的標(biāo)準(zhǔn)；于是原告起訴內(nèi)政部并獲得法院支持。在該案中，內(nèi)政部出示未來(lái)適用標(biāo)準(zhǔn)的通告乃是一種指導(dǎo)行為，因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)當(dāng)時(shí)并沒(méi)有適用性和強(qiáng)制力，內(nèi)政部將之提示給當(dāng)事人僅僅是著眼于將來(lái)適用之目的和作用，具有指導(dǎo)性質(zhì)，沒(méi)有強(qiáng)制性。本案之所以勝訴，在于法官認(rèn)為本案中雖不存在具體的允諾，但仍可發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人由于內(nèi)政部的行為而產(chǎn)生了正當(dāng)預(yù)期。
簡(jiǎn)略評(píng)論：“法官造法”所確立起來(lái)的正當(dāng)預(yù)期和信賴保護(hù)原則，對(duì)于約束行政指導(dǎo)行為也有效地發(fā)揮了作用，其對(duì)于行政實(shí)務(wù)和司法審查的指導(dǎo)價(jià)值，不僅有利于解決行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題，而且可以透過(guò)此項(xiàng)原則解讀出對(duì)現(xiàn)代行政的誠(chéng)實(shí)信用、不含偏見(jiàn)和行為連貫性等基本要求，或者說(shuō)一種行政理性的要求。對(duì)當(dāng)事人的合法預(yù)期的保護(hù)，這是當(dāng)代行政法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，是貫穿行政指導(dǎo)制度始終的重要原則，值得我們關(guān)注和借鑒。最后需要指出，通過(guò)典型判例確立起來(lái)的英國(guó)法上的正當(dāng)預(yù)期原則，在運(yùn)作中也存在某種“重程序保護(hù)、輕實(shí)體保護(hù)”的缺陷。從行政實(shí)務(wù)和司法實(shí)務(wù)來(lái)看，英國(guó)法上的正當(dāng)預(yù)期原則在很長(zhǎng)時(shí)期里和多數(shù)情況下僅僅側(cè)重于保護(hù)當(dāng)事人的程序權(quán)利（如聽(tīng)證權(quán)利），而不大注重保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利（特別是一些最終的利益），原因在于英國(guó)法官對(duì)于把正當(dāng)預(yù)期原則擴(kuò)展到實(shí)體權(quán)利保護(hù)普遍存在疑慮。這種情況與英國(guó)的國(guó)家權(quán)力分立傳統(tǒng)中的司法有限性有關(guān)。但這畢竟已明顯不適應(yīng)當(dāng)代行政法治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，對(duì)此需要加以研究和辨析。
三、我國(guó)行政指導(dǎo)立法約束的模式選擇和具體建議
（一）我國(guó)行政指導(dǎo)立法約束的模式選擇
從以上舉例引述和簡(jiǎn)要討論中可以看出，世界上已有一些國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法特別是行政程序立法對(duì)行政指導(dǎo)加以規(guī)范和保障，以推動(dòng)行政指導(dǎo)盡快走上規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)今幾乎所有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家在行政實(shí)務(wù)中，都或多或少、或深或淺、或較規(guī)范或不甚規(guī)范地采用著行政指導(dǎo)行為，以與行政處分、行政合同等各種行政方式相配合來(lái)推動(dòng)行政目標(biāo)的達(dá)成；但是否通過(guò)立法以及采取何種立法形式來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，則各國(guó)的做法有所不同。概括起來(lái)，就制定法國(guó)家而言，主要有三種類型：第一類是對(duì)行政指導(dǎo)不作任何法律規(guī)范（充其量只是在行政組織法中就行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)職能和職責(zé)作出一點(diǎn)籠統(tǒng)規(guī)定）；第二類只是在行政作用法中分別就行政指導(dǎo)作出一些零散規(guī)定；第三類是既通過(guò)行政作用法對(duì)行政指導(dǎo)加以規(guī)范，又在行政程序法典中對(duì)行政指導(dǎo)作出比較集中的規(guī)定（例如列出專門章節(jié)加以規(guī)范），包括在其他各類法律（如司法法）中對(duì)行政指導(dǎo)也作出相應(yīng)規(guī)定，甚至包括在各類行政規(guī)則中也對(duì)行政指導(dǎo)作出相應(yīng)規(guī)定，總之是通過(guò)多角度、多層次的廣泛立法和行政立法，重點(diǎn)是通過(guò)行政程序立法，系統(tǒng)和有效地對(duì)行政指導(dǎo)行為加以規(guī)范。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，第一類做法已不適應(yīng)客觀要求；第二類做法在運(yùn)作中常有規(guī)范沖突或缺乏規(guī)范指導(dǎo)，運(yùn)作起來(lái)效率較低、成本較高；第三類做法相對(duì)而言是較為理性、效果較好的選擇，體現(xiàn)了發(fā)展的方向。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)在完善行政指導(dǎo)法律規(guī)范的思路上宜選擇上述第三類做法。
（二）我國(guó)行政指導(dǎo)立法約束的具體建議
盡管以往我國(guó)各層次法規(guī)文件中對(duì)行政指導(dǎo)行為（包括最廣義、廣義和狹義的行政指導(dǎo)）作過(guò)一些規(guī)定，2000年3月10日起實(shí)施的行政訴訟司法解釋也以排除性的方式對(duì)行政指導(dǎo)作出了明確規(guī)定，但還遠(yuǎn)不適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民主法治的客觀要求。在實(shí)施依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)加快相關(guān)立法步伐，完善行政指導(dǎo)法律規(guī)范，加大對(duì)行政指導(dǎo)行為的法律約束力度，為行政指導(dǎo)制度建設(shè)提供必要的法律保障。為此，筆者提出如下四個(gè)方面的立法建議：
1.通過(guò)完善行政訴訟法律規(guī)范將行政指導(dǎo)行為納入司法審查范圍。
具體來(lái)說(shuō)至少有四種可行的選擇：（1）對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)作擴(kuò)大解釋，把與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受損事實(shí)作為聯(lián)系因素納入訴訟范圍；（2）根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定的含義作出明確解釋，如果由單項(xiàng)法律、法規(guī)對(duì)行政指導(dǎo)行為的可訴性作了規(guī)定時(shí)，當(dāng)然屬于受案范圍，這是一個(gè)很大的口子，今后應(yīng)注意制定這方面的法律規(guī)范；（3）通過(guò)法定修改程序，在《行政訴訟法》第十一條增加一款（作為第三款），規(guī)定在實(shí)施第一款所列的某些具體行政行為之前采取行政指導(dǎo)行為時(shí)如果引起了行政相對(duì)人權(quán)益受損的爭(zhēng)議，或者能提出該指導(dǎo)行為具有實(shí)際強(qiáng)制力的證據(jù)，不服該行政指導(dǎo)行為的相對(duì)人也可提起訴訟；（4）對(duì)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第四項(xiàng)作擴(kuò)大解釋，首先把那些違法不當(dāng)且能夠證明其變相具有實(shí)際強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為納入訴訟范圍；等等。
2.在行政程序法典中專門設(shè)置行政指導(dǎo)行為約束條款。
我國(guó)正在制定的行政程序法典是一部具有里程碑意義的重要行政法律。為了將行政指導(dǎo)行為更加規(guī)范和有效地納入法治化軌道，應(yīng)在將要出臺(tái)的這部法典中對(duì)行政指導(dǎo)行為加以必要的立法約束。其原則是在這部法典中規(guī)定出最基本的行政程序，既適應(yīng)增加行政指導(dǎo)的透明度和科學(xué)性、推動(dòng)行政指導(dǎo)行為規(guī)范化的要求，也要避免過(guò)繁的程序淹沒(méi)掉行政指導(dǎo)行為及時(shí)靈活的特點(diǎn)。
借鑒他國(guó)做法并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為在我國(guó)行政程序法典中至少應(yīng)設(shè)置如下8個(gè)法律條文，為行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員正確實(shí)施行政指導(dǎo)行為提供必要的法律依據(jù)。所建議的具體條文的內(nèi)容和理由是：
第1條（適用范圍）
行政指導(dǎo)主要適用于以下情形：
（一）需要從信息、專業(yè)技術(shù)等方面幫助和促成行政相對(duì)人的事業(yè)發(fā)展，以增進(jìn)其合法利益；
（二）行政相對(duì)人之間發(fā)生利益爭(zhēng)執(zhí)，需要行政機(jī)關(guān)居中調(diào)停，以及時(shí)化解爭(zhēng)執(zhí)；
（三）需要積極預(yù)防和抑制行政相對(duì)人可能或已經(jīng)妨害行政管理秩序的行為，以維護(hù)社會(huì)公共公益。
理由說(shuō)明：行政指導(dǎo)具有助成、調(diào)停、規(guī)制三大功能，或者說(shuō)行政指導(dǎo)可分為助成、調(diào)停、規(guī)制三大類，這是各國(guó)行政法學(xué)者比較普遍的看法。本條以此概括出行政指導(dǎo)主要的適用范圍，以利于立法后具體適用。
第2條（指導(dǎo)依據(jù)）
屬于下列情況之一，視為具有實(shí)施行政指導(dǎo)的法律依據(jù)：
（一）憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章或其他行政規(guī)范性文件規(guī)定可以實(shí)施行政指導(dǎo)；
（二）憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章或其他行政規(guī)范性文件規(guī)定可以實(shí)施行政決定、行政規(guī)劃和計(jì)劃或行政合同；
（三）憲法、行政組織法或有關(guān)授權(quán)法律規(guī)范和有關(guān)組織章程所確定的行政職能、職權(quán)、職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)，不得濫用自由裁量權(quán)，不得與有關(guān)立法精神、原則和規(guī)則以及一般法理相沖突。
理由說(shuō)明：行政指導(dǎo)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)非常廣泛，才適應(yīng)快速發(fā)展和復(fù)雜多樣化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活對(duì)行政指導(dǎo)的客觀需求。本條將行政指導(dǎo)的依據(jù)劃分為三個(gè)層次，并以但書作了相應(yīng)限制。
第3條（指導(dǎo)方式）
行政指導(dǎo)通常以如下方式作出：
（一）業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)、幫助，解答咨詢，作出說(shuō)明；
（二）協(xié)商，協(xié)調(diào)，斡旋，調(diào)停；
（三）勸告，勸戒，勸阻，說(shuō)服；
（四）建議，意見(jiàn)，告知，提醒；
（五）贊同，倡導(dǎo)，宣傳，示范，鼓勵(lì)，激勵(lì)；
（六）指導(dǎo)性計(jì)劃、規(guī)劃；
（七）行政綱要，政策指南；
（八）信息，公布實(shí)情；
（九）其他指導(dǎo)意見(jiàn)。
理由說(shuō)明：行政指導(dǎo)的行為方式靈活多樣，這是其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)所在。本條以列舉式和概括式相結(jié)合（如“其他指導(dǎo)意見(jiàn)”）的辦法規(guī)定了助成、調(diào)停、規(guī)制三大類行政指導(dǎo)行為中主要的具體行政指導(dǎo)行為和抽象行政指導(dǎo)行為，既便于操作，也留有靈活運(yùn)用的余地。
第4條（約束條款）
行政機(jī)關(guān)應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施行政指導(dǎo)；實(shí)施行政指導(dǎo)應(yīng)符合一般法律原則和國(guó)家政策規(guī)定，不得濫用自由裁量權(quán)；如有相關(guān)法律規(guī)定的，行政指導(dǎo)行為不得與之相沖突。
是否聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)由當(dāng)事人自主決定；行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中，不得采取或變相采取強(qiáng)制措施來(lái)迫使當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)。
當(dāng)事人拒絕行政指導(dǎo)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)停止行政指導(dǎo)行為，并不得因當(dāng)事人拒絕聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)而對(duì)其采取不利措施；但公布該拒絕行為的事實(shí)或因該當(dāng)事人其他行為而依法作出的行政決定除外。
理由說(shuō)明：根據(jù)行政民主與行政法治的基本要求，本條針對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)踐中“越權(quán)或失職”、“變相強(qiáng)制行政相對(duì)人”、“變相報(bào)復(fù)”等常見(jiàn)的突出弊端，專門設(shè)計(jì)了明確指導(dǎo)責(zé)任與行為界限、禁止變相強(qiáng)制與不利對(duì)待等限制性的程序規(guī)范。
第5條（發(fā)動(dòng)程序）
行政機(jī)關(guān)可主動(dòng)實(shí)施行政指導(dǎo)，也可依申請(qǐng)實(shí)施行政指導(dǎo)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)為當(dāng)事人提供接受行政指導(dǎo)的平等機(jī)會(huì)。
理由說(shuō)明：本條規(guī)定行政指導(dǎo)的發(fā)動(dòng)方式，體現(xiàn)了行政指導(dǎo)行為的及時(shí)靈活性，同時(shí)體現(xiàn)了民主原則，力求兼顧現(xiàn)代行政法對(duì)公平與效率的雙重價(jià)值追求。
第6條（調(diào)查程序）
為提高行政指導(dǎo)的質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)可進(jìn)行專門調(diào)查，聽(tīng)取當(dāng)事人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，征詢專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施行政指導(dǎo)。
實(shí)施上述第3條第（三）（六）（七）（八）項(xiàng)規(guī)定的行政指導(dǎo)時(shí)，如當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證會(huì)或?qū)徸h會(huì)，應(yīng)在其提出書面申請(qǐng)后15個(gè)工作日內(nèi)安排舉行。
實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中，當(dāng)事人有權(quán)陳述理由、提出意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)作記載并予以答復(fù)。
理由說(shuō)明：本條規(guī)定了行政指導(dǎo)的調(diào)查、聆聽(tīng)、咨詢、聽(tīng)證等程序，規(guī)定了行政相對(duì)人陳述理由和提出意見(jiàn)的程序性權(quán)利，特別是對(duì)聽(tīng)證會(huì)或?qū)徸h會(huì)這類高度民主性和高成本的程序制度作了嚴(yán)格的形式和時(shí)限要求。
第7條（公開(kāi)程序）
實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)以書面形式或口頭形式或其他形式告知行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)、實(shí)施者等事項(xiàng)；如當(dāng)事人要求書面形式，不得拒絕，并在該書面形式上載明以上事項(xiàng)和指導(dǎo)對(duì)象、時(shí)間和地點(diǎn)。
當(dāng)事人要求提供有關(guān)背景資料，或者要求公開(kāi)行政指導(dǎo)的內(nèi)容，應(yīng)滿足其要求；如果行政指導(dǎo)針對(duì)不特定多數(shù)當(dāng)事人作出，應(yīng)無(wú)條件公開(kāi)；但提供有關(guān)背景資料和公開(kāi)行政指導(dǎo)內(nèi)容時(shí)，不得泄漏國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。
理由說(shuō)明：作為一個(gè)核心條款，本條針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中一些行政指導(dǎo)行為缺乏應(yīng)有的透明度，有的甚至搞“暗箱操作”，極易產(chǎn)生腐敗的突出弊端，規(guī)定了行政指導(dǎo)過(guò)程中提供書面資料、公開(kāi)指導(dǎo)內(nèi)容等公開(kāi)程序，旨在增加行政指導(dǎo)行為的透明度和科學(xué)性，推動(dòng)行政指導(dǎo)行為規(guī)范化。這是行政民主和行政法治的必然要求。
第8條（救濟(jì)途徑）
行政機(jī)關(guān)采取或變相采取了強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)致使當(dāng)事人合法利益受到損害的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償。
當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)后，因行政機(jī)關(guān)隨意改變或否認(rèn)該行政指導(dǎo)行為致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償。
行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的賠償請(qǐng)求不予支持或不予答復(fù)時(shí)，該當(dāng)事人或利害關(guān)系人可以申請(qǐng)行政復(fù)議尋求救濟(jì)，也可以直接提起行政訴訟尋求救濟(jì)。
理由說(shuō)明：意思自治、誠(chéng)實(shí)信用、禁止反言、信賴?yán)姹Ｗo(hù)、有損害必有救濟(jì)等法治原則應(yīng)予嚴(yán)格遵循，而且本法作為里程碑式的重要行政法律，既有必要也有條件對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)染葷?jì)制度中的有關(guān)部分加以完善，以提高行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的法律保障水平，故作上述規(guī)定。
3.適時(shí)制定出專門的行政指導(dǎo)行為法典。
在條件成熟時(shí)，可在總結(jié)國(guó)內(nèi)外行政指導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出我國(guó)專門的《行政指導(dǎo)法》，對(duì)行政指導(dǎo)的基本問(wèn)題集中作出全面的規(guī)范（但不是刻板地束縛住行政機(jī)關(guān)采用行政指導(dǎo)措施的手腳，以至于行政指導(dǎo)缺乏應(yīng)有的靈活性）。該法作為行政程序基本法典有關(guān)部分的配套法律，應(yīng)當(dāng)就行政指導(dǎo)的定義、性質(zhì)、地位、作用、依據(jù)、目標(biāo)、主體、對(duì)象、任務(wù)、內(nèi)容、方式、適用、程序、效果、監(jiān)督、責(zé)任、救濟(jì)、賠償、補(bǔ)償?shù)然緝?nèi)容作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定，成為行政指導(dǎo)法律規(guī)范體系的基干。《行政指導(dǎo)法》與其他各類法律文件中的行政指導(dǎo)法律規(guī)范相互配合發(fā)揮作用，這對(duì)于推動(dòng)行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化和法治化，可以說(shuō)具有多方面的重要意義。
4.制定和完善配套的相關(guān)法律規(guī)范。
還應(yīng)按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和新型文化的基本要求，盡快制定出我國(guó)的《（行政）計(jì)劃法》、《產(chǎn)業(yè)政策法》、《行政審議會(huì)法》、《行政信息公開(kāi)（情報(bào)公開(kāi)）法》、《監(jiān)督法》等等，為行政指導(dǎo)制度（當(dāng)然也包括其他行政法律制度）的運(yùn)行提供完善的法律依據(jù)和配套保障。同時(shí)，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等層次的有關(guān)法規(guī)性文件中，也要根據(jù)實(shí)際情況和需要分別就行政指導(dǎo)行為作出相應(yīng)規(guī)定，以提高行政指導(dǎo)行為的法治化程度。
1 （日）南博方著、楊建順等譯：《日本行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第2頁(yè)。
2 例如日本東京地方法院于1965年5月26日根據(jù)誠(chéng)信原則就稅政方面行政指導(dǎo)糾紛案件作出的判決，日本熊本地方法院玉名巡回法院于1969年4月30日根據(jù)禁止反言原則就公眾浴場(chǎng)建筑方面行政指導(dǎo)糾紛案件作出的判決，均體現(xiàn)了“無(wú)論有無(wú)具體法律依據(jù)，行政指導(dǎo)均不得違反最基本的法律原則（也即條理法）”這一共識(shí)。這兩個(gè)案例分別載日本判例時(shí)報(bào)第411號(hào)第29頁(yè)和判例時(shí)報(bào)第574號(hào)第60頁(yè)。
3 例如日本神戶市就設(shè)立了民間性質(zhì)的“城市建設(shè)協(xié)議會(huì)”，該協(xié)議會(huì)有權(quán)對(duì)市長(zhǎng)的行政指導(dǎo)措施提出意見(jiàn)，以促使其行政指導(dǎo)措施公開(kāi)化?！蛾P(guān)于神戶市地區(qū)規(guī)劃及城市建設(shè)協(xié)定條例》第12條對(duì)此作了專門規(guī)定。參見(jiàn)（日）室井力主編、吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第158頁(yè)。
4 此外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1999年通過(guò)的行政程序法第六章第165－167條也對(duì)行政指導(dǎo)程序約束作出了專門規(guī)定。
5 參見(jiàn)仲正（日本總務(wù)廳行政程序法施行準(zhǔn)備室室長(zhǎng)助理）：《行政程序法——制定的經(jīng)緯和概要》，載《法學(xué)家》（日）1994年2月15日號(hào)。
6 這里介紹的日本《行政程序法》中有關(guān)行政指導(dǎo)的部分內(nèi)容，系筆者從（日）《法學(xué)家》1994年2月15日號(hào)所載該法典日文本摘譯。
7 參見(jiàn)韓國(guó)《行政程序法（1996年）》之中譯文（車美玉譯），該中譯文載《行政法學(xué)研究》1997年第3期。
8 轉(zhuǎn)引自王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，北京：中國(guó)法制出版社1995年1月版，第1130頁(yè)。
9 參見(jiàn)胡建淼著：《比較行政法－20國(guó)行政法評(píng)述》，北京：法律出版社1998年版，第118－119頁(yè)。
10 （英）克雷格著，馬懷德、李洪雷譯：《正當(dāng)期望：概念性的分析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2003年夏季號(hào)。
11 參見(jiàn)余凌云：《行政法上合法預(yù)期之保護(hù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。
一、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論是在繼承大陸法系國(guó)家行政法理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)行政管理實(shí)踐逐漸形成的。行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的是強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)，采取的手段為強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，但在絕大多數(shù)情況下，主體往往表現(xiàn)為人民法院。我國(guó)行政機(jī)關(guān)與法院共享行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的實(shí)踐反映了我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的不成熟與復(fù)雜性。要徹底有效地解決行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐中的各種問(wèn)題，必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論進(jìn)行深入研究。筆者認(rèn)為，下面幾個(gè)問(wèn)題則是行政強(qiáng)制執(zhí)行理論首先應(yīng)當(dāng)予以回答的。
（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)
行政強(qiáng)制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？如果是行政行為，如何解釋法院依申請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的行為？如果是司法行為，那么又如何解釋行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的情形？如果是混合行為，是否意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行為？事實(shí)上，行政強(qiáng)制執(zhí)行是就行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所要強(qiáng)制當(dāng)事人履行的義務(wù)而言的，也就是說(shuō)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強(qiáng)制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。但從行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容即行政義務(wù)角度看，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質(zhì)不同，救濟(jì)途徑也有所不同。如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容尋求救濟(jì)，只能通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議途徑；如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施尋求救濟(jì)，則可能要分別通過(guò)行政訴訟和司法申訴賠償進(jìn)行。
（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系
一般而言，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，行政主體既有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，目前，行政權(quán)當(dāng)然包括強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的觀念受到?jīng)_擊，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受。在現(xiàn)代社會(huì)，并不能絕對(duì)地認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的自然延伸，它同樣需要法律的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時(shí)，并不自然地享有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。
（三）為何行政機(jī)關(guān)必須享有一部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)
行政強(qiáng)制執(zhí)行意味著行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人依法直接采取強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與義務(wù)履行相同的狀態(tài)。雖然行政機(jī)關(guān)不享有全部的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但畢竟不同于民事法律關(guān)系中一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人必須借助法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形。但是，由行政機(jī)關(guān)自身強(qiáng)制執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)，偶爾會(huì)引發(fā)執(zhí)行不公，侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象，為了有效制約行政強(qiáng)制權(quán)力，除立法統(tǒng)一規(guī)定行政強(qiáng)制的條件，程序等內(nèi)容外，還需將一部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院。這才能從根本上限制或監(jiān)督行政機(jī)關(guān)濫施行政強(qiáng)制現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）劃分行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論
一般認(rèn)為，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分屬于折衷模式，并不一概否認(rèn)司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)而僅賦予行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也不完全把行政執(zhí)行權(quán)歸集于司法機(jī)關(guān)而排斥行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。何時(shí)由行政機(jī)關(guān)徑自強(qiáng)制執(zhí)行，何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，須由法律法規(guī)明示。而法律法規(guī)的規(guī)定又很不統(tǒng)一，有的法律規(guī)定須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處理決定，有的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律規(guī)定要行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律甚至沒(méi)有規(guī)定由誰(shuí)執(zhí)行。至于法律為什么這樣規(guī)定，是一個(gè)很難說(shuō)清楚的問(wèn)題。
值得說(shuō)明的是，有些行政義務(wù)是無(wú)須執(zhí)行的，故也談不到強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題，例如，行政處理的內(nèi)容是決定或確認(rèn)某種法律關(guān)系時(shí)，不需要執(zhí)行，任命某人為公務(wù)員，剝奪某公務(wù)員的榮譽(yù)稱號(hào)、開(kāi)除某學(xué)生學(xué)籍，這些行政處理所規(guī)定的內(nèi)容，根據(jù)行政處理本身就已實(shí)現(xiàn)，不需要其他的執(zhí)行行為。
二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法與實(shí)踐均始自80年代以后。80年代以前，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)法律建設(shè)處于停滯不前甚至倒退階段，嚴(yán)格地講，此時(shí)的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關(guān)系得到執(zhí)行。例如，當(dāng)企業(yè)不履行納稅義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以直接通過(guò)行政手段迫使企業(yè)履行。另外，對(duì)公民拒不履行行政決定的，也完全可以通過(guò)行政命令及壓力實(shí)現(xiàn)。所以，在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下，不可能、也無(wú)必要建立行政強(qiáng)制的法律制度。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著立法進(jìn)程的加快，有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法也逐漸增多。從立法的內(nèi)容看，既有對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行，也有對(duì)人身和行為的強(qiáng)制執(zhí)行，如對(duì)違反治安管理的行政拘留，違反環(huán)保法的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行。從執(zhí)行主體上看，立法將行政強(qiáng)制執(zhí)行劃分兩大類：
（一）行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容往往是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)為當(dāng)事人設(shè)定的各種作為或不作為的義務(wù)，遇有當(dāng)事人拒不履行該義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人履行。行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行通常僅限于行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人科以普通義務(wù)和法律法規(guī)確定的義務(wù)，較少及于行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)者科以制裁性義務(wù)的情形，這是我國(guó)立法的一種特殊現(xiàn)象。此外，這類行政強(qiáng)制執(zhí)行多以行為和人身為強(qiáng)制內(nèi)容，相反，有關(guān)金錢給付義務(wù)的履行除特殊幾類行政機(jī)關(guān)享有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力外，多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有此種權(quán)力。
（二）申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行
從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法可以看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行主體以法院為主，以行政機(jī)關(guān)為輔。盡管法學(xué)界對(duì)這種體制批評(píng)甚多，但目前仍是不可改變的事實(shí)?？v觀80年代以來(lái)制定的法律法規(guī)，絕大多數(shù)法律均將行政處罰的執(zhí)行權(quán)交于法院。例如，《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第45條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五天內(nèi)，向人民法院，期滿不又不履行的，由主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！薄缎姓V訟法》第66條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！本土⒎ǘ?，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政義務(wù)多為金錢給付義務(wù)，即行政處罰中的罰款、沒(méi)收等財(cái)產(chǎn)罰。早先個(gè)別法律規(guī)定法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容還包括“吊銷職務(wù)證書”等處罰，很明顯這是立法的疏忽。按照《行政處罰法》第6章的規(guī)定，執(zhí)行的內(nèi)容也全都是財(cái)產(chǎn)罰。諸如警告、暫扣吊銷許可證、執(zhí)照處罰都是類似確認(rèn)或形成判決的處罰，無(wú)須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（二）行政機(jī)關(guān)可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行
除上述由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行以及須申請(qǐng)法院執(zhí)行的立法情形外，有些法律還規(guī)定了可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。如1987年公布的《海關(guān)法》第53條規(guī)定，“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金沒(méi)收或者將其被扣留的貨物、物品、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@種選擇模式實(shí)際上是法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種特例。即只有在法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)于執(zhí)行前已采取某些強(qiáng)制措施的前提下才適用。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有此類強(qiáng)制措施，仍然要向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐存在的問(wèn)題
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在的主要問(wèn)題可以歸納為以下幾個(gè)方面：
（一）缺乏統(tǒng)一立法
行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的行政法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國(guó)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散。有些立法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題，有些卻沒(méi)有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一。行政訴訟法第66條表明了一個(gè)原則，即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請(qǐng)法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)榉梢允裁礃?biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行？責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問(wèn)題，要解決這一系列的問(wèn)題，必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。
（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行制度缺少指導(dǎo)原則
像其他行政行為一樣，行政強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國(guó)立法并無(wú)太多類似的規(guī)定，所以實(shí)踐中濫用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象十分普遍。如未經(jīng)預(yù)先告誡房屋，超過(guò)執(zhí)行范圍采取強(qiáng)制措施，習(xí)慣使用直接強(qiáng)制措施，不善于使用間接強(qiáng)制措施，不分時(shí)間強(qiáng)制執(zhí)行，錯(cuò)誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問(wèn)題均需通過(guò)統(tǒng)一立法規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則加以解決。
（三）行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清
由于立法的原因，目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)和法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的劃分問(wèn)題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面，很多行政機(jī)關(guān)因沒(méi)有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，大量的申請(qǐng)執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)；另一方面，由于法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，使得很多申請(qǐng)執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機(jī)關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭，巡回法庭等機(jī)構(gòu)，法院出名義，行政機(jī)關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同強(qiáng)制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。這些現(xiàn)象說(shuō)明，把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡(jiǎn)單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制所有決定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，強(qiáng)制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)。
（四）行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整，程序不健全
現(xiàn)行體制下，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行手段并不完整，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。表現(xiàn)在，享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行行政決定的情況往往力不從心，難以達(dá)到迫使相對(duì)人履行義務(wù)的目的。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒(méi)有其他強(qiáng)制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無(wú)法迫使相對(duì)人履行義務(wù)的。此外，諸如沒(méi)收違法所得，沒(méi)收非法財(cái)物等行政處罰及其他行政行為如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。不享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行起來(lái)就更為艱難，由于沒(méi)有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請(qǐng)法院，以至于一些數(shù)額較小，又無(wú)爭(zhēng)議的罰款沒(méi)收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決，難以得到及時(shí)執(zhí)行，個(gè)別法院也借機(jī)收取執(zhí)行費(fèi)，或與行政機(jī)關(guān)“聯(lián)手”執(zhí)行，造成很壞影響。目前，法律對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一，有些行政行為的執(zhí)行，只有直接強(qiáng)制手段，而無(wú)間接強(qiáng)制手段，有些相反，只有間接強(qiáng)制手段，卻無(wú)直接強(qiáng)制手段。而法院按照民事訴訟法規(guī)定的執(zhí)行程序?qū)π姓Q定的執(zhí)行也存在諸多難題，與法院的判決、裁定“執(zhí)行難”一樣，同樣難以達(dá)到迫使相對(duì)人及時(shí)全面履行義務(wù)的目的。
由于目前幾乎沒(méi)有任何規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的程序立法，所以現(xiàn)實(shí)生活中因行政機(jī)關(guān)濫施強(qiáng)制措施引發(fā)的爭(zhēng)議迅速增多，法院也難以判斷行政強(qiáng)制執(zhí)行措施程序的合法性。特別是對(duì)于法院依行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的案件，由于缺乏明確的法定程序，實(shí)踐中的做法非?；靵y。不僅發(fā)揮不了法院監(jiān)督行政決定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”現(xiàn)象，降低行政管理效率。由此可見(jiàn)，行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的缺乏與力度不夠、程序欠缺是行政強(qiáng)制執(zhí)行的大問(wèn)題，有必要通過(guò)統(tǒng)一立法加以解決。
四、行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法構(gòu)想
鑒于我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在立法和實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，不僅影響了行政權(quán)力的順暢實(shí)施和行政效率，而且也給公民法人的合法人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成一定損害，成為制約行政法制建設(shè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。在行政訴訟、行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)染葷?jì)制度相對(duì)健全的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮建立規(guī)范行政強(qiáng)制的基本制度。行政強(qiáng)制執(zhí)行立法需研究的問(wèn)題大致分為以下幾方面。
（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行法的名稱及適用范圍
關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行法的名稱及適用范圍，目前學(xué)術(shù)界主要有兩種可選擇方案，一種方案是制定行政強(qiáng)制法，其中包括行政強(qiáng)制執(zhí)行與即時(shí)強(qiáng)制等內(nèi)容：另一種方案是制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法，非執(zhí)行性的強(qiáng)制措施及即時(shí)強(qiáng)制措施不宜納入立法范圍。從目前我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域及行政強(qiáng)制措施方面存在的問(wèn)題看，單純規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從某種意義上說(shuō)，行政強(qiáng)制措施方面存在的問(wèn)題可能多于行政強(qiáng)制執(zhí)行，故采用第一方案，制定一部能夠規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施的統(tǒng)一法律是十分必要的，當(dāng)然，由于行政強(qiáng)制措施的實(shí)體設(shè)定權(quán)在于特別法，所以在行政強(qiáng)制法中不宜將行政強(qiáng)制措施作為重點(diǎn)。盡管行政強(qiáng)制措施中的主要部分，如即時(shí)強(qiáng)制不屬于行政執(zhí)行問(wèn)題，但仍有必要單列一章，作專門規(guī)定。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的很多問(wèn)題涉及法院的司法強(qiáng)制措施，所以，法院執(zhí)行行政決定的行為也屬于該法適用范圍。
（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則
行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則在我國(guó)立法中是空白。法學(xué)界一般認(rèn)為有四項(xiàng)原則，即強(qiáng)制與教育相結(jié)合原則；依法強(qiáng)制執(zhí)行原則；目的實(shí)現(xiàn)原則；執(zhí)行適當(dāng)原則。從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的立法目的看，一方面要保證行政權(quán)力的順利實(shí)施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法權(quán)益，所以行政強(qiáng)制執(zhí)行法應(yīng)當(dāng)采用的原則可以包括以下幾項(xiàng)：
1、依法強(qiáng)制原則
行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制手段迫使相對(duì)人履行義務(wù)，首先應(yīng)取得法律的授權(quán)，既可以是統(tǒng)一行政強(qiáng)制執(zhí)行法的授權(quán)，也可以是各單項(xiàng)法律的授權(quán)。其次，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依照法定的方式和程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制。最后，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律規(guī)定實(shí)施的行政強(qiáng)制必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括糾正違法行為，賠償損失等責(zé)任。
2、事先告誡原則
該原則要求行政機(jī)關(guān)采取直接強(qiáng)制措施前，必須預(yù)先告知當(dāng)事人，并為其留有一定自我履行義務(wù)的期限，不得突然襲擊。如在法國(guó)，“行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時(shí)，才能采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。“
3、強(qiáng)制與教育相結(jié)合原則
行政強(qiáng)制執(zhí)行不同于行政處罰，不以制裁為主要目的，以實(shí)現(xiàn)行政目的迫使當(dāng)事人履行義務(wù)為目的。行政強(qiáng)制執(zhí)行也不以采取強(qiáng)制措施為目的，其目的是敦促相對(duì)人履行義務(wù)。所以說(shuō)服和教育相對(duì)人促使其履行義務(wù)是該制度的一項(xiàng)重要原則，但行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目的，仍需保留采取強(qiáng)制措施的最后權(quán)力。只有將強(qiáng)制與教育結(jié)合起來(lái)，才能夠既保證行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
（三）強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)
行政強(qiáng)制執(zhí)行是就相對(duì)人承擔(dān)的行政義務(wù)而言的，行政強(qiáng)制執(zhí)行不僅限于形式意義上行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，還應(yīng)包括法院依照申請(qǐng)或訴求針對(duì)行政義務(wù)承擔(dān)人而為的強(qiáng)制執(zhí)行。所以行政強(qiáng)制執(zhí)行可以分為兩種執(zhí)行程序及執(zhí)行機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)對(duì)可以考慮以下職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行確認(rèn)性行政行為、法律授權(quán)的限制人身自由行為及作為或不作為等普通義務(wù)的執(zhí)行。如吊銷許可證、拒絕許可、責(zé)令停業(yè)、行政拘留、強(qiáng)制隔離、帶離現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制清除等。行政機(jī)關(guān)自身無(wú)力強(qiáng)制執(zhí)行或在域外執(zhí)行、遇到抵抗情況下，可以請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。即時(shí)強(qiáng)制措施由行政機(jī)關(guān)依法直接采取。
法院負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)決定的執(zhí)行，如罰款、沒(méi)收、收費(fèi)、扣押、凍結(jié)、查封等執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)遇有當(dāng)事人拒不履行上述財(cái)產(chǎn)義務(wù)或出現(xiàn)法定情形有必要就其財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)向法院提簡(jiǎn)易行政訴訟，法院經(jīng)審查認(rèn)為無(wú)爭(zhēng)議的，即可采取司法強(qiáng)制措施強(qiáng)制執(zhí)行，如果當(dāng)事人有異議，法院須經(jīng)審理確定后，決定執(zhí)行與否。
（四）強(qiáng)制執(zhí)行措施
行政強(qiáng)制執(zhí)行措施分為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施與法院的執(zhí)行措施，法院執(zhí)行可適用民事訴訟法，不再贅述。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施可以分為執(zhí)行罰、代履行及直接強(qiáng)制。除非情況緊急可以省略執(zhí)行罰和代執(zhí)行逕行采取直接強(qiáng)制外，通常情況下三種行政強(qiáng)制措施應(yīng)按先間接后直接，先輕后重等順序進(jìn)行。立法可以明確規(guī)定三種行政強(qiáng)制方法的前提條件及實(shí)施程序與方式。
行政強(qiáng)制執(zhí)行法除采取上述強(qiáng)制措施外，還可以考慮創(chuàng)設(shè)拒不履行行政義務(wù)罪及對(duì)不履行行政決定者采取司法強(qiáng)制措施。對(duì)于涉及財(cái)產(chǎn)義務(wù)，如經(jīng)執(zhí)行罰仍不生效，又無(wú)直接強(qiáng)制手段的，可以考慮由行政機(jī)關(guān)向法院，法院運(yùn)用簡(jiǎn)易行政訴訟程序確定必須履行的義務(wù)，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強(qiáng)制措施。也可以判處義務(wù)人拒不執(zhí)行行政決定罪或蔑視法庭罪，由法院強(qiáng)迫當(dāng)事人履行行政決定。
即時(shí)強(qiáng)制措施大多都是特別法單獨(dú)規(guī)定的，行政強(qiáng)制執(zhí)行法只須對(duì)行政即時(shí)強(qiáng)制的方式、條件及救濟(jì)加以規(guī)定。即使強(qiáng)制按方式不同可以分為對(duì)人身的管束、對(duì)物的扣留、對(duì)物的處置、對(duì)住所、場(chǎng)所的進(jìn)入等。即時(shí)強(qiáng)制可以根據(jù)具體情況適用行政強(qiáng)制執(zhí)行法原則。
（五）行政強(qiáng)制執(zhí)行程序
首先應(yīng)區(qū)分行政自行強(qiáng)制執(zhí)行程序和法院強(qiáng)制執(zhí)行程序。在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中，行政機(jī)關(guān)及執(zhí)行人員首先應(yīng)當(dāng)履行表明身份和預(yù)先告誡的義務(wù)，規(guī)定履行義務(wù)的期限和方法；其次，根據(jù)比例原則和間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制的原則，選擇不同的執(zhí)行方式，然后根據(jù)每種執(zhí)行方式的要求和條件予以執(zhí)行；采取直接強(qiáng)制的，必須按照比例原則選擇恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行時(shí)間進(jìn)行。如不得在夜間、節(jié)假日進(jìn)行。義務(wù)人在行政強(qiáng)制中反抗的，行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)力，或請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，費(fèi)用由提出請(qǐng)求的機(jī)關(guān)承擔(dān)。
行政機(jī)關(guān)向法院提訟由法院執(zhí)行行政決定的程序應(yīng)以行政行為已設(shè)定某項(xiàng)涉及相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)為前提，當(dāng)相對(duì)人拒不履行交付財(cái)產(chǎn)的義務(wù)時(shí)，如拒不交納執(zhí)行罰、罰款、沒(méi)收的財(cái)物時(shí)，可由行政機(jī)關(guān)發(fā)出預(yù)先告誡，仍不履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可直接向所在地法院提訟，由法院適用特殊的簡(jiǎn)易程序?qū)徖泶税笇?duì)行政決定的合法性及當(dāng)事人拒不履行義務(wù)的事實(shí)是否成立加以審查。然后，作出執(zhí)行的裁定，如當(dāng)事人仍不執(zhí)行的，法院可以采取包括司法拘留、罰款在內(nèi)的司法強(qiáng)制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考慮根據(jù)行政機(jī)關(guān)或檢察院的追究當(dāng)事人拒不執(zhí)行判決裁定罪的刑事責(zé)任。法院在受理行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行提起的訴訟后，可以根據(jù)情況和當(dāng)事人要求采取查封、扣押變賣、拍賣及停止行政行為執(zhí)行等強(qiáng)制措施。
